SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0457/2023-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 24 de enero, 1 y 23 de febrero de 2022, cursantes de fs. 338 a 359 vta., 363 a 368; y, 1081 a 1083, la accionante expresó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En virtud a que resultó ganadora de un concurso de méritos, fue designada mediante Memorándum IGB/DIRECCION/DGCEI/59/2021 de 17 de marzo, como Docente Responsable de la Residencia de Anatomía Patológica en el Centro Formador del IGBJ de Cochabamba; sin embargo, durante el desempeño de sus funciones fue denunciada por la residente María Fernanda Mita Delgadillo, por bullying y maltrato laboral, determinando las autoridades de la misma, que sus actuaciones se desarrollaron dentro del marco de la residencia médica; no obstante, el 12 y 14 de ese mes; y, 16 de junio de 2021, la nombrada y otras residentes presentaron denuncias reiterativas a presuntos malos tratos, remitiéndose los antecedentes al Director de la Escuela de Graduados y Educación Continua de la Facultad de Medicina de la Universidad Mayor de San Simón (UMSS); quien a su vez, puso en conocimiento de la Comisión Regional de Posgrado, para su análisis y tratamiento; derivándolos de igual forma al Servicio Departamental de Salud (SEDES) Cochabamba; entidad que declinó competencia al Comité Regional de Integración Docente Asistencial e Investigación (CRIDAI) - Cochabamba, en calidad de máxima autoridad regional de la señalada Residencia, emitiendo esta última institución la Resolución de 14 de julio de igual año, adoptando medidas de protección para María Fernanda Mita Delgadillo y Nathalia Murillo Arias -residentes y denunciantes-, quienes en cumplimiento de dicha determinación hicieron rotaciones fuera del IGBJ.

No obstante de la precitada resolución, el Jefe Departamental de Gestión de Calidad Enseñanza e Investigación del referido Instituto, fuera de las atribuciones conferidas por la Norma Boliviana de Integración Docente Asistencial e Investigación (IDAI), mediante Nota CITE: IGBJ/D.G.C.E.I./49/2021 de 30 de julio, decidió remitir antecedentes a la Autoridad Sumariante I del IGBJ, quien emitió el Auto de 5 de agosto de igual año, de apertura de proceso administrativo, relegando la competencia, autonomía y normas que regían la residencia médica y los hechos denunciados que se desarrollaron dentro de ese ámbito, desconociendo la Resolución de 14 de julio de 2021. Como consecuencia de ello, se emitieron los Memorándums 005178 y 005179 ambos de 1 de septiembre de 2021, disponiendo su transferencia a otro centro médico; por lo que, mediante memorial de 31 de agosto de ese año, de manera conjunta con “Patricia Segales Rojas”, promovieron “conflicto de competencias”; mismo que, sin haber sido adecuadamente resuelto conforme prevé la Ley de Procedimiento Administrativo -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, por Auto de 2 del mencionado mes y año, la aludida Autoridad Sumariante se declaró competente para conocer el asunto; ordenando mediante Auto de 7 de octubre de igual año, la continuidad del proceso.

Ante ello, a través del memorial de 8 de diciembre de igual año, denunció la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales, solicitando expresamente dejar sin efecto la decisión de prolongar el sumario administrativo; sin embargo, la citada Autoridad, por Auto de 9 de identico mes y año, señaló que el conflicto ya había sido resuelto, negando su petición.

Por escrito de 13 de diciembre de ese año, solicitó aclaración y complementación, pidiendo expresamente que la Autoridad Sumariante demandada refiera si el conflicto de competencias se encontraba resuelto o en su caso pendiente de resolución; a lo cual, la aludida manifestó: “…recordar que el conflicto de competencias ha sido resuelto en fecha 02 de septiembre, mismo que fue remitido al Servicio Departamental de Salud en virtud de que el Director es el presidente del CRIDAI…” (sic); consecuentemente, al no caber recurso ulterior, se encontraría aperturada la vía constitucional.

El hecho denunciado respecto a que el conflicto de competencias nunca fue de conocimiento del CRIDAI - Cochabamba y que, pese a las irregularidades, su persona siguió caprichosamente el proceso; dicha instancia, “a la fecha” retomó la investigación en relación a las denuncias en la residencia de Anatomía Patológica del IGBJ.

Finalmente, al ser Freddy Medrano, Director del SEDES y Presidente de CRIDAI - Cochabamba, se asumió que dicha autoridad tenía facultad de decisión, inclusive por encima de dicho comité, desconociendo la Resolución de 14 de julio de 2021; pues, la tuición sobre la formación post-gradual de toda Universidad, nace de los arts. 91.III y 97 de la Constitución Política del Estado (CPE), puntos esenciales sobre los cuales debe resolverse la presente acción de defensa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de su derecho al debido proceso en su componente de juez natural; y, de los principios de legalidad y non bis in idem, citando al efecto los arts. 115.II, 117.I, y 120.I de la CPE; 8 y 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto el Auto de 2 de septiembre de 2021; b) Que el CRIDAI - Cochabamba continúe con el conocimiento de la causa por ser un tema concerniente al área académico-educativo; y desestimar la denuncia efectuada en el ámbito público administrativo; c) Responsabilidad contra la demandada, remitiendo antecedentes al SEDES con el fin de que se inicie proceso disciplinario por evidente transgresión a derechos y garantías constitucionales; y, d) Condenar en costas, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 11 de marzo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 1135 a 1139, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de sus abogados, ratificó los argumentos expresados en la acción de amparo constitucional y ampliándolos manifestó que: 1) La residencia médica -por su naturaleza- se centra en el ámbito académico educativo y no tendría injerencia con la función pública; 2) El CRIDAI - Cochabamba funciona de forma autónoma e independiente de las instituciones que la conforman, como el Ministerio de Educación o Colegio Médico, lo cual implica que estén supeditadas a la función pública; por el contrario, forman parte de un solo ente multisectorial en el que toman las decisiones inherentes a todos los aspectos de la residencia médica; 3) El Auto de 2 de diciembre de 2021, se basó en el hecho de que al haber presentado su declaración informativa se sometió a su competencia; lo cual sería arbitrario; pues, no se podría tomar en cuenta dicha manifestación como prueba en su contra; 4) Otro elemento en el que se fundó la indicada resolución fue que su persona había sido contratada por el SEDES en virtud a un convenio; y por ello tuviera competencia para conocer la causa; razonamiento distorsionado que desconoce la autonomía universitaria y de la CRIDAI - Cochabamba; 5) Los arts. 2, 3 y 4 del Decreto Supremo (DS) 25233 de 27 de noviembre de 1998, determinan la naturaleza institucional y el marco legal, no estando bajo su amparo la residencia médica, debido a que existen comisiones especiales en el citado comité; 6) En “…el informe de 1 de julio se estableció que el SEDES reconoce la competencia del CRIDAI para los temas inherentes a la residencia médica (…) que la norma específica por el cual se rige la residencia médica es el Reglamento General del Sistema Nacional de Residencia Medica de la norma Boliviana de Integración de docentes asistencial e investigación 2019…” (sic); 7) El CRIDAI - Cochabamba no cuenta con una autoridad sumariante, sí con instancias y tribunales que sancionan a los docentes y médicos residentes; y, 8) Se transgredieron “…los derechos al debido proceso, legalidad, tipicidad, taxatividad, seguridad jurídica y el principio de especialidad de la norma [l]a misma que determina la preferente aplicación de la norma especial sobre la norma general…” (sic) en el presente caso, dicha norma es la de CRIDAI - Cochabamba.

Asimismo, sostuvo que: i) La Resolución de 14 de julio de 2021, fue emitida a causa de denuncias por supuesta violencia hacia la mujer en el IGBJ de Cochabamba presentada por dos médicos residentes; y conforme a todos los antecedentes previos, sería el CRIDAI - Cochabamba, como máxima instancia administrativa de la residencia que asumió competencia del caso en cuestión, emitiendo una serie de directrices e inclusive adoptó medidas de protección descritas en la indicada Resolución; ii) Jaime Claudio Villarroel Salinas, Director del IGBJ de Cochabamba, desconoció la Resolución citada ut supra; por lo que, mediante nota de 31 de igual mes y año, remitió a la Autoridad Sumariante de esa institución se instale procedimiento administrativo, emitiendo en consecuencia el de 5 de agosto de ese año, Auto de apertura de proceso administrativo por presuntas contravenciones; iii) Las denunciantes y denunciadas, serían parte de la estructura de la residencia del Sistema Nacional de Residencia Medica a nivel de Bolivia; lo cual, se encontraría acreditado en el informe cursante a fs. “349” del proceso sumario, cursando los memorándums de asignación -con membrete de la facultad de medicina y firmado por el presidente del CRIDAI - Cochabamba; iv) La residencia tiene naturaleza netamente académico-educativo sin ninguna injerencia con la función pública; y -en sus tres niveles- tiene su propio ordenamiento jurídico; por consiguiente, dicho comité actúa de manera autónoma e independientemente de las instituciones que la conforman; v) La demandada desconoció que el 26 de agosto de 2021, a tiempo de asistir a su declaración informativa, se abstuvo de prestar la misma; vi) Las denunciantes -hoy terceras interesadas- de sometieron de forma voluntaria a las normas de la residencia médica, la resolución cuestionada y “el informe” presentado; y, vii) El Auto de 22 de septiembre de igual año, se basó en el hecho de que al presentar su declaración informativa, se sometió a la competencia de la Autoridad Sumariante.

I.2.2. Informe de la demandada

Wendy Joanna Morales Álvares, Autoridad Sumariante I del IGBJ de Cochabamba, mediante informe presentado el 21 de febrero de 2022, cursante de fs. 823 a 835 vta., y en audiencia manifestó que: a) El proceso administrativo se generó a partir de la Nota CITE: IGBJ/D.G.C.E.I./49/2021, remitida a su persona por Grover Vargas Bazoalto, Jefe Departamental de Gestión de Calidad, Enseñanza e Investigación del citado Instituto; b) En atención al Informe Legal CITE: SEDES/UJ/ 504/2021 de 1 de julio, emitido por la Unidad Jurídica del SEDES Cochabamba, refiriendo que, “…‘Conforme a ello, al ser las profesionales denunciadas servidoras públicas del IGBJ, corresponde poner a conocimiento del departamento de Asesoría Legal del IGBJ y/o de la autoridad competente de dicho nosocomio’…” (sic); c) Compulsados los antecedentes del caso, en cumplimiento del art. 21 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, emitió el Auto de 5 de agosto de 2021, disponiendo la organización del proceso administrativo interno contra la solicitante de tutela y Patricia Segales Rojas, ambas dependientes del IGBJ de Cochabamba; d) Mediante memorial presentado el 31 de igual mes y año, las antes nombradas, promovieron conflicto de competencias, solicitando decline competencia y remita actuaciones al CRIDAI - Cochabamba, conforme lo determinado en el referido Informe Legal y la Resolución de 14 de julio de ese año; e) En ninguna etapa del proceso administrativo interno se transgredió el debido proceso; pues, ante el conflicto de competencias formulado se pronunció el Auto de 2 de septiembre del citado año, debidamente fundamentado y motivado; f) La solicitante de tutela interpuso este mecanismo de defensa, denunciando que, con la emisión del citado fallo, se transgredieron sus derechos al negar el conflicto de competencia, refiriendo que fueron las denunciantes quienes se sometieron de forma voluntaria a las normas que regulan la residencia médica; por el cual, se adoptó medidas de protección a su favor, no así respecto a la conducta que presuntamente las docentes habrían asumido en calidad de servidoras públicas del IGBJ y acontecido dentro de la institución y en horarios laborales, sobre las que recaen denuncias de maltrato psicológico, acoso laboral y bullying; g) Si la accionante tuvo alguna observación inherente a la legalidad ordinaria respecto al Auto de 2 de septiembre de 2021, debió expresar de manera adecuada los fundamentos jurídicos que sustentarían su posición, conforme precisó la SC 0085/2006-R de 25 de enero; h) “…se tiene el Memorándum N° 005178 de 1 de septiembre de 2021 (…) con asunto Transferencia y Designación de funciones, dirigido a la Dra. Naya Alejandra Canedo García (…) quien recibió dicho memorándum en fecha 2 de septiembre de 2021, (…) convalidando a tal efecto la orden dispuesta…” (sic), siendo contradictorio que para una situación se la tilde de incompetente y para otra -como la orden de transferencia-, acepte su competencia; i) Por memorial presentado el 31 de agosto de 2021, la accionante y Patricia Segales Rojas, erradamente plantearon conflicto de competencias; sin embargo, la segunda nombrada -hoy tercera interesada- aceptó su competencia; j) Con la apertura del proceso administrativo interno, y la declaración de competencia mediante Auto de 2 de septiembre de 2021, no se trasgredió derecho alguno; toda vez que, la Resolución de 14 de julio de 2021 del CRIDAI - Cochabamba, se pronunció con base al Informe Legal CITE: SEDES/UJ/ 504/2021, con el fin de asumir medidas de protección a favor de las médicos residentes denunciantes; k) Al no haberse utilizado algún mecanismo contra el Memorándum 005178, se ingresó en la causal de improcedencia señalada por el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); l) Todo proceso administrativo se encuentra reglamentado por el DS 26237 que modifica el DS 23381-A, observando plazos y recursos que deben ser agotados en diferentes instancias; en el caso que nos ocupa, la accionante tuvo el recurso de revocatoria y jerárquico para reclamar sobre la nulidad que pretende; m) En toda la sintaxis de la acción de amparo constitucional se alegó incompetencia de su persona; es decir, no fundamentó una acción de defensa, sino un recurso directo de nulidad; y, n) A efectos de aperturar la jurisdicción constitucional por la falta de actividad interpretativa de la jurisdicción común, la impetrante de tutela debió expresar de forma adecuada y precisa los fundamentos jurídicos que sustentaban su posición.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

María Fernanda Mita Delgadillo y Nathalia Murillo Arias, a través del escrito presentado el 10 de marzo de 2022, cursante de fs. 1122 a 1124 vta., refirieron que: i) Al haber activado la accionante este mecanismo de defensa luego de cinco meses de producidos los hechos, se advierte que en realidad no existiría daño irremediable e irreparable; ii) La prenombrada pretende instrumentalizar la justicia constitucional a efectos de validar y dejar impune una conducta que infringió las normas del procedimiento administrativo; iii) Obrando de mala fe, la impetrante de tutela omitió mencionarlas como terceras interesadas; vi) En relación al derecho al juez natural como componente del debido proceso, el hecho de alegar la trasgresión del mismo no implica que se demostró tal lesión; v) La pretensión de la solicitante de tutela de ser juzgada solo por el CRIDAI - Cochabamba, tendría otras connotaciones con diferente sanción administrativa, existiendo una clara intensión de anular la competencia de la Autoridad Sumariante, sin considerar que se estarían juzgando hechos distintos; y, vi) No existió trasgresión al principio non bis in idem; pues, la prenombrada no demostró que la Autoridad Sumariante del IGBJ esté juzgando un mismo hecho y que conoció el CRIDAI - Cochabamba; pues, ambas instancias tienen diferentes competencias y una distinta naturaleza.

Daniel Elving Illanes Velarde, Decano a.i. de la Facultad de Medicina de la UMSS, por memorial presentado el 11 del indicado mes y año, cursante de fs. 1113 a 1116, y en audiencia de garantías señaló que: a) Conforme a los arts. 3 y 4 de la Norma Boliviana de la IDAI constituye la máxima instancia de coordinación y decisión interinstitucional entre el Ministerio de Salud y Deportes, el Sistema Universitario Boliviano y el Colegio Médico de Bolivia en procesos y desarrollo de formación integral de los recursos humanos en salud en grado, posgrado e investigación, b) El Sistema de la Residencia Médica tiene su propia estructura organizacional y distribución de competencias desde el nivel nacional hasta los niveles hospitalarios que son las instancias de decisión y conducción de IDAI; de igual forma, posee su propio ordenamiento jurídico que regula las competencias y funciones y una serie de reglamentos específicos que regulan las atribuciones de las diferentes instancias; c) Existe un régimen disciplinario específico para los médicos residentes, cuentan con el Reglamento Disciplinario y de Sanciones del Sistema Nacional de Residencia Médica, el cual impone las sanciones por la transgresión de los Reglamentos del Sistema Nacional de Residencia Médica, Reglamento de Estudios de Postgrado del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB), según la gravedad de la falta; d) Los médicos residentes sujetos a dicho sistema, son aquellos que habrían cumplido con la etapa de admisión de la residencia médica y obtenido una plaza conforme a convocatoria, que finaliza con la notificación al postulante admitido, la presentación de informe y actas notariadas del proceso ante el CRIDAI - Cochabamba y Comité Nacional de Integración Docente Asistencial e Investigación (CNIDAI); para el caso de los docentes, se cuenta con el Reglamento para la Docencia Asistencial en el Sistema Nacional de Residencia Médica que en su art. 1 prevé: “…‘Las normas del presente reglamento son disposiciones que regulan la actividad docente en el Sistema Nacional de Residencia Médica y por extensión en el Sistema Hospitalario’…” (sic); e) La competencia en la formación postgradual de la universidad boliviana está expresamente dispuesta en la Constitución Política del Estado, las Leyes Avelino Siñani-Elizardo Pérez -Ley 070 de 20 de diciembre de 2010- y Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” -Ley 031 de 19 de julio de 2010-; marco normativo dentro del cual, se creó la IDAI, teniendo una normativa específica para la regulación de todos los ámbitos de la residencia médica denominada la Norma Boliviana de IDAI que contiene reglamentos específicos que establecen derechos, obligaciones y un régimen sancionador; f) Las normas que regulan el Sistema Nacional de Residencia Médica, si bien se incorporaron a las instituciones del Gobierno Nacional, no están supeditados a la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley 1178 de 20 de julio de 1990-, Estatuto del Funcionario Público o Ley General del Trabajo; g) Las normas que regulan dicho Sistema contienen un régimen especial disciplinario determinado en la Norma Boliviana de IDAI y sus correspondientes reglamentos; y, h) Patricia Segales Rojas, señaló que la residencia médica se considera un estudio universitario Postgradual de entrenamiento hospitalario; en el cual, no ejercen como médicos, sino como estudiantes; por lo que, los acontecimientos ocurridos se dieron entre docente y estudiante que desempeñaba actividad académica.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, mediante Resolución RAC-SCIII 0036/2022 de 11 de marzo, cursante de fs. 1140 a 1150, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: 1) La SCP 0267/2013 de 8 de marzo, entre otras, señaló que el derecho al juez natural en su elemento competencia, cuando se denuncia vulneración de derechos fundamentales y garantía constitucionales, debe ser tutelado por la acción de amparo constitucional, previamente a agotarse los medios intraprocesales establecidos por ley; 2) El Auto de 2 de septiembre de 2021 confutado, responde a una interpretación de la legalidad ordinaria -en el presente caso administrativo-, el cuestionamiento realizado por la impetrante de tutela corresponde a dicha labor; si bien, a la jurisdicción constitucional le corresponde verificar si esa labor interpretativa no quebrantó los principios constitucionales de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y “debido proceso” -entre otros-; no es menos cierto que la prenombrada debe fundamentar cuales fueron las infracciones a las reglas de interpretación; 3) En el sub lite, la prenombrada al margen de efectuar una relación de antecedentes y mencionar genéricamente normas, estatutos y reglamentos, no especificó con precisión las razones que sustentan su posición, tampoco identificó qué criterios o principios interpretativos no fueron empleados o desconocidos por la autoridad demandada; 4) Si bien la accionante en su memorial de conflicto de competencia de 31 de agosto de 2021, hizo referencia a dicho instituto, alegando que el CRIDAI - Cochabamba ya había tomado conocimiento de la causa, y que no le competía a la demandada asumir y conocer la misma, confundió el alcance del principio nom bis in idem, que tiene objetivos distintos; para lo cual, es imperante la conjunción de la existencia de la misma identidad de sujeto, hecho y fundamento, caso contrario no puede ser aplicado; y, 5) Otros aspectos señalados son reclamables en la instancia administrativa en la que se reconocen el derecho a la impugnación e irregularidades en el procedimiento.

Por Auto de 12 de igual mes y año -pronunciado de oficio-, cursante a fs. 1161, la referida Sala Constitucional complementó la parte resolutiva de la precitada Resolución constitucional, estableciendo “‘…A mérito de esta determinación, SE DEJA SIN EFECTO la medida cautelar dispuesta en el Otrosí del decreto de fecha 07 de febrero de 2022, debiendo notificarse -a tal efecto- a las autoridades u oficinas correspondientes (…) manteniéndose incólume en lo demás…’” (sic).

En vía de aclaración, enmienda y complementación, mediante memorial presentado el 31 de marzo de 2021, cursante DE fs. 1176 a 1177, la impetrante de tutela solicitó la subsistencia la medida cautelar de “…No proseguir la presente causa...” (sic), hasta que el Tribunal Constitucional Plurinacional, en revisión emita el fallo definitivo; en sustanciación, del mismo, la Sala Constitucional, a través del Auto de 4 de abril de igual año (fs. 1178), rechazo dicha petición.