SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2023

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 6 de diciembre de 2019, cursante de fs. 28 a 36 vta., la accionante en su condición de Diputada Titular de la Asamblea Legislativa Plurinacional, presentó la acción de inconstitucionalidad abstracta, admitida por el AC 0334/2019-CA de 19 de diciembre. En tal mérito, se expusieron los siguientes argumentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Explica que el art. 36 de la Ley de Seguros (LS) -Ley 1883 de 25 de junio de 1998- determina que los seguros obligatorios se establecen únicamente por ley; deben administrarse separadamente de otros seguros que administre la aseguradora; y, deben contar con pólizas uniformes autorizadas por la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS). Añade que por Ley 737 de 21 de septiembre de 2015, se modificó el art. 37 de la LS reformándose el SOAT y que conforme al art. 7 de la Ley 331 de 27 de diciembre de 2012 modificado por la Disposición Adicional Cuarta de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2015 -Ley 614 de 13 de diciembre de 2014-, era posible que la entidad bancaria pública mantenga participación accionaria o patrimonial en entidades que se encuentren en el ámbito de supervisión y regulación de la APS; asimismo, era factible establecer nuevas sociedades en el país a condición que sus actividades guarden relación con su objeto y se encuentren dentro de los ámbitos precitados. El mismo artículo -señala- que “…las sociedades en las cuales la Entidad Bancaria Pública tiene o pueda tener participación accionaria mayoritaria serán consideradas empresas públicas...”.

Añade que la gestión 2016, “…como la ÚNICA ENTIDAD PÚBLICA DE SEGUROS…” (sic) se creó UNIVIDA Sociedad Anónima (S.A.), fruto de la sociedad constituida entre el Banco Unión S.A., la Sociedad Administradora de Fondos de Inversión UNIÓN S.A. y VALORES UNIÓN. Posteriormente, por Resolución Administrativa (RA) APS/DJ/ 1738/2019 -no indica fecha-, se aprobó el Régimen de Habilitación para la Administración y Comercialización del SOAT.

En tal contexto, considera que la norma hoy cuestionada que se encuentra vigente, afectó seriamente al sector de seguros, ya que incurre en la prohibición de monopolio. Pues, si bien el mercado de seguros es regulado por la APS, con la emisión del DS 2920 de 28 de septiembre de 2016 se suprimió la competencia y autorregulación de las agencias comerciales del SOAT; debido a que, se otorgó un privilegio privativo a la empresa UNIVIDA S.A. “…que tiene la categoría de EMPRESA PÚBLICA DE SEGUROS…” (sic), excluyendo aquellas entidades del mercado asegurador que no cuenten con participación mayoritaria del Estado. La medida afectó -según afirma- de forma negativa la sana competencia que permitía adjudicar la comercialización del mencionado seguro, a diferentes empresas a través de licitaciones públicas conforme a los arts. 36 de la LS y 9 del DS 27295 de 20 de diciembre de 2003, que no tenía ningún tipo de discriminación o privilegio en favor de ninguna empresa y se mantuvo vigente durante más de una década, permitiendo -a su criterio- un mejor servicio al usuario final que respetaba plenamente el orden constitucional. Sin embargo, el DS 2920 rompió ese equilibrio generando un privilegio en favor de entidades públicas; lo que, en los hechos implica que la única empresa privilegiada sea UNIVIDA S.A.

Añade que, el monopolio fue expulsado de la Norma Suprema en mérito a la libertad de empresa, considerada ésta como la expresión moderna que engloba la libertad de contratos, transacciones económicas, de acceso y ejercicio de la actividad económica con un mínimo de intervención estatal; es decir, limitando al Estado en su intervención en las relaciones privadas para brindarles libertad sin más limitaciones que las previstas por ley. Prosigue definiendo consecuencias negativas del monopolio: la extinción de la libre competencia y desigualdad empresarial o discriminación en razón a la composición accionaria; afectación a la libre competencia al intentar “cercenar” a los competidores; y, en el contexto nacional, “…es malo para la economía, debido a que simplemente se halla prohibido por el texto taxativo de la Constitución Política del Estado” (sic).

En atención al art. 2.I del Código Procesal Constitucional (CPCo) no cabe duda para confirmar que la libertad de empresa es una garantía constitucional que permite que individuos y empresas se constituyan como factores productores de bienes y servicios, que luego pueden ofrecerse en el mercado en condiciones de igualdad. Siguiendo tal razonamiento, si UNIVIDA S.A. deseaba ingresar al mercado de competencia para la comercialización del SOAT, debió hacerlo sin ventajas que dañan a todo el sector por quebrantar la igualdad. Especialmente, considerando que todos los agentes del mercado de seguros son personas jurídicas pero que responden al concepto esencial de persona; por lo que, gozan del derecho a la igualdad en su sentido más amplio como valor, principio y derecho. En función a ello, la Norma Suprema prohíbe todo tipo de discriminación; sin embargo, el precepto cuestionado en su constitucionalidad, genera discriminación por el hecho de no tener participación del aporte capital del Estado, impidiéndoles acceder a administrar o comercializar el SOAT a las demás personas jurídicas que no tengan participación accionaria mayoritaria del Estado. Esto -afirma- generó una distorsión de mercado prohibida por el art. 314 de la CPE. 

Finalmente, aclara que no se puede entender que UNIVIDA S.A. por tener participación mayoritaria del Estado, no es una empresa privada; pues, se subsume al art. 126.4 del Código de Comercio (CCom) que a su criterio tiene por consecuencia que “…su régimen jurídico comercial es como empresa PRIVADA…” (sic); por lo que, la prohibición constitucional del art. 314 precitado, alcanza también a UNIVIDA S.A. Agregó que por conexitud la RA APS/DJ/ 1738/2019 debía dejarse sin efecto.

I.1.2. Admisión y citación

Por AC 0334/2019-CA de 19 de diciembre, la Comisión de Admisión de este Tribunal, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita supra. Ordenando poner el mencionado Auto en conocimiento de la Presidencia del Estado Plurinacional de Bolivia, en representación del ente emisor que generó la norma impugnada, a objeto de su apersonamiento y formulación de los alegatos pertinentes (fs. 39 a 47).

I.2. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada

Luis Alberto Arce Catacora, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y representante del Órgano que generó la norma impugnada de inconstitucional, a través de su representante legal, por memorial presentado el 4 de enero de 2021, cursante de fs. 90 a 101, solicitó se declare la constitucionalidad del precepto impugnado, señalando que: a) El SOAT está concebido con un profundo contenido social, pues tiene por objetivo garantizar la atención médica de víctimas o heridos de accidentes de tránsito. Con el fin de cubrir el universo total de atención a accidentados se creó el Fondo de Indemnizaciones SOAT (FISO), cuyos fondos provienen del aporte de la empresa UNIVIDA S.A., aspecto que denota ese carácter social; b) Con el crecimiento del parque automotor, la modernización de la sociedad y el incremento de sus necesidades, se consideró indispensable la implementación de rosetas electrónicas para el SOAT y el uso de medios electrónicos de pago que permitan disminuir el tiempo de compra del seguro y a la par mejorar su sistema de control. La implementación de la tecnología requerida al efecto, representaba una inversión significativa que las aseguradoras privadas no estuvieron dispuestas a cubrir; c) Se requería al menos una empresa que pueda financiar los costos mencionados y garantizar el correcto funcionamiento del referido seguro; además sin que se eleve significativamente el costo de la prima con el fin de implementar la tecnología. Por lo que, surgió UNIVIDA S.A. que -no obstante a ser la única de carácter público que ingresó al mercado asegurador con el propósito de mejorar el servicio- podía ceder parcialmente el riesgo y comercialización a compañías diferentes de ser conveniente; d) Conforme a la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 614 que modifica el art. 7 de la Ley 331, las sociedades en las que una entidad bancaria pública tenga participación accionaria mayoritaria se consideran empresas públicas y se rigen por la Ley 466 de 26 de diciembre de 2013; e) Por mandato constitucional todas las personas tienen derecho a la salud y al acceso a la misma sin discriminación al mismo. El Estado por su parte, según el art. 37 de la CPE, tiene la obligación de garantizar y sostener ese derecho, deber que además constituye su función suprema y primera responsabilidad. Rol que adquiere relevancia respecto al SOAT por su fin social, pues así se evita que las víctimas de accidentes de tránsito queden en desamparo; f) En ejercicio de ese rol y funciones el Estado tiene prerrogativas, competencias, así como potestades y facultades superiores que no pueden someterse a las reglas del libre mercado y competencia pues están vinculadas a la garantía de los derechos constitucionales. En tal sentido la SC 0005/2006 de 25 de enero, ya había establecido que existe el monopolio público que es impuesto en beneficio del Estado con una finalidad de interés público o social y en circunstancias o condiciones previstas por el ordenamiento jurídico; g) El art. 316.8 de la CPE, a la letra señala como una de las funciones del Estado “Determinar el monopolio estatal de las actividades productivas y comerciales que se consideren imprescindibles en caso de necesidad pública” (las negrillas son nuestras); es decir, que en una de esas potestades o atribuciones establece la existencia de monopolios justificados en defensa de los intereses generales, cuando estos se contraponen al desinterés privado por la provisión o que el ejercicio de la actividad cuenta con mayor seguridad en manos del Estado que en privadas. Esto con la finalidad de asegurar un servicio de carácter público; h) Los antecedentes del desempeño de las aseguradoras privadas en gestiones anteriores a la creación de UNIVIDA S.A. mostraban que no se cancelaban a tiempo las indemnizaciones; lo que, inclusive llevó a la intervención y proceso de liquidación forzosa de la empresa “Adriatica S.A.” que tampoco mantenía las inversiones exigidas por la normativa. La consecuencia del inadecuado desempeño de las aseguradoras privadas, era que los beneficiarios del SOAT cobraban sus indemnizaciones entre cinco y seis años luego de ocurrido el siniestro. Situaciones que generaron la necesidad para que una empresa pública -que cumpla los requisitos de ley- sea la administradora del seguro, pues con el respaldo del Estado cuenta siempre con posibilidades de hacer frente a sus obligaciones; i) Desde que UNIVIDA S.A. asumió la administración del SOAT 2017, se cumplieron los pagos oportunamente sin que se hayan presentado cargos por incumplimiento hasta la fecha; asimismo, la prima se congeló y generó utilidades por el manejo adecuado y transparente de los recursos. Lo que no ocurría cuando el seguro se encontraba en manos privadas, ya que el valor de la prima constantemente se incrementaba en detrimento de la economía de los asegurados; j) Según las estadísticas, el importe correspondiente al SOAT, respecto a las primas totales correspondientes a seguros en el país, representa apenas un 3,79% del total del mercado. Situación que debe considerarse, además tanto para seguros de personas como para seguros generales no existe monopolio estatal. Más bien, el ingreso como ofertantes esta únicamente sujeto al cumplimiento de requisitos establecidos por el órgano regulador; además, no siendo evidentes los serios perjuicios alegados; k) La existencia de libre mercado en la comercialización del seguro años anteriores, no implicó que el Estado hubiera perdido su potestad de ejercer funciones en la economía como la de dirigirla, regular o participar directamente o incluso, su potestad de determinar el monopolio estatal según ya se alegó previamente con base en el art. 316 de la CPE; y, l) UNIVIDA S.A. al tener naturaleza pública con una participación mayoritaria del Banco Unión S.A. equivalente al 98,3% de las acciones, se encuentra supervisada y regulada por la APS; además está sujeta en su manejo a un régimen especial de responsabilidad; y, por su propia naturaleza queda fuera del alcance del art. 314 de la CPE. Adicionalmente, es evidente que garantiza de mejor forma la prestación del seguro, contando con dieciséis puntos de atención a nivel nacional; y, reaseguros que cubren el 40% de la cartera del SOAT; lo que, lo coloca en una situación de ventaja frente a las demás aseguradoras privadas que tienen presencia únicamente en ciudades capitales. Al presente, la población cuenta con mayor acceso al seguro y se incrementaron las rosetas vendidas y el pago anual de siniestros promedio, respondiendo con mayor eficacia a las necesidades de los asegurados.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por decreto constitucional del 3 de noviembre de 2022, cursante a fs. 140, se dispuso la suspensión del cómputo del plazo a objeto que la Unidad de Unificación y Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, remita informe sobre la jurisprudencia constitucional aplicable al presente caso, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 3 de julio de 2023, cursante a fs. 171; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del término legal.