SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0659/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 7 de abril de 2022, cursante de fs. 196 a 207; y, de subsanación de 27 de igual mes y año (fs. 219 a 220), el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del procedimiento de reincorporación laboral que instó en dependencias del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, la autoridad ahora demandada emitió la Resolución Ministerial (RM) 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, a través de la cual, revocó la Resolución Administrativa (RA) MTEPS/JRTY/AESR 047/2021 de 6 de septiembre; y consiguientemente, también la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021 de 5 de agosto, emitida por la Jefatura Regional de Trabajo de esa misma ciudad, declinando su competencia ante la judicatura laboral, por existir presuntamente hechos controvertidos.

La indicada decisión, fue asumida sin considerar la documental presentada y por la cual se acreditó que su relación con el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba se encontraba sujeta a la Ley General del Trabajo (LGT) –elevado a rango de Ley el 8 de diciembre de 1942– en aplicación de la Ley 1156 de 13 de marzo de 2019, al haber sido designado el 1 de noviembre de 2016 (memorándum 31/2016), en el cargo de Técnico Supervisor del Programa de Vivienda del Gobierno Autónomo Municipal referido, nivel 9 operativo; y que, su designación el 25 de junio de 2021, en el cargo de Profesional II de la misma entidad, nivel 7 profesional –que fue representada por escrito en dos oportunidades, el 14 y 15 de julio de 2021, indicando que no cumplía con el perfil para dicho puesto, además de haber señalado que estaba protegido por la LGT, fue asumida por la entidad municipal con el propósito de cambiar el régimen laboral en su caso y cesarlo posteriormente de su trabajo; bajo el argumento de que, se trataba de un funcionario de libre nombramiento regulado por la Ley del Estatuto del Funcionario Público (LEFP), como aconteció.

Las conclusiones a las que arribó la autoridad demandada, no condicen con la realidad; dado que, no es evidente que no hubiera representado su designación en el cargo de profesional, cuando ello fue realizado en dos oportunidades; tampoco es evidente, que existan hechos controvertidos; toda vez que, al haber ingresado a prestar servicios en un puesto, al que se aplica el régimen de la Ley General del Trabajo; por lo tanto, con derecho a la estabilidad laboral, su retiro solo era posible por las causales establecidas en dicha norma y previo proceso en el que se le permita asumir defensa, lo que no sucedió.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Denunció la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, así como sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, a la remuneración justa y a la defensa, vinculados al principio de verdad material; citando al efecto, los arts. 46, 48.II, 49 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, se disponga: a) Dejar sin efecto la RM 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, expedida por la autoridad demandada; y, b) La emisión de una nueva resolución en base a los fundamentos a ser expresados en la resolución constitucional, debiendo la autoridad administrativa confirmar la RA MTEPS/JRTY/AESR 047/2021, así como la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021, emitidas por la Jefatura Regional de Trabajo de Yacuiba.

I.2. Audiencia y resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 19 de mayo de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 440 a 445; presentes la parte accionante al igual que la representación legal de la parte demandada y los terceros interesados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela ratificó los términos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolos; manifestó que, la decisión impugnada en la acción de amparo constitucional es pronunciada en última instancia por la autoridad demandada; de manera que, no queda otra instancia a la cual se pueda acudir para la tutela de sus derechos; pues, si bien señala la autoridad demandada y el tercero interesado, que debe acudirse previamente al proceso ordinario o al contencioso administrativo, aquello significaría estar dos o tres años sin trabajar, sin tomar en cuenta que debe dar alimentación a sus hijos.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Carlos Andrade Ramos, en representación legal de Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia informó que: 1) Si bien el solicitante de tutela fue designado inicialmente en un cargo técnico operativo, nivel 9, puesto en el que, a decir del mismo, sería aplicable la Ley General del Trabajo; empero, posteriormente éste fue designado en el cargo de Profesional II, lo que significó un cambio de su situación laboral, al constituirse bajo esta última razón en un funcionario de libre nombramiento, y aun habiendo observado tal aspecto a través de notas de 14 y 15 de julio de 2021, las mismas fueron rechazadas por el Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba; y contra el cual, el ahora accionante no formuló acción de amparo constitucional como correspondía; de modo que, a la fecha dicho memorándum de cambio de funciones sigue vigente, consintiendo dicha actuación, lo que permite concluir que éste no se encuentra dentro del ámbito de protección de la Ley General del Trabajo; siendo inaplicable al caso, lo previsto en los Decretos Supremos 28699 y 0495; 2) Al haberse consentido el indicado cambio de funciones, se hace inviable la tutela constitucional, conforme a lo dispuesto en el art. 53.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); 3) El ahora impetrante de tutela tampoco solicitó aclaración o complementación respecto de la RM 1063/21, lo que también constituye un acto consentido; pues, debe considerarse que la acción de amparo constitucional no es una instancia casacional; 4) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social se ratifica en la RM 1063/21, la cual señala los aspectos que estaban en controversia, como son la inaplicabilidad de la protección que brinda la Ley General del Trabajo en cuanto al denunciante, y la imposibilidad de que en la vía administrativa laboral se brinde protección a los servidores públicos que tienen la condición de funcionarios provisorios o de libre nombramiento, conforme al entendimiento asumido en la “SCP 0129/2019 de 17 de abril”; y, 5) La instancia que debe conocer y resolver los hechos controvertidos en la causa es la judicatura laboral, no así el indicado Ministerio de Trabajo, conforme fue razonado en la señalada Resolución Ministerial, cuya determinación en ningún momento ha negado su pretensión; dado que, el accionante puede acudir ante la jurisdicción ordinaria. Sobre la base de esos argumentos solicitó que se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Sherill Viviana Choque Ibáñez y Alex Vladimir Gareca Alfaro, en representación legal de Carlos Eduardo Brú Cavero, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba, a través de memorial presentado el 18 de mayo de 2022, cursante de fs. 302 a 307 vta., informaron que: i) Al haberse revocado totalmente en instancia jerárquica la RA MTEPS/JRTY/AESR 047/2021; así como, la CONMINATORIA DE REINCORPORACIÓN JRTY/AESR-038/2021, la autoridad demandada ha obrado de manera correcta; pues, con ello estableció que la determinación asumida por la Jefatura Regional de Trabajo de Yacuiba, no observó la forma correcta los alcances de la Constitución Política del Estado y las leyes laborales que vinculan el específico accionar de la vía administrativa laboral, basado en una incorrecta compulsa de los antecedentes, salvando el derecho de la parte denunciante para la vía jurisdiccional correspondiente, sin que corresponda dar aplicación al Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006; y, RM 868/10; de modo que, la RM 1063/21, fue debidamente fundamentada y motivada, al advertir que concurren hechos y derechos controvertidos, que deben ser resueltos por la judicatura laboral; ii) De acuerdo a los Programas Operativos Anuales Individuales (POAI’s) adjuntos, y elaborados por el propio accionante; se advierte que, éste cumplía funciones como servidor público, además que el mismo se identificaba como profesional, como se observa de la solicitud de vacación durante la gestión 2019, hechos que precisamente deben ser dilucidados por la judicatura laboral; iii) La justicia constitucional no puede ingresar a resolver la problemática planteada por el accionante; dado que éste, tenía abierta la vía del proceso contencioso administrativo para revisar lo decidido a través de la Resolución Ministerial ahora demandada, conforme a la previsión contemplada en la Ley 620 de 29 de diciembre de 2014; de manera que, no se puede utilizar a la justicia constitucional como otra instancia de impugnación sobre sus pretensiones; por lo que, al no haber obrado de esa manera, no cumplió con el principio de subsidiariedad que rige la acción a la amparo constitucional; iv) Notificado que fue el accionante, con el memorándum de cesación de sus funciones, éste no planteó ninguna impugnación; pues, si bien se menciona una representación, el mismo no constituye en sí una impugnación, de manera que no puede ser asumido como un recurso. En audiencia agregaron también que: v) Por los antecedentes acompañados al legajo constitucional, se advierte que el accionante ocupó cargos de supervisor y fiscal de obras, funciones que corresponden a profesionales en ingeniería civil; y, vi) El accionante ya interpuso una anterior acción de amparo constitucional, impetrando el cumplimiento de la indicada conminatoria de reincorporación laboral, lo que inviabiliza una nueva acción de tutela constitucional. Bajo esos argumentos, solicitaron que se declare la improcedencia de la acción interpuesta o alternativamente, que se deniegue la tutela impetrada por el impetrante de tutela.

I.2.4. Resolución

El Juez Público de Familia Primero de Yacuiba del departamento de Tarija, constituido en Juez de garantías, a través de la Resolución 19/05/2022 de 19 de mayo, cursante de fs. 446 a 449 vta., concedió la tutela, dejando sin efecto la RM 1063/21 de 4 de noviembre de 2021, disponiendo que en su lugar se emita una nueva resolución. Decisión asumida bajo los siguientes fundamentos: a) La autoridad demandada no tomó en cuenta el memorándum 31/2016 de 1 de noviembre; por el cual, se designó a Carlos Marcelo Pinaya Peñaranda como Técnico Supervisor del Programa de Vivienda del Gobierno Autónomo Municipal de Yacuiba; de manera que, se encontraba bajo el ámbito de la Ley General del Trabajo, por disposición de la Ley 1156; b) El accionante no puede ser considerado funcionario provisorio o de libre nombramiento; dado que, contra el memorándum 132/2021, el trabajador formuló su reclamo mediante notas de 14 y 15 de julio de 2021, rechazando tal designación; notas que, la autoridad ahora demandada omitió valorar, y faltando a la verdad aseveró que tal determinación de cambio de nivel no fue objetada, constituyendo en ese sentido la indicada Resolución Ministerial, una decisión arbitraria al señalar que existen hechos controvertidos, lesionando con ello los derechos a la estabilidad laboral y a una remuneración justa del accionante, vinculado al principio de verdad material; y, c) En el marco de lo previsto en el art. 48.II de la CPE, las normas laborales deben interpretarse y aplicarse bajo los principios de protección a los trabajadores, garantizando su continuidad laboral; de manera que, no es posible argumentar que por el hecho de que la entidad edil referida no tenga un reglamento de transitoriedad no sea posible aplicar las Leyes 321 y 1356, cuando tales disposiciones son de aplicación directa; lo cual, no se ha observado por la autoridad demandada, al haberse apartado sesgadamente de tales cimientos laborales.