SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0542/2023-S2

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber     -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’.

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”’»

Por su parte, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, estableció que: “A partir de esta regla constitucional, se infieren dos presupuestos específicos de activación de esta garantía jurisdiccional: a) El caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales, y b) el caso de incumplimiento de la ley.

(…)

…es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados…

Asimismo, para un completo desarrollo del contenido esencial de esta garantía constitucional, es pertinente resaltar que los dos presupuestos de activación antes señalados, solamente podrán ser tutelados a través de este mecanismo, cuando la Constitución Política del Estado la ley -ya sea formal o material-, cuyo deber de ejecución fue omitido, plasmen un mandato expreso, no sujeto a condición y vigente” (el resaltado nos pertenece).

Por otra parte, respecto a las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, la jurisprudencia a través de la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, sostuvo que: “Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas son nuestras).

III.2.  Análisis del caso concreto

La accionante denuncia el incumplimiento por parte del Ministro demandado del art. 16 de la Ley 348; toda vez que, la aludida autoridad no remitió a la Asamblea Legislativa Plurinacional los informes respectivos al avance y cumplimiento de la supra citada Ley correspondiente a las gestiones 2021 y 2022; aspecto que, reiterado el 11 de enero a través de la Nota CITE: JEF.BAN.CC 87/2022-2023 impetrando el acatamiento del indicado artículo, no obtuvo respuesta alguna hasta la fecha de presentación de este mecanismo de defensa, constituyendo esa situación en un flagrante incumplimiento con respecto al mandato establecido por la citada Ley.

De los antecedentes cursantes en el legajo procesal, se advierte que por Nota CITE: JEN.BAN.SEN.CC 04/2022-2023 de 7 de noviembre de 2022, la impetrante de tutela solicitó al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, la remisión de los informes correspondientes de las gestiones 2020, 2021 y 2022 presentados por el Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, respecto al avance y cumplimiento de la Ley 348 (Conclusión II.1); petición que fue atendida a través de la Nota VPEP-SG-DGGL-UCDAL-NE-0009/2023 de 9 de enero, emitida por el Secretario General de la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, quien señaló que en referencia a los informes anuales presentados por la aludida Cartera de Estado, respecto al avance y el cumplimiento de la señalada Ley, se evidencia que los correspondientes a las gestiones 2021 y 2022 no cursan en los registros de aquella entidad (Conclusión II.2); por tal motivo, mediante Nota CITE: JEF.BAN.CC 87/2022-2023 de 11 de enero, la peticionante de tutela solicitó al Ministro demandado el “…cumplimiento del artículo 16 de la Ley N° 348…” (sic), debiendo al efecto remitir a la brevedad posible aquellos informes a la Asamblea Legislativa Plurinacional (Conclusión II.3).

De la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que en mérito a los alcances y naturaleza de la acción de cumplimiento, esta se encuentra limitada a la inobservancia de un deber específico, claro, expreso y exigible previsto en la Constitución Política del Estado y en la ley -en su sentido material-; es decir, en torno a mandatos normativos de acción y abstención a fin de garantizar el acatamiento de una orden expresa y, no así general, la cual trasciende el interés individual siendo aquella de interés público; que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando los principios de legalidad y supremacía constitucional, siendo el ámbito de protección de este mecanismo tutelar, el garantizar la realización de un deber omitido, mismo que deberá ser expreso y no estar sujeto a condición.

Ahora respecto a las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, corresponde señalar que esta acción de defensa en virtud a lo establecido por la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, se da ante la existencia de “…una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional…” (énfasis añadido); situación que, en el presente caso aconteció con la remisión de la Nota CITE: JEF.BAN.CC 87/2022-2023, mediante la cual, la peticionante de tutela solicitó al Ministro demandado cumpla con lo establecido en el art. 16 de la Ley 348, impetrando se remita a la brevedad posible los informes de las gestiones 2021 y 2022 a la Asamblea Legislativa Plurinacional; circunstancia que, la accionante indica que hasta la presentación de esta demanda tutelar no fue atendida, generando renuencia por parte de la autoridad demandada, por tal aspecto, se tiene por cumplido este presupuesto.

Del contenido normativo denunciado como incumplido por parte de la accionante que se encuentra establecido en el último párrafo del art. 16 de la Ley 348, el cual refiere que el: “Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, rendirá un informe anual ante la Asamblea Legislativa Plurinacional, sobre el avance y cumplimiento de la presente Ley”; de ello, se advierte que no se hace referencia a un mandato claro; toda vez que, dentro de su redacción posee una condicionante referida estrictamente a un aspecto temporal, al señalar en la redacción del aludido artículo, que el informe presentado por el Ministerio de Justicia será “anual” y necesariamente ante la instancia de la Asamblea Legislativa Plurinacional; en ese contexto, y en virtud de lo glosado en la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se tiene que la naturaleza jurídica de la presente acción tutelar, posee como objeto garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley en sentido material, siempre y cuando dicha norma sea precisa, vigente y a su vez no se encuentre condicionada o sujeta a interpretación; vale decir, que el mandato observado sea claro.

Circunstancia que en el caso venido en revisión, no se expresa de manera efectiva la disposición observada por la solicitante de tutela, la cual refiere fue incumplida por el Ministro demandado -última parte del art. 16 de la Ley 348-; en su estructura, aquella posee una condicionante de índole temporal, al señalar que la rendición del indicado informe será anual; situación que, implica que una vez culminada la gestión, con los datos obtenidos de la misma se procederá con la realización del mencionado informe para posteriormente en la siguiente gestión sea presentado ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; lo que, a su vez implica una sujeción al establecimiento de un orden de prelación, aquello en el entendido que el informe de una gestión necesariamente será presentado en la siguiente -en el caso concreto se presentó informes hasta el periodo 2021-; quedando pendiente el concerniente al 2022; que en mérito a lo establecido por el art. 16 de la Ley 348, dispone con vaguedad “El Ministerio de Justicia y Transparencia Institucional, rendirá un informe anual ante la Asamblea Legislativa Plurinacional”, de lo cual, se entendería que el anual 2022, tendría que ser presentado en la siguiente gestión, en este caso se entiende en 2023, que al encontrarse vigente, en mérito a que dicho periodo no ha concluido, aquel estaría dentro de plazo para su remisión; toda vez que, el mandato normativo alegado, no refiere si la presentación del aludido informe será en el primer día hábil del año, en el primer trimestre, semestre u otro; debido a que, ese momento no se encuentra previsto de manera clara y específica en la indicada Ley; esa falta de precisión en la norma acusada de incumplimiento, también hace que concurra causal de improcedencia.

En efecto, resulta evidente que el precepto demandado de incumplido no señala un mandato claro, cuyo cumplimiento pueda ser exigido por esta vía tutelar, justamente por la condición que confiere; aspecto desarrollado por la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, misma que en sus fundamentos jurídicos sostuvo que: “…para un completo desarrollo del contenido esencial de esta garantía constitucional, es pertinente resaltar que los dos presupuestos de activación antes señalados, solamente podrán ser tutelados a través de este mecanismo, cuando la Constitución Política del Estado la ley -ya sea formal o material-, cuyo deber de ejecución fue omitido, plasmen un mandato expreso, no sujeto a condición…” (negrillas agregadas); por tal motivo, al ser la disposición increpada de incumplida condicionada, a la conclusión de una gestión para que en la siguiente recién sea cumplida, en el entendido de que la misma no establece de manera taxativa el momento en el que el referido informe debe ser presentado ante la Asamblea Legislativa Plurinacional; incurre en una disposición nada clara para exigir un oportuno cumplimiento; por lo que, al advertirse la característica anteriormente indicada, en el presente caso corresponde denegar la tutela peticionada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al haber denegado la tutela impetrada, aunque con otro fundamento, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 049/2023 de 13 de marzo, cursante de fs. 50 a 58, pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA

MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO