SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0344/2024-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional’” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Respecto a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, señaló que: “a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Diferencia entre la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional por omisión. Jurisprudencia reiterada

                     En cuanto a esta temática la SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, citando a su vez a la SCP 0777/2012 de 13 de agosto, estableció que: “La acción de amparo constitucional por omisión, encuentra su diferencia frente a la acción de cumplimiento, conforme lo ha establecido la línea jurisprudencial en la SC 0258/2011-R, al señalar que: ‘…corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”’ (las negrillas son nuestras).

III.3.  Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

Al respecto, la aludida SCP 0548/2013 de 14 de mayo estableció que: “…ante la presentación de una acción de cumplimiento debe analizarse por el juez o tribunal de garantías i) La observancia de los requisitos de admisión, previstos en el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), debiéndose en su caso ordenar su subsanación en el plazo de tres días, transcurridos los cuales, en caso de persistir la inobservancia, se tendrá por no presentada la acción (art. 30 del CPCo), no correspondiendo distinguir entre requisitos de forma y fondo por no estar comprometido un interés subjetivo y ser el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley de orden público; y, ii) Ante la concurrencia de una causal de improcedencia reguladas en el art. 66 del referido Código, por Auto motivado se determinará de manera directa la improcedencia de la acción de cumplimiento.

Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas fueron añadidas).

III.4.  Análisis del caso concreto

Los accionantes denuncian el incumplimiento de los deberes previstos por los arts. 51 de la CPE; 3.2 del Convenio 87 de la OIT; 100 de la LGT; 80 del DS 4857; y, 1 de la RM 771/12 de 9 de octubre de 2012; puesto que, posteriormente de haberse elegido por aclamación, renovado y posesionado al nuevo Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra para la gestión 2023-2025; la Federación de “fabriles” como ente matriz, solicitó a la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social la Resolución Administrativa el Reconocimiento de ese nuevo Directorio; sin embargo, por Informe “…MTEPS-DGAS – MMVG 0701– INF /23...” (sic), tomaron conocimiento de parte del Director General de Asuntos Sindicales del Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social “(LA PAZ)”, que la Jefa Departamental hoy accionada no dio cumplimiento a los arts. 1 y 2 de la referida Resolución Ministerial para el reconocimiento de la nueva Directiva del citado Sindicato pese a cumplir con los requisitos previstos en la RM 832/16 de 14 de septiembre de 2016.

Conforme a lo expresado en los Fundamentos Jurídicos III.1. y III.2. del presente fallo constitucional, la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional, en su naturaleza son diferentes, por cuanto en la primera, la protección busca garantizar el cumplimiento de un deber omitido, el cual debe estar establecido de manera clara, concreta, exigible y que obligue a un servidor público que no acata la disposición constitucional o normativa la cumpla, entre tanto la acción de amparo constitucional tiene como fin la tutela de derechos fundamentales y garantías constitucionales que fueron restringidos por acciones u omisiones de servidores públicos o persona individual o colectiva; con base a lo aclarado, si bien los accionantes sostuvieron que la Jefa Departamental ahora accionada no cumplió con los mandatos establecidos por los arts. 51 de la CPE; 3.2 del Convenio 87 de la OIT; 100 de la LGT; y, 80 del DS 4857; empero, en los argumentos de la acción de cumplimiento, se hizo mayor énfasis en el supuesto incumplimiento de los arts. 1 y 2 de la RM 771/12, que delegan a las Jefaturas Departamentales de Trabajo de Potosí, Oruro, Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando, la atención del servicio de reconocimiento de directorios sindicales y comités sindicales, declaratorias en comisión en el caso de eventos de los sindicatos existentes en sus departamentos; y en su art. 2 -entre otros- autoriza a las Jefaturas Departamentales, la emisión de las Resoluciones Administrativas respectivas.

En ese entendido, los accionantes mencionaron de manera genérica el art. 99 de la LGT que reconoce el derecho de asociación en sindicatos y por otro lado el derecho de ser acreditado su Directorio a través de la emisión de una Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio por la Jefatura Departamental de Trabajo, en el presente caso del departamento de Santa Cruz, fundamentando la vulneración de derechos subjetivos cuya tutela debe ser solicitada por la garantía constitucional idónea, siendo en el tema de análisis la acción de amparo constitucional, toda vez que, lo que se pretende no es solamente el cumplimiento de una norma cual es la naturaleza y objeto de la acción de cumplimiento, sino la restitución de derechos, motivo por el cual, la protección de tutela debe ser otorgada a través de la acción de amparo constitucional siempre y cuando se cumplan con los presupuestos de activación y que a través de ella pueda ser analizado el restablecimiento de los derechos de los accionantes.

Lo referido precedentemente tiene coherencia con lo señalado en el Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el que se identificaron las causales de improcedencia de la acción de incumplimiento, previstas por el art. 66 del CPCo, que de manera clara prevé la improcedencia de esa acción cuando lo reclamado y alegado puede ser protegido por la correspondiente acción de acuerdo al ámbito de sus competencias y los presupuestos de tutela; situación que en el caso de análisis concurre, por cuanto como ya se señaló, lo aludido en la acción de cumplimiento se encuadra en la naturaleza de la acción de amparo constitucional, más aún si los accionantes señalaron que acudieron ante la Jefa Departamental hoy accionada en varias oportunidades solicitando que se emita Resolución Administrativa de Reconocimiento de Directorio de Sindicato de Trabajadores Municipales del Gobierno Autónomo Municipal de Santa Cruz de la Sierra, y que dicha Jefa Departamental hubiese incumplido lo dispuesto por la RM 771/12 que delega a las jefaturas departamentales de trabajo de ocho departamentos del Estado Plurinacional de Bolivia, el servicio de reconocimiento de directorio sindicales -entre otros-, suscitándose en ese sentido un procedimiento de solicitud de reconocimiento de directorio; lo cual también recaería en una causal de improcedencia descrita en el art. 66.4 del referido Código, al señalar que la acción de cumplimiento no procederá “En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

Por lo señalado, en el presente caso, se advierte causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto no corresponde que se acuda a esa acción alegando la vulneración de derechos y garantías subjetivos, siendo para ello la vía oportuna la acción de amparo constitucional, siempre y cuando se observen los presupuestos y requisitos para que a través de ésta, puedan ser analizados -si correspondiere- a fin de la restitución de los derechos de los accionantes.

Asimismo, al evidenciarse que lo denunciado se halla vinculado a un proceso de solicitud de reconocimiento de Directorio Sindical ante la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, inhibe a la acción de cumplimiento poder ingresar a un análisis de fondo, correspondiendo con más razón, activar la acción de amparo constitucional, así la SCP 1284/2016-S3 de 22 de noviembre, señaló que: “(…) al estar referido al cumplimiento de deberes procesales, no puede ser exigido a través de esta acción tutelar, (…) su ámbito de protección es garantizar la materialización de un deber omitido, encontrándose de manera expresa y específica en la norma constitucional o legal; y, cuando no esté relacionado a un incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional de carácter particular, dichos instrumentos tienen en la vía respectiva y a través de las autoridades que las tramitan los mecanismos necesarios para exigir su efectivización; (…)”.

Razonamientos precedentes que delimitan el objeto de protección de la acción de cumplimiento frente a la acción de amparo constitucional, por ello, esta última de las referidas, resulta un medio de defensa idóneo y efectivo para proteger los derechos subjetivos que los accionantes consideran fueron vulnerados; consiguientemente, al no estar la pretensión de los nombrados dentro de los alcances de la acción planteada, la misma se torna en improcedente, correspondiendo por todo ello denegar la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, obró de manera incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 02/2023 de 11 de julio, cursante de fs. 394 vta. a 400 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en este fallo constitucional con la aclaración que no se ingresó al análisis de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA