SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0598/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos, al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso, a la defensa en igualdad de condiciones, al juez natural; a las garantías al debido proceso, a la inamovilidad laboral en su condición de padre progenitor, y al principio de presunción de inocencia; puesto que, el Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra ahora accionado, no cumplió con la Conminatoria de Reincorporación Laboral por inamovilidad laboral - Padre progenitor JDTSC/JCCHS/CONM 213/2021 de 31 de diciembre, a pesar que asumió conocimiento del mismo e impugnó mediante recurso jerárquico.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada. 

III.1.  El derecho al trabajo y el deber del Estado de proteger el trabajo en todas sus formas  

Por una parte, es preciso señalar que: el derecho al trabajo se encuentra consagrado como un derecho fundamental con la denominación derecho al “trabajo digno”^[1], cuyo alcance “comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado” según establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales^[2], integrado a la Constitución Política del Estado el bloque de constitucionalidad^[3].

Por otra parte, es necesario también resaltar en la norma constitucional citada, el deber constitucional que le impone al Estado de proteger el trabajo en todas sus formas, en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en temas de la seguridad industrial y de la seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados^[4].

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme establece el art. 86 inc. g) del DS 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 495, 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), el trabajador puede optar por: i) El pago de beneficios sociales; y, ii) La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido^[5].

En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo, comprobado el despido injustificado, emitan la Conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha Conminatoria es de ejecución inmediata^[6]; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^[7], no tiene efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. La misma norma reglamentaria establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral. 

III.1.1. De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias en materia laboral, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo pendular. Una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales^[8] y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorable al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la conminatoria de reincorporación laboral en favor del trabajador ante la renuencia del empleador,^[9] reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitiva, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial^[10]; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador en tanto se substancie y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial^[11].

En relación con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia constitucional también señaló que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior^[12], en cuyo mérito, citando la anterior jurisprudencia, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, ha glosado textualmente 

“…la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas”^[13] (las negrillas son nuestras).

Esta misma jurisprudencia expresó que la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria haya emergido de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente; además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la SCP 0900/2013 de 20 de julio^[14], citado precedentemente al hacer referencia a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, ha concluido textualmente que no es posible que:

“…se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación…” (las negrillas nos pertenecen).

Esta misma jurisprudencia, razonó que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo afecta negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta su fuente laboral que constituye su medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada^[15].

Esta posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que expresó el siguiente razonamiento.

“...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela” (las negrillas son nuestras).

Es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional Plurinacional reunida en Sala Plena, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista por el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) -Ley 027 de 6 de julio de 2010-, emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciadas en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva:

“1   En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones” (las negrillas y el subrayado son añadidos).

Debido al objeto de protección en la conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos, sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura de Trabajo, tomando en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos -de revocatorio y jerárquico- en sede administrativa o la revisión en sede judicial^[16].

III.2. El principio de inmediatez

El art. 129.II de la CPE, establece que la acción de amparo constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, a computarse desde la comisión de la lesión alegada o desde la notificación de la última decisión administrativa o judicial^[17]; en términos similares, el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo), expresa que la acción de amparo constitucional se interpondrá en el plazo máximo de seis meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o de conocido el hecho^[18]. Este plazo, expresada en la norma constitucional y procesal, se encuentra vinculada al principio de inmediación que rige ésta acción tutelar.

Al respecto el extinto Tribunal Constitucional, cuyos razonamientos son vinculantes en tanto no contradigan los postulados de la Constitución Política del Estado vigente^[19], en cumplimiento a su labor interpretativa y protectora de los derechos, se pronunció señalando que en el ámbito de la inmediatez por principio general del derecho, ninguna persona puede pretender que la jurisdicción constitucional se encuentre a su disposición en forma indefinida, sólo podrá estarlo dentro del término fijado, si en ese plazo el afectado no acude ante la autoridad judicial, implicará la desidia o la ausencia de interés para que sus derechos y garantías les sean restituidos^[20]; en ese entendido, vía jurisprudencia constitucional se estableció de forma implícita^[21] y de manera expresa^[22], que el plazo de seis meses la caducidad del derecho de acudir a la jurisdicción constitucional para salvaguardar derechos fundamentales y garantías constitucionales; su incumplimiento, impide conocer el fondo de la cuestión planteada.

En base a los razonamientos desplegados y tomando en cuenta este límite temporal fijado en la Constitución, la jurisprudencia constitucional del actual Tribunal Constitucional Plurinacional se ha señalado que tiene una estrecha vinculación con el principio de la seguridad jurídica, que disciplina la función de impartir o administrar justicia; puesto que, su apertura ilimitada e indefinida en el tiempo, causaría sin duda alguna, inseguridad e incertidumbre para los justiciables; por lo que, el constituyente boliviano fijó el plazo para acudir a la jurisdicción constitucional a través de la acción de amparo constitucional en forma clara y categórica.^[23]

Ahora bien, respecto al inicio del cómputo del plazo de la inmediatez en las acciones de amparo constitucional vinculadas con el incumplimiento de las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por la autoridad administrativa, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado señalando que: