SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0047/2023

La accionante cuestiona la constitucionalidad del art. 9 del Reglamento Único del SOAT, modificado por el art. 2.III del DS 2920 de 28 de septiembre de 2016, por ser presuntamente contrario a los arts. 14.I, II y III; 47.I; 308; 311.II.5; 314; 316.2 y 410 de la CPE; toda vez que, contraviene la prohibición constitucional de monopolio privado confiriendo un privilegio a la empresa UNIVIDA S.A. “…que tiene la categoría de EMPRESA PÚBLICA DE SEGUROS…” (sic). Por conexitud requiere dejar sin efecto la RA APS/DJ/ 1738/2019.

En consecuencia, corresponde verificar si los extremos denunciados son evidentes y concierne ejercer el control normativo de constitucionalidad que le encomienda el art. 202.1 de la Norma Suprema al Tribunal Constitucional Plurinacional.

III.1. Acerca de la falta de fundamentación entre la norma impugnada de inconstitucionalidad y los preceptos constitucionales que se creen vulnerados

El art. 24.I.4 del CPCo señala que las acciones de inconstitucionalidad deben contener: “…la identificación de la disposición legal y las normas impugnadas, así como las normas constitucionales que se consideren infringidas, formulando con claridad los motivos por los que la norma impugnada es contraria a la Constitución Política del Estado” (las negrillas nos corresponden). Con tal base normativa, la    SCP 0047/2015 de 26 de marzo, señaló que: “…tal antecedente legal que es plenamente compatible con el texto de la Constitución Política del Estado, nos permite advertir que para considerar las acciones de inconstitucionalidad se debe establecer una clara y suficiente fundamentación, precisamente sobre la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, es decir, que tales fundamentos deben cumplir con determinados requisitos, como el determinar el por qué la norma impugnada vulnera principios, valores o derechos fundamentales establecidos en la Ley Fundamental y la vinculación directa entre la norma impugnada y el precepto constitucional presuntamente vulnerado, cuya carga argumentativa debe ser lo suficientemente racional, suficiente y sólida para que genere convicción al Tribunal Constitucional Plurinacional de que tales normas deben ser sometidas a un test de compatibilidad con el texto de la Norma Suprema, el no lograr tal objeto, inviabiliza la posibilidad de que la jurisdicción constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo de lo solicitado.

En este sentido, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0538/2013 de 8 de mayo, al respecto establece que: ‘Se debe señalar que al interponerse una acción de inconstitucionalidad, cuyo objeto es que se declare una norma específica inconstitucional por supuestamente contraponerse a la Constitución Política del Estado y así la misma sea expulsada del ordenamiento jurídico vigente, no sólo basta con precisar cuál es la norma constitucional o normas constitucionales que supuestamente son vulneradas por la norma demandada de inconstitucional, ya que dicho aspecto por sí mismo, no es causal para que este Tribunal Constitucional Plurinacional, pueda ingresar a realizar la contrastación correspondiente, debiendo cumplirse en todo caso los requisitos exigidos, toda vez que se debe fundamentar la misma, por lo que al respecto de la fundamentación, la jurisprudencia constitucional, a través del AC 0193/2012-CA de 6 de marzo estableció: «(...). Por último, la ausencia de fundamentación, que es un elemento exigido por el inc. 3) de la norma citada, impedirá conocer los motivos por los que se considera inconstitucional la norma impugnada y la importancia de la misma en la resolución de la causa que origina el recurso»; entendimiento que fue complementado con la SC 0045/2004 de 4 de mayo, al establecer que: «La expresión de los fundamentos jurídico-constitucionales es esencial, pues no es suficiente la mera identificación de las normas constitucionales que se considera estarían siendo infringidas…»'” (las negrillas nos corresponden).

Al respecto la SCP 1978/2014 de 13 de noviembre (por citar alguna), refiriéndose a los cargos de inconstitucionalidad que deben ser cumplidos, señaló que: “Sin embargo, para que este Tribunal Constitucional Plurinacional pueda pronunciarse en el fondo de las acciones de inconstitucionalidad en general, el accionante deberá cumplir con una carga argumentativa jurídico constitucional, la cual estará basada principalmente: En el deber de señalar la norma jurídica contraria a la Norma Suprema (art. 132 de la CPE); sin embargo, ello no significa que se deba realizar una mera enunciación de estas disposiciones sino que deberá ser de forma fundamentada haciendo mención a los artículos, valores y principios constitucionales que violaría esta norma, también en términos claros el accionante deberá mencionar el por qué considera que el precepto objeto de la acción de inconstitucionalidad, se encuentra contrapuesta con la Ley Fundamental, hechos que deberán ser además ciertos y verificables de la lectura de la propia ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto, ordenanza denunciada y que por tal motivo considere que deban ser expulsados del ordenamiento jurídico.

Planteada de esta manera, este Tribunal Constitucional Plurinacional, recién podrá advertir la existencia de un cargo de constitucionalidad susceptible de ser analizado; lo contrario, es decir simples menciones subjetivas de normas y presuntos derechos, no darán lugar a ingresar al fondo de la denuncia planteada y que por lo tanto se deba declarar su improcedencia.

‘(…) El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política (…) Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”’  (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

De lo anteriormente desarrollado se tiene que la exigencia de una carga argumentativa suficiente que permita emitir un pronunciamiento de fondo sobre la acción de inconstitucionalidad, compele a que el actor en su exposición, dé las razones por las cuales considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la acción, exposición que no debe limitarse al señalamiento o transcripción de las normas; sino que, el o los cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones acusadas, deben partir de la exposición del contenido normativo constitucional que riñe con las normas demandadas, estableciendo qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y conculcados por las disposiciones legales que se cuestionan; y, expresando las razones por las cuales considera que los textos normativos demandados lesionan la Constitución Política del Estado. Dichas razones, conforme se colige de la jurisprudencia precedentemente desarrollada, deben ser: 1) Claras; la SCP 0057/2015 de 8 de julio, refirió que: “La labor encomendada por la Constitución Política del Estado en acciones de control normativo, se hace posible únicamente cuando los argumentos planteados en la acción son expresados con claridad, de modo tal que se manifieste, por qué la norma impugnada es contraria o desconoce la Norma Suprema…” (las negrillas son nuestras); resultando la claridad un requisito indispensable para establecer las razones de oposición entre la norma que se acusa de inconstitucional, de forma que el hilo conductor en la argumentación debe permitir que se comprenda no sólo el contenido de la demanda; sino también los alegatos en que se basa; 2) Ciertas; es decir, que sean verificables a partir de la lectura de la propia ley, estatuto autonómico, carta orgánica, decreto u ordenanza denunciada; toda vez que, las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad deben recaer sobre la norma o el precepto demandado; resultando inaceptable que se sustenten los cargos sobre otras normas que no son objeto de la demanda, o sobre proposiciones o interpretaciones implícitas, supuestas o deducidas por el actor, que no se desprenden del texto normativo; 3) Objetivas, los reproches efectuados deben ser de índole constitucional, resultando improcedentes los argumentos que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que el actor no acusa el contenido de la norma; sino que, pretende a través de la acción de inconstitucionalidad, resolver un problema particular como si la norma se aplicó o interpretó de forma correcta[1], o expone reparos contra la norma demandada con base en un análisis de conveniencia sostenido por calificaciones subjetivas como “injusta”, “innecesaria” o “mala” -entre otros- ni son admisibles los argumentos que funden los cargos a partir de una valoración parcial de la norma o sus efectos; y, 4) Concretas;  pues la efectividad del control de constitucionalidad depende de dichas razones (que delimitan el control normativo); consecuentemente, al exponer los cargos contra la norma o disposiciones acusadas, es necesario que identifique de forma específica y concisa la manera cómo la disposición acusada desconoce o vulnera el contenido de la Constitución Política del Estado, formulando al menos un cargo constitucional concreto contra el precepto cuestionado, que permita sustentar la necesidad de efectuar el control normativo de constitucionalidad, resultando inadmisibles los argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales[2], que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.

III.2.  Juicio de constitucionalidad

La accionante cuestiona la constitucionalidad del art. 9 del Reglamento Único del SOAT, modificado por el art. 2.III del DS 2920 de 28 de septiembre de 2016 por ser presuntamente contrario a los arts. 14.I, II y III; 47.I; 308; 311.II.5; 314; 316.2 y 410 de la CPE; toda vez que, contraviene la prohibición constitucional de monopolio privado confiriendo un privilegio a la empresa UNIVIDA S.A. “…que tiene la categoría de EMPRESA PÚBLICA DE SEGUROS…” (sic). En tal mérito, este Tribunal Constitucional Plurinacional advierte que aun cuando en la fase de admisión se estimó que la demanda de la actoracontenía suficientes cargos de inconstitucionalidad. Sin embargo, del examen detenido de los argumentos contenidos en su memorial, resulta claro que la argumentación desplegada no cumple con los requisitos señalados en el art. 24.I.4 del CPCo. En consecuencia, la demanda carece de cargos de inconstitucionalidad que posibiliten el ejercicio del control constitucional y habiliten a este Tribunal para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, conforme se tiene del siguiente análisis.

Sosteniendo la inconstitucionalidad de la norma, la parte actora desglosó el contenido de los arts. 36 y 37 de la LS y 37 -este último modificado por la Ley 737 de 21 de septiembre de 2015-, agregó una descripción de la posibilidad para que una entidad bancaria pública mantenga participación accionaria o patrimonial en entidades que se encuentren en el ámbito de supervisión y regulación de la APS; y, el establecimiento de nuevas sociedades en el país a condición que sus actividades guarden relación con su objeto y se encuentren dentro de los ámbitos precitados; todo con base en el contenido del art. 7 de la Ley 331 modificado por la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 614.

Con igual base normativa, enfatizó que “…las sociedades en las cuales la Entidad Bancaria Pública tiene o pueda tener participación accionaria mayoritaria serán consideradas empresas públicas...” (sic). Y añadió que la gestión 2016, “…como la ÚNICA ENTIDAD PÚBLICA DE SEGUROS” (sic) se creó UNIVIDA S.A. En tal contexto, inicialmente los alegatos se limitan a una descripción del contenido de normas infraconstitucionales que hacen a los antecedentes de la creación de la mencionada Aseguradora; se desglosan artículos que regulan el SOAT y la RA APS/DJ/ 1738/2019 -que aprobó el Régimen de Habilitación para la Administración y Comercialización del referido seguro el 2019-; sin embargo, no se exteriorizan cargos de inconstitucionalidad.

Posteriormente, se alega que la norma cuestionada otorgó un privilegio a las entidades aseguradoras que cuentan con participación mayoritaria del Estado (públicas), transgrediéndose así la prohibición de monopolio contenida en el art. 314 de la CPE y por consecuencia (conexitud), las demás normas constitucionales invocadas especialmente referentes a la igualdad entre personas, prohibición de discriminación y libertad de empresa. En tal sentido, el precitado artículo a la letra señala: “Se prohíbe el monopolio y el oligopolio privado…” (las negrillas fueron añadidas). Pero se observa que UNIVIDA S.A. es la única que podía clasificarse en la “…categoría de EMPRESA PÚBLICA DE SEGUROS…” (sic). Es decir, afirma que si bien existe la posibilidad para que otras entidades públicas aseguradoras comercialicen el SOAT; sin embargo, se incurre en monopolio, pues la única que cumple con el requisito de ser una entidad pública -a momento del planteamiento de la acción de inconstitucionalidad abstracta- es UNIVIDA S.A.

En tal contexto, nuevamente no se advierte cargo de inconstitucionalidad pues como adecuadamente describe la accionante, la norma cuestionada mantiene la posibilidad para que otras entidades puedan competir en el mercado. Si bien existe una condición para ingresar en dicha competencia -también identificada en la acción normativa-, el requisito es que el ente asegurador no ingrese en la categoría de “privado”; y, como señala la parte actora, en el caso de UNIVIDA S.A. se trata de una aseguradora pública. La argumentación prosigue afirmando que se produce una afectación negativa por la norma cuestionada; pero los alegatos que sustentan tal afectación no se relacionan con la Constitución Política del Estado, sino que se vinculan a los intereses que tienen las empresas para adjudicarse la comercialización del mencionado seguro a través de las licitaciones públicas. En ese sentido, se omite que el control normativo de constitucionalidad no es un mecanismo destinado a proteger intereses particulares o derechos subjetivos de forma directa; sino a ejercer ese control respecto a la compatibilidad o no de la disposición con la Norma Suprema.

Se prosigue sustentando las razones por las cuales el art. 9 de DS 27295 antes de la modificación introducida por el DS 2920 era una regulación normativa adecuada -a su criterio- pues no tenía ningún tipo de discriminación o privilegio. Ulteriormente se define en términos generales el monopolio y se arguyen motivos por los cuales sostiene que se “expulsó” totalmente dicho instituto de la Norma Suprema. Se describe lo que es la libertad de empresa y la vincula con la libertad de contratos, transacciones económicas, de acceso y ejercicio de la actividad económica con un mínimo de intervención estatal. Luego se refieren los límites del Estado en su intervención en las relaciones privadas y el propósito de tales restricciones que es brindar libertad empresarial sin más limitaciones que las previstas por ley. En tal mérito, no se advierten cargos de inconstitucionalidad, pues los fundamentos se limitan a la descripción de normas, institutos jurídicos, relaciones entre la libertad de empresa y contratos; y, las amplias razones subjetivas por las cuales la parte actora considera que la norma vigente antes del DS 2920 era más “adecuada” que la actual. De igual manera alejándose del contenido objetivo de la norma constitucional, interpreta el art. 314 de la CPE como una prohibición absoluta de monopolio que -como se verá más adelante- no puede percatarse de la simple lectura del artículo constitucional.

La suerte de relato culmina definiendo consecuencias negativas del monopolio y refiriendo que debe confirmarse esa libertad de empresa como garantía constitucional que permite que individuos y empresas se constituyan como factores productores de bienes y servicios en el mercado en condiciones de igualdad. Añade que todas las personas jurídicas son iguales a partir del concepto esencial de persona. Sin embargo, la argumentación no considera que el trato sin privilegios (no discriminatorio) que pretende tiene su origen en un presupuesto también de igualdad (no se puede tratar como igual a lo que no lo es). En tal contexto, si bien comprende y describe con cabalidad el presupuesto de igualdad entre personas para el trato igualitario en general; pero de forma incongruente sostiene su argumento en un presupuesto diferente (personas jurídicas privadas y públicas) y un instituto jurídico particular (monopolio privado); por lo que, se presenta nuevamente la imposibilidad de vincular sus alegatos a las normas constitucionales que invoca respecto a la prohibición de discriminación e igualdad.

A la falta de diferenciación antes descrita, se agrega que la accionante emplea erróneamente las premisas con las que construye su argumentación, en tal sentido sus fundamentos no responden al contenido objetivo del art. 314 de la CPE, pues afirma que vía constitucional se ha suprimido en el Estado Plurinacional de Bolivia toda forma de monopolio, incluso describe las que -a su criterio- fueron las razones para tal supresión. Sin embargo, de la observancia cuidadosa de la norma constitucional precitada, es posible darse cuenta que la prohibición descrita por la actora no está contenida en el artículo. Más bien, se tiene que el señalado cargo de inconstitucionalidad parte de una interpretación sesgada de dicha norma que hace la parte actora, sin tomar en cuenta que el art. 314 de la CPE es taxativo y específico en prohibir el monopolio privado; y, al ser ese supuesto la base sobre la que se intentan construir los cargos de inconstitucionalidad, estos se apartan del contenido objetivo y completo de la norma constitucional.

Finalmente, al aclarar que “…no se puede entender…” que UNIVIDA S.A. por tener participación mayoritaria del Estado; genera contradicción con sus propios argumentos; pues, pese a que a lo largo de toda su fundamentación los alegatos enfatizan que la mencionada empresa es la única empresa pública de seguros y que el monopolio está totalmente prohibido; pero con base en el art. 126.4 del CCom someramente concluye que “…su régimen jurídico comercial es como empresa PRIVADA…” (sic); por lo que -afirma-, UNIVIDA S.A. ingresó en la prohibición contenida en el art. 314 de la CPE. Si bien tal alegato es el único que considera el contenido íntegro de la norma constitucional referida; además, de ser incongruente con el resto de argumentos planteados en la acción de inconstitucionalidad abstracta, tiene su origen en una confusión entre la naturaleza de la persona jurídica y el régimen jurídico comercial bajo el cual actúa (que conforme al art. 4 de la Ley de la Empresa Pública -Ley 466 de 26 de diciembre de 2013-, puede ser público o privado); por lo cual, la conclusión a la que arriba no es objetivamente verificable a partir de las normas; sino que, es resultado de una actividad interpretativa subjetiva del art. 126.4 del CCom y sus alcances que no puede dar lugar al control de constitucionalidad, resultando los cargos de inconstitucionalidad insuficientes.

Consecuentemente, en lugar de proponer una argumentación sobre la contradicción entre la norma impugnada y los preceptos constitucionales presuntamente infringidos, se fundamenta su posición en la interpretación sesgada o aplicación de una prohibición absoluta de monopolio (que no es la contenida en la Norma Suprema); en la confusión entre la naturaleza de la persona jurídica pública y el régimen comercial bajo el cual actúa; y, en la falta de diferenciación entre las personas jurídicas privadas y públicas para invocar un trato igualitario entre ambas. Sin embargo, esos cargos de inconstitucionalidad que se pretenden sostener, devienen de esa labor hermenéutica subjetiva, a veces sesgada de las normas y las confusiones en que ingresó la accionante. Circunstancias que le impiden mostrar con fundamentos objetivos en qué consiste la vulneración de los preceptos constitucionales señalados como transgredidos; toda vez que, en coherencia con el desarrollo citado en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; los cargos de inconstitucionalidad contra las disposiciones acusadas, deben partir de razones ciertas que sean verificables a partir de la lectura de la propia norma cuestionada, resultando inaceptable que los cargos de inconstitucionalidad se sustenten sobre interpretaciones supuestas o deducidas que como en este caso no se desprenden del texto normativo, ni resultan objetivas, pues expresan un punto de vista subjetivo por el cual no se exponen reparos contra el contenido de la norma; sino que, se plantean alegatos con base en una restricción absoluta de monopolio no prevista constitucionalmente; o de una caracterización incongruente y también subjetiva que tipifica a UNIVIDA S.A. como empresa privada a partir de la confusión del régimen jurídico bajo el que actúa; o la pretensión de un trato igualitario proferido a empresas que no tienen igual naturaleza.

En consecuencia, la demanda de inconstitucionalidad abstracta planteada contra el art. 9 del Reglamento Único del SOAT, modificado por el art. 2.III del DS 2920, por ser presuntamente contrario a los arts. 14.I, II y III; 47.I; 308; 311.II.5; 314; 316.2 y 410 de la CPE, en sus fundamentos no estableció los parámetros que permitan sustentar cargos de inconstitucionalidad para realizar el control normativo y el test respectivo, que confronte la norma infraconstitucional con las siete normas constitucionales invocadas como transgredidas; lo cual como ya se indicó, resulta imprescindible, debiendo necesariamente formular una tesis que demuestre de manera clara y concreta de qué manera las normas impugnadas de inconstitucionales, lo serían, denotando las razones ciertas y objetivas que evidencien en qué consiste la infracción; lo que en el caso concreto, no acaeció. Por lo mencionado, existe ausencia de relación argumentativa entre los cargos de inconstitucionalidad y la norma acusada de transgredida, aspecto que resulta relevante e irreparable para los efectos de la acción de inconstitucionalidad abstracta, pues para su procedencia es necesario expresar las razones -el por qué- se considera que el precepto objeto de la acción de inconstitucionalidad -no su interpretación subjetiva-, se encuentra contrapuesto con el contenido también objetivo de la Ley Fundamental. Resultando menester aclarar que el defecto es insubsanable, ya que al no cumplir la demanda de inconstitucionalidad los requisitos antes señalados, la declaración de improcedencia por parte de este Tribunal Constitucional Plurinacional, encuentran una razón adicional de justificación: El evitar un control constitucional oficioso por el cual determine por su cuenta cargos de inconstitucionalidad, convirtiéndose en juez y parte.

Conforme a lo anotado, corresponde determinar la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad abstracta del art. 9 del Reglamento Único del SOAT, modificado por el art. 2.III del DS 2920, en aplicación a las normas del art. 24.I.4 del CPCo, el Fundamento Jurídico III.1 y la jurisprudencia desglosada; al ser evidente una insuficiente fundamentación jurídico-constitucional a partir de las deficiencias descritas precedentemente.

Bajo tales razonamientos, si bien el análisis primigenio realizado por la Comisión de Admisión -en apego a la previsión del art. 27 del CPCo-, determinó admitir la presente acción de inconstitucionalidad abstracta; sin embargo, es factible que una vez superada tal etapa, el Pleno de este Tribunal pueda arribar a una conclusión diferente, debido a que resulta provisional y puede cambiar al momento de realizarse el análisis de fondo de la acción de inconstitucionalidad planteada; y, asimismo, lo ha determinado la jurisprudencia constitucional contenida en la                            SCP 0646/2012 de 23 de julio, que refirió: “…la Comisión de Admisión al admitir la acción realiza un análisis sobre el cumplimiento de requisitos de admisibilidad guiado necesariamente por el principio pro actione, de manera que al momento de conocer el fondo, no existe impedimento para que el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional pueda observar el incumplimiento de requisitos o condiciones que den mérito a un pronunciamiento de fondo de la problemática ” (las negrillas fueron añadidas).