SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0344/2024-S3

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0344/2024-S3

Sucre, 17 de junio de 2024

SALA TERCERA

Magistrado Relator:            Dr. Petronilo Flores Condori

Acción de cumplimiento

Expediente:                         57003-2023-115-ACU

Departamento:                    Santa Cruz

En revisión la Resolución 02/2023 de 11 de julio, cursante de fs. 394 vta. a 400 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Jaqueline Singuri Arteaga, Wilson López Estepa, Guillerma Pinto Paco, Julio César Pérez Arteaga, Dardo Ribera Pedraza, Francisco Ardaya Sandoval, Renato Chavarría Álvarez, Alfredo Castro Centellas, Crisanta Gallardo Arce, Katherine Velarde Córdova, Luis Miguel Pinto Colque, Nidia Fidencia Melgar Sánchez, Beatriz Mayzer Ortíz, Abrahám Raduan Aranibar, Robín Suárez Ribera, Jocelyne Xiomara Barba Espinoza, Justina Ferrufino Pérez, María Jenny Ortiz Parada, Crisle Troche Gutiérrez, Julissa Flores Coronado, Oscar Fernando Céspedes Arosquita, Carmen Cielito Arrazola López, Miguel Ángel Botto Justiniano, Walter Vaca Justiniano, María Patricia Tapia Limachi, Adela Álvarez, Paola Lorena Mendoza Flores, Wilfredo Calle Viera, Jaime Camacho Moza, Yhony Mauricio Ortiz Rosales, Mónica Escalera Flores, Favián Aguilar Espinoza, Hugo Salvatierra Oliva, Rolando Rojas Peña, Silvia Marisol Calatayud Salinas, Cristian José Roldan Ballesteros, Paul Osmar Mendoza Torrico, Rossy Torrico Roda, Gary Deiby Chávez Calle, Lizzi Rojas Mercado, Lenny Verónica Durana Padilla, Percy Salvatierra Banegas, Mauricio Emilio Mendoza Gonzáles, Limbert Pardo Justiniano; y, Wilfredo Rojas Solano, Trabajadores Sindicalizados y Miembros de la Directiva Sindical de Trabajadores Municipales Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra gestión 2023-2025 contra María Roxana Encinas Castedo, Jefa Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I.  ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes, por memoriales presentados el 23 de junio y 5 de julio de 2023, cursantes de fs. 240 a 252; y, 259 a 265, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Luego de haberse elegido por aclamación y renovado el nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra para el periodo 2023-2025, se procedió a su posesión; por lo que, el 2 de mayo de 2023, mediante carta la Federación de “fabriles” en su condición de ente matriz, pidió a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el reconocimiento del nuevo Directorio del señalado Sindicato adjuntando la documentación correspondiente a ese efecto; sin embargo, tomaron conocimiento del Informe “…MTEPS-DGAS – MMVG 0701– INF /23...” (sic) de parte del Director General de Asuntos Sindicales del indicado Ministerio “(LA PAZ)”, a través del cual se enteraron que la citada Jefatura Departamental no dio cumplimiento a lo establecido por los arts. 1 y 2 de la Resolución Ministerial (RM) 771/12 de 9 de octubre de 2012, para el reconocimiento de la nueva Directiva del referido Sindicato, pese haber cumplido con los requisitos previstos en la RM 832/16 de 14 de septiembre de 2016; puesto que, sin acatar las obligaciones establecidas en las normas citadas envió la documentación a la ciudad de Nuestra Señora de La Paz al Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, para que realice un informe, cuando la documentación y la solicitud no debieron enviarse; ya que, el art. 1 de la RM 771/12 establece que se delega a la Jefatura Departamental de Trabajo en especial a la de Santa Cruz, para el reconocimiento de directorios sindicales y comités sindicales y declaratoria en comisión.

En las conclusiones de la Dirección “nacional” de Asuntos Sindicales, hicieron recuerdo a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social que debía dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en la RM 771/12; indicando igualmente que el señalado informe se haga conocer a los interesados y que la citada Jefatura Departamental emita un criterio técnico conforme a procedimiento; siendo devuelto el trámite para que se emita la correspondiente resolución de acuerdo a la solicitud; sin embargo, a pesar que en las conclusiones y recomendaciones se determinó que la citada Jefatura Departamental debía cumplir con la referida Resolución Ministerial concordante con la RM 832/16, que “hasta la fecha” -se entiende de la interposición de la acción de cumplimiento- no fue acatada por la Jefa Departamental ahora accionada, no obstante de las reiteradas peticiones ante esa instancia realizadas el 30 de mayo y 9 de junio de 2023.

I.1.2. Normas legales supuestamente incumplidas

Los accionantes denuncian que se omitió el cumplimiento de los arts. 51 de la Constitución Política del Estado (CPE); 3.2 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); 100 de la Ley General del Trabajo (LGT); 80 del Decreto Supremo (DS) 4857 de 6 de enero de 2023; y, 1 de la RM 771/12 de 9 de octubre de 2012.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se ordene: a) A la Jefa Departamental hoy accionada el cumplimiento inmediato de los deberes omitidos y el estricto cumplimiento de los arts. 51.I, II y IV de la CPE; 3.2 del Convenio 87 de la OIT; 100 y 101 de la LGT; 80 del DS 4857; y, 1 y 2 de la RM 771/12; y, b) El reconocimiento del nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, a la cabeza de Jaqueline Singuri Arteaga, Secretaria General -accionante- y demás miembros de la Directiva firmantes del citado Sindicato, solicitud que fue reiterada por Notas de 2 y 30 de mayo y 9 de junio de 2023, debiendo emitirse la resolución administrativa correspondiente.

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 11 de julio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 386 a 394 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de su abogado en audiencia, ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de cumplimiento.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

María Roxana Encinas Castedo, Jefa Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; mediante informe presentado el 11 de julio de 2023, cursante de fs. 358 a 362 vta., así como en audiencia, manifestó que: 1) Si bien la Jefatura Departamental de Santa Cruz del citado Ministerio, emite la Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio, la misma se la otorga con el aval de los entes matrices y el cumplimiento de requisitos formales de los solicitantes de acuerdo a la RM 832/16, no pudiendo ser de manera discrecional; 2) En cuanto a la legitimidad activa, conforme al art. “51-1” de la CPE, todas las trabajadoras y trabajadores tienen derecho a organizarse en sindicatos de acuerdo a ley; es así que, luego de la promulgación de la Ley General del Trabajo y los Decretos de Amnistía que otorgaron el plazo de doscientos cuarenta días a los sindicatos para tramitar su personería jurídica y que se adecuen a la referida Ley, es necesario contar con ese requisito para nacer a la vida jurídica; 3) El “MTEPS” no podía reconocer “legalmente” al Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra sin previo cumplimiento de requisitos formales, razón por la cual, igualmente no tiene capacidad de obtener derechos o adquirir obligaciones; 4) El art. 127 del Reglamento de la Ley General del Trabajo dispone que todo sindicato que obtenga su personería jurídica, se inscribirá en la Inspectoría General del Trabajo, la que está obligada a su registro y el certificado expedido por la misma servirá para acreditar la existencia legal de los sindicatos; y para que se pueda actuar como persona colectiva o sindicato previamente se tiene que obtener la Personería Jurídica conforme los arts. 99 y 100 de la LGT, 127 del referido Reglamento y “31-1” de la CPE; por lo que, actuar sin ese requisito es ilegal, y todos sus actos jurídicos son nulos de pleno derecho, al no tener capacidad para adquirir derechos ni contraer obligaciones; asimismo, hacer notar que no se tiene ningún otro Decreto Supremo de amnistía que haya prorrogado el plazo posterior al 28 de diciembre de 1967; y, 5) No existe alguna norma legal a la fecha que permita a los sindicatos actuar sin antes obtener su personería jurídica; por lo que, ese documento público emitido por resolución suprema es un requisito previo para tramitar el reconocimiento estatal de cualquier directiva Sindical.

Por su parte, Adriana Soliz Paz, Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión social, añadiendo a lo manifestado por la Jefa Departamental ahora accionada, manifestó que: i) Es esa instancia la que debe emitir un informe técnico del trámite a efecto de verificar el cumplimiento de todos los requisitos para la obtención de la Resolución Administrativa conforme la RM 832/16, la que especifica doce requisitos, que en caso de no cumplirse, se otorgará un plazo máximo de cinco días para ser subsanadas; por lo que, en la situación de no cumplirse, la solicitud será asimilada como desistimiento del trámite; ii) Entre las observaciones realizadas están que la solicitud la efectuó el anterior y el nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra y de la documentación presentada se observó dos elecciones en diferentes lugares y por dos frentes, una encabezada por Patricia Casanova Sánchez y la otra por Jaqueline Singuri Arteaga -accionante-, y una tercera que igualmente presentó la solicitud; iii) También se verificó la falta de presentación del informe de rendición de cuentas aprobado; y la tercera observación está relacionada a que ingresaron dos solicitudes, presentando aval de su ente matriz que es la Federación Sindical de Trabajadores Municipales de Santa Cruz, en virtud de lo cual se observa que de parte de los accionantes no firma su ejecutivo y el aval se le da al otro Directorio del indicado Sindicato, supuestamente elegido también en el cual sí firma su ejecutivo; evidenciándose un conflicto interno que podía derivarse en su ente matriz como es la referida Federación; iv) Existe una incongruencia debido a que en las actas de asambleas en la cual supuestamente hubiesen sido elegidos por aclamación, se puede observar que indican tener no más de mil trescientos afiliados, lo que permite comprender que ambos frentes se presentan y cada uno con ochocientas firmas, lo que evidencia la existencia de trabajadores que firmaron en ambos frentes y sumarian más de mil seiscientos trabajadores, y esa organización sindical no tiene esa cantidad de afiliados; v) Se emitieron los informes correspondientes a los tres Directorios del señalado Sindicato que solicitaron su reconocimiento, no sólo observando el conflicto interno existente que resulta evidente, sino también por no cumplir a cabalidad con requisitos establecidos en el Anexo 3 de la RM 771/12, que es la que delega a la Jefatura Departamental emitir la Resolución; y, vi) Por último si no se cumplen con los requisitos se notifica a la parte solicitante y se le da un plazo de cinco días, en caso de que no se subsane en ese tiempo, no se rechaza sino que se lo toma como desistido el trámite, conforme establece la RM 832/16 en su anexo, realizando su devolución con el informe técnico.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 02/2023 de 11 de julio, cursante de fs. 394 vta. a 400 vta., concedió la tutela solicitada; disponiendo que la Jefa Departamental hoy accionada dé estricto cumplimiento a la RM 771/12, emitiendo para tal efecto “a” la respuesta de los accionantes en las diferentes notas y la resolución administrativa respectiva, “…dando respuesta sea positiva o negativa, y considerando también en su caso, en el marco de sus competencias, los diferentes informes preparatorios evacuados para tal efecto y sea conforme a derecho” (sic); sin costas por ser excusable; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) De acuerdo a los Informes que acompañan la causa, se evidencia la Nota de 30 de mayo de 2023, a través de la cual los accionantes pidieron a la citada Jefa Departamental emita Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio; la cual tiene como respuesta el Informe de 2 de junio de ese mismo año, dirigida por Adriana Soliz Paz, Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a la Jefa Departamental ahora accionada; b) Se tiene igualmente que por Nota de 9 de igual mes y año, se reiteró a la nombrada, dicte Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio, dando lugar al Informe de 15 de ese mes y año, emitida por la citada Inspectora, en la que recomienda la remisión del trámite al responsable legal de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del referido Ministerio para visto bueno del Informe y se realice la devolución del trámite; c) Por Nota de 12 del citado mes y año, los accionantes solicitaron por tercera vez se dicte Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra a la referida Jefa Departamental; emitiendo al efecto la indicada Inspectora, el 15 de ese mismo mes y año respuesta, señalando que ambas notas fueron respondidas mediante Informes MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0137-INF/23 de 25 de mayo de 2023 y MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0145-INF/23 de 2 de junio de 2023 y que se esté a lo dispuesto en el Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0157-INF/23 de 15 de junio de 2023; y, d) La referida Jefa Departamental no pronunció ninguna resolución administrativa vinculada con la RM 771/12, la cual delega la posibilidad de la emisión de resoluciones administrativas en el marco de sus competencias; empero, al haber omitido a través del silencio positivo o negativo y al no existir un procedimiento en cuanto a la inactividad administrativa material, más aún cuando la misma se encuentra delegada, se activa la acción de cumplimiento en el marco de lo dispuesto por la referida Resolución Ministerial.

En vía de aclaración, complementación y enmienda, los accionantes a través de su abogado solicitaron a la Sala Constitucional que se complemente el plazo motivo de petición para que la Jefa Departamental hoy accionada pueda pronunciarse.

En merito a esa solicitud, la Sala Constitucional, aclaró referente al plazo que ese no debe ser mayor de setenta y dos horas.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1.    Consta Nota presentada el 2 de mayo de 2023, ante María Roxana Encinas Castedo Jefa Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora accionada- mediante la cual el Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra “Gestión 2023-2025” solicitó el reconocimiento del “nuevo” Directorio del referido Sindicato, elegido y posesionado el 28 de abril de 2023, el que hubiese recaído en la persona de Jaqueline Singuri Arteaga -hoy accionante- y demás miembros del Directorio del Señalado Sindicato, y previo a revisar la documentación se emita la resolución administrativa que los habilita para el ejercicio de sus derechos sindicales, conforme a los arts. 51.I de la CPE, 99 de la LGT, 120 y 138 del Reglamento de la Ley General del Trabajo, concordantes con el Convenio 87 de la OIT (fs. 2).

II.2.    Cursa Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-0701-INF/23 de 22 de mayo de 2023, elevado por la Responsable de Asuntos Sindicales y Legislación Laboral ante el Director General de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, entre otros aspectos, se señaló que: 1) Los solicitantes en su Nota con CITE: FDTMSC/059/2023 de 11 de mayo, expresaron que jamás hubiesen extendido un aval a Jaqueline Singuri Arteaga -accionante-, poniendo en conocimiento de la existencia de personas que pretendían crear paralelismo sindical y siendo que la Jefatura Departamental de Santa Cruz del citado Ministerio procedió a remitir las Hojas de Ruta 2023-21194 y 2023-21498, relacionadas a solicitudes de reconocimiento de Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra para el periodo 2023-2025, sin ingresar al fondo de ambas solicitudes se evidenció que: i) Dos solicitudes de reconocimiento de nuevo Directorio del citado Sindicato, ambos para el periodo “2023-2025” la primera a la cabeza de Jaqueline Singuri Arteaga -accionante- y la segunda por Patricia Casanova Sánchez, presentando las nombradas documentación relacionada a los requisitos previstos por la RM 832/16; ii) En ambos trámites cursan actas de asambleas de la “misma fecha” como es el -28 de abril de 2023- por las cuales las bases de la organización sindical hubiesen elegido a ambos Directorios del señalado Sindicado, cursando firmas de afiliados en ambas actas; y, iii) Asimismo, indicó que esa Dirección tomó conocimiento de la denuncia por falta de rendición de cuentas del Directorio del citado Sindicato, presentada por Hoja de Ruta 2023-21601 la cual está siendo gestionada conforme a procedimiento; así también por acta presentada por Hoja de Ruta 2023-21498, cursa aprobación de la rendición de cuentas del Directorio saliente del referido Sindicado y de manera contraria en el acta presentada por Hoja de Ruta 2023-21194, no cursaría rendición de cuentas del directorio saliente, y que conforme a la Resolución Administrativa (RA) 080/2021 de 15 de junio, tanto Patricia Casanova Sánchez y algunos miembros de su Directorio como Jaqueline Singuri Arteaga -accionante- y algunos miembros de su Directorio, se encuentran reconocidos dentro del mismo Directorio por la referida Resolución Administrativa; 2) Se evidencia un conflicto orgánico interno dentro del indicado Sindicato al haberse presentado dos trámites para el reconocimiento de Directorio, así como un posible conflicto orgánico interno dentro de la Federación Sindical de Trabajadores Municipales de Santa Cruz al emitir diferentes miembros del Comité Ejecutivo, avales a diferentes Directorios de la organización sindical afiliado a su entidad; 3) Por los motivos referidos esa Cartera de Estado no puede realizar valoraciones de decisiones de carácter orgánico, ni inmiscuirse en conflictos de carácter interno en las organizaciones; y, 4) En cuanto al fondo de las solicitudes, conforme delegación establecida por la RM 771/12, corresponde a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del indicado Ministerio, proceder a analizar de fondo la documentación presentada por ambas solicitudes, debiendo enmarcar su análisis técnico a los requisitos y procedimiento establecido en la RM 832/16 considerando el marco de responsabilidad de sus funciones (fs. 228 a 232).

II.3.    A través del Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0136-INF/23 de 25 de mayo de 2023, emitido por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, hizo conocer que de la revisión de la documentación y la referida Jefatura Departamental conforme a la delegación de funciones otorgada por la RM 771/12 y velando por el cumplimiento al procedimiento de los requisitos establecidos en la RM 832/16 y en atención al Informe MTEPS-VMTPS-DGAS-MMVG-0701-INF/23 de 22 de igual mes de 2023, se observó que no se establece el periodo de reconocimiento, que varios nombres del Directorio no se encontrarían en la lista de afiliados al Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra; el acta de posesión no es congruente con el art. 36 de su Estatuto Orgánico del citado Sindicato; puesto que, el acto de posesión es de “28 de abril” y se evidenció que el Directorio posesionado no es el mismo que el reconocido por la RA 080/2021; no se adjunta fotocopia de la resolución suprema de personalidad jurídica de la organización sindical; y no figuran personas que estarían con cargos en sus carteras del Directorio; por lo que, se recomendó que se remita el trámite a la Responsable Legal de la indicada Jefatura Departamental, para el análisis y evaluación jurídica, determinar la legalidad y/o no, y en caso de ser procedente se sugiere que la citada Jefatura Departamental de visto bueno de ese Informe (fs. 311 a 312 vta.).

II.4.    Cursa Nota presentada el 30 de mayo de 2023, ante la Jefa Departamental ahora accionada a través de la cual, Jaqueline Singuri Arteaga y Wilson López Estepa -hoy accionantes- solicitaron que previa valoración del Informe emitido por la Dirección de Asuntos Sindicales se proceda a pronunciar la Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directiva Sindical, en aplicación y cumplimiento de los arts. 51.I la CPE, 99 de la LGT y 120 y 138 del Reglamento de la ley General trabajo, concordante con los Convenios 87 y 98 de la OIT (fs. 233).

II.4.1.   Cursa Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0145-INF/23 de 2 de junio de 2023, elevado por Adriana Soliz Paz, Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a la Jefa Departamental ahora accionada, respecto al reconocimiento del Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra por el periodo de 2023 a 2025 de esa misma ciudad, concluyó, que de la revisión de antecedentes al no subsanarse las observaciones identificadas por la Unidad de Asuntos Sindicales puestas a conocimiento mediante Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0137-INF/23 de 25 de mayo de 2023 dentro del trámite de Reconocimiento de Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra solicitada por el referido Sindicato, se deberá proceder conforme dispone la RM 832/16; señalando igualmente que se remita el trámite a la Responsable Legal de la Jefatura Departamental de Santa Cruz-JDTSC, para su visto bueno del presente informe y se sugirió que a través de la citada Jefatura Departamental, se notifique y se devuelva el trámite mediante acta de entrega de documentos (fs. 234 y vta.).

II.5.    Mediante Nota presentada el 9 de junio de 2023, ante la Jefa Departamental hoy accionada; Jaqueline Singuri Arteaga -accionante-, reiteró su solicitud de que se emita la Resolución Administrativa de Reconocimiento de la Directiva Sindical (fs. 235).

II.5.1.   Mediante Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0157-INF/23 de 15 de junio de 2023, emitido por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dio respuesta a la solicitud de 9 de igual mes y año, con relación al Reconocimiento de Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, indicó que revisada la documentación se identificó y trasmitió observaciones dentro del trámite del citado Reconocimiento de Directorio, emitiéndose también el Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0145-INF/23, mediante el cual se determinó la devolución del trámite mediante acta de entrega de documentos, conforme a la RM 832/16 al no haberse cumplido con los requisitos establecidos en el Anexo 3 de dicha Resolución Ministerial; por lo que, la solicitud de reconocimiento de Directorio encabezado por Jaqueline Singuri Arteaga -accionante- fue atendida, y de acuerdo a la referida Resolución Ministerial se tomó su desistimiento al no haber cumplido con los requisitos de esa Resolución Ministerial, habiéndose incluso emitido criterio respecto a lo solicitado; asimismo, que se tomó conocimiento de la solicitud de Resolución de Reconocimiento de Directorio de tres frentes diferentes pertenecientes a la misma organización sindical, así como una cuarta nota que pone en conocimiento supuestos hechos irregulares que denotan un posible conflicto interno entre trabajadores del referido Sindicato; en ese sentido, concluyó, que la referida solicitud no correspondía al ser resuelto mediante Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0145-INF/23 el cual fue puesto a conocimiento de la organización sindical interesada, y al no seguirse el procedimiento para una nueva solicitud debió ser regularizada por los interesados previo cumplimiento de lo establecido por la RM 832/16 para el trámite de Resolución de Reconocimiento de Directorio solicitado por el señalado Sindicato (fs. 236 a 237).

II.6.    Consta Nota presentada el 12 de junio de 2023, ante la Jefa Departamental ahora accionada; por la cual, Jaqueline Singuri Arteaga y Wilson López Estepa -accionantes- por tercera vez solicitaron se dicte Resolución de Reconocimiento de Directorio de Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra (fs. 238); cursa Nota con CITE: MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0011-CAR/23 de 15 de igual mes y año emitida por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en respuesta a la Nota de 12 del citado mes y año señaló que lo solicitado por las notas presentadas ya fueron respondidas mediante Informes MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0137-INF/23 de 25 de mayo de 2023 y MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0145-INF/23 de 2 de junio del citado año, debiendo estarse a lo dispuesto en el Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0157-INF/23 de 15 de igual mes y año (fs. 239).

II.7.    Mediante el Informe MTEPS-JDT SC-ITSI-ASP-0175-INF/23 de 30 de junio de 2023, emitido por Adriana Soliz Paz, Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social ante la Jefa Departamental hoy accionada, respecto a la emisión de la Resolución Administrativa correspondiente a Patricia Casanova Sánchez; entre otros aspectos, indicó que sería evidente una “actual” fractura orgánica dentro del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra y siendo que la Nota presentada data del “7 de junio”, en la que indican sobre la no existencia de un conflicto interno la misma que sería contraria a la documentación presentada por los trabajadores municipales a las solicitudes de tres frentes, y con el informe de la tercera solicitud de Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio del referido Sindicato a la cabeza de Nila Echegaray; por lo que, en primacía de la realidad sería evidente la inexistencia de unidad; en consecuencia, al tratarse de un tema orgánico interno éste debe ser demostrado, no pudiendo esa cartera de Estado cometer injerencia, ni verter opinión sobre el fondo del asunto, sugiriendo a los interesados solucionar sus conflictos internos de manera clara, demostrable y unánime con sus afiliados de acuerdo a sus estatutos y reglamentos internos; concluyendo que sería evidente la existencia de un conflicto orgánico interno latente dentro del indicado Sindicato, al presentar diferentes solicitudes de la señalada Resolución Administrativa a la cabeza de tres personas diferentes; de la misma manera se evidencia un posible conflicto orgánico interno dentro de la Federación Sindical de Trabajadores Municipales de Santa Cruz al emitir diferentes miembros del Comité Ejecutivo dos avales diferentes para una misma organización sindical con dos frentes diferentes; recomendando que dicho Informe sea puesto en conocimiento de las partes (fs. 345 a 346 vta.).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes denuncian que la Jefa Departamental ahora accionada no cumplió con el deber previsto por los arts. 51 de la CPE; 3.2 del Convenio 87 de la OIT; 100 de la LGT; 80 del DS 4857; y, 1 de la RM 771/12 de 9 de octubre de 2012; puesto que, posteriormente de haberse elegido por aclamación, renovado y posesionado al nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra para la gestión 2023-2025; la Federación de “fabriles” como ente matriz, solicitó a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social Resolución Administrativa el Reconocimiento de ese nuevo Directorio; sin embargo, por Informe “…MTEPS-DGAS – MMVG 0701– INF /23...” (sic), tomaron conocimiento de parte del Director General de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social “(LA PAZ)”, que la citada Jefa Departamental no dio cumplimiento a los arts. 1 y 2 de la referida Resolución Ministerial para el reconocimiento de la nueva Directiva del referido Sindicado pese a cumplir con los requisitos previstos en la RM 832/16 de 14 de septiembre de 2016.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la CPE establece que: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

De la misma forma, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), expresamente determina que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, estableció que: ‘“…esta garantía constitucional jurisdiccional está prevista en nuestra Constitución como una acción de defensa, entendiéndola como la potestad que tiene toda persona -individual o colectiva- de activar la justicia constitucional en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas. Es una acción sumaria, ágil y expedita a favor del ciudadano, cuyo conocimiento compete a la jurisdicción constitucional, que tiene por finalidad garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales y legales, otorgando seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; de ahí que también se configure como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo invocarse ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley’.

Ahora bien, respecto al objeto de esta acción tutelar, la SC 0258/2011-R señaló que se busca: ‘…garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido.

Consiguientemente, conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional’” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Respecto a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, señaló que: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Diferencia entre la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional por omisión. Jurisprudencia reiterada

                     En cuanto a esta temática la SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, citando a su vez a la SCP 0777/2012 de 13 de agosto, estableció que: “La acción de amparo constitucional por omisión, encuentra su diferencia frente a la acción de cumplimiento, conforme lo ha establecido la línea jurisprudencial en la SC 0258/2011-R, al señalar que: ‘…corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”’ (las negrillas son nuestras).

III.3.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

Al respecto, la aludida SCP 0548/2013 de 14 de mayo estableció que: “…ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el juez o tribunal de garantías i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas fueron añadidas).

III.4.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian el incumplimiento de los deberes previstos por los arts. 51 de la CPE; 3.2 del Convenio 87 de la OIT; 100 de la LGT; 80 del DS 4857; y, 1 de la RM 771/12 de 9 de octubre de 2012; puesto que, posteriormente de haberse elegido por aclamación, renovado y posesionado al nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra para la gestión 2023-2025; la Federación de “fabriles” como ente matriz, solicitó a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social la Resolución Administrativa el Reconocimiento de ese nuevo Directorio; sin embargo, por Informe “…MTEPS-DGAS – MMVG 0701– INF /23...” (sic), tomaron conocimiento de parte del Director General de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social “(LA PAZ)”, que la Jefa Departamental hoy accionada no dio cumplimiento a los arts. 1 y 2 de la referida Resolución Ministerial para el reconocimiento de la nueva Directiva del citado Sindicato pese a cumplir con los requisitos previstos en la RM 832/16 de 14 de septiembre de 2016.

Conforme a lo expresado en los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. del presente fallo constitucional, la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional, en su naturaleza son diferentes, por cuanto en la primera, la protección busca garantizar el cumplimiento de un deber omitido, el cual debe estar establecido de manera clara, concreta, exigible y que obligue a un servidor público que no acata la disposición constitucional o normativa la cumpla, entre tanto la acción de amparo constitucional tiene como fin la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales que fueron restringidos por acciones u omisiones de servidores públicos o persona individual o colectiva; con base a lo aclarado, si bien los accionantes sostuvieron que la Jefa Departamental ahora accionada no cumplió con los mandatos establecidos por los arts. 51 de la CPE; 3.2 del Convenio 87 de la OIT; 100 de la LGT; y, 80 del DS 4857; empero, en los argumentos de la acción de cumplimiento, se hizo mayor énfasis en el supuesto incumplimiento de los arts. 1 y 2 de la RM 771/12, que delegan a las Jefaturas Departamentales de Trabajo de Potosí, Oruro, Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, la atención del servicio de reconocimiento de directorios sindicales y comités sindicales, declaratorias en comisión en el caso de eventos de los sindicatos existentes en sus departamentos; y en su art. 2 -entre otros- autoriza a las Jefaturas Departamentales, la emisión de las Resoluciones Administrativas respectivas.

En ese entendido, los accionantes mencionaron de manera genérica el art. 99 de la LGT que reconoce el derecho de asociación en sindicatos y por otro lado el derecho de ser acreditado su Directorio a través de la emisión de una Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio por la Jefatura Departamental de Trabajo, en el presente caso del departamento de Santa Cruz, fundamentando la vulneración de derechos subjetivos cuya tutela debe ser solicitada por la garantía constitucional idónea, siendo en el tema de análisis la acción de amparo constitucional, toda vez que, lo que se pretende no es solamente el cumplimiento de una norma cual es la naturaleza y objeto de la acción de cumplimiento, sino la restitución de derechos, motivo por el cual, la protección de tutela debe ser otorgada a través de la acción de amparo constitucional siempre y cuando se cumplan con los presupuestos de activación y que a través de ella pueda ser analizado el restablecimiento de los derechos de los accionantes.

Lo referido precedentemente tiene coherencia con lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el que se identificaron las causales de improcedencia de la acción de incumplimiento, previstas por el art. 66 del CPCo, que de manera clara prevé la improcedencia de esa acción cuando lo reclamado y alegado puede ser protegido por la correspondiente acción de acuerdo al ámbito de sus competencias y los presupuestos de tutela; situación que en el caso de análisis concurre, por cuanto como ya se señaló, lo aludido en la acción de cumplimiento se encuadra en la naturaleza de la acción de amparo constitucional, más aún si los accionantes señalaron que acudieron ante la Jefa Departamental hoy accionada en varias oportunidades solicitando que se emita Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio de Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, y que dicha Jefa Departamental hubiese incumplido lo dispuesto por la RM 771/12 que delega a las jefaturas departamentales de trabajo de ocho departamentos del Estado Plurinacional de Bolivia, el servicio de reconocimiento de directorio sindicales -entre otros-, suscitándose en ese sentido un procedimiento de solicitud de reconocimiento de directorio; lo cual también recaería en una causal de improcedencia descrita en el art. 66.4 del referido Código, al señalar que la acción de cumplimiento no procederá “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

Por lo señalado, en el presente caso, se advierte causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto no corresponde que se acuda a esa acción alegando la vulneración de derechos y garantías subjetivos, siendo para ello la vía oportuna la acción de amparo constitucional, siempre y cuando se observen los presupuestos y requisitos para que a través de ésta, puedan ser analizados -si correspondiere- a fin de la restitución de los derechos de los accionantes.

Asimismo, al evidenciarse que lo denunciado se halla vinculado a un proceso de solicitud de reconocimiento de Directorio Sindical ante la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, inhibe a la acción de cumplimiento poder ingresar a un análisis de fondo, correspondiendo con más razón, activar la acción de amparo constitucional, así la SCP 1284/2016-S3 de 22 de noviembre, señaló que: “(…) al estar referido al cumplimiento de deberes procesales, no puede ser exigido a través de esta acción tutelar, (…) su ámbito de protección es garantizar la materialización de un deber omitido, encontrándose de manera expresa y específica en la norma constitucional o legal; y, cuando no esté relacionado a un incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional de carácter particular, dichos instrumentos tienen en la vía respectiva y a través de las autoridades que las tramitan los mecanismos necesarios para exigir su efectivización; (…)”.

Razonamientos precedentes que delimitan el objeto de protección de la acción de cumplimiento frente a la acción de amparo constitucional, por ello, esta última de las referidas, resulta un medio de defensa idóneo y efectivo para proteger los derechos subjetivos que los accionantes consideran fueron vulnerados; consiguientemente, al no estar la pretensión de los nombrados dentro de los alcances de la acción planteada, la misma se torna en improcedente, correspondiendo por todo ello denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2023 de 11 de julio, cursante de fs. 394 vta. a 400 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en este fallo constitucional con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA