SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0862/2023-S1

I.1.Contenido de la demanda

A través de memoriales presentados el 10 y el 17 de mayo de 2022, cursantes de fs. 81 a 90; y, 94 a 96, la accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 2012 trabajó en Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) Transporte Sociedad Anónima (S.A.) sin que exista ninguna queja sobre la labor que desempañaba, siendo por ello que, el 2019 se postuló para ser parte de un nuevo sindicato de trabajadores, el cual posterior a una elección fue reconocido por la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz, a través de la Resolución Administrativa 03/2020 de 20 de enero, reconocimiento que tuvo vigencia hasta el 11 de febrero de 2021, debido a que, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social mediante Resolución Ministerial 144/21 revocó la indicada Resolución Administrativa, momento que fue aprovechado por el Gerente General de YPFB Transporte S.A. para despedirla de su cargo, transgrediendo normativa que la protege como mujer y como ex dirigente sindical; por lo que, el 24 de mayo del 2021, acudió a la mencionada Jefatura Departamental de Trabajo con el objeto que la misma en aplicación de los Decretos Supremos 28699 de 1 de mayo de 2006 y 0495 de 1 de mayo de 2010, pronuncie conminatoria de reincorporación; no obstante, dicha instancia emitió Auto de 19 de julio de 2021 declinando competencia, manifestando que:    a) La relación laboral puede extinguirse por causas ajenas a la voluntad de las partes, amparándose al efecto en la SCP 1088/2015 de 4 de abril; b) La Resolución Administrativa 03/2020 que dio lugar al fuero sindical, fue dejado sin efecto a través de Resolución Ministerial 144/2021; por lo que, no gozaba de fuero sindical, generándose un hecho controversial; y, c) Se le pagó sus beneficios sociales.

Así, considerando que el Auto de 19 de julio de 2021 no reflejó la denuncia interpuesta, su persona planteó recurso de revocatoria alegando que: 1) No se pagó sus beneficios sociales ya que el depósito estaría en custodia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; 2) La SCP 1088/2015 no se aplica a ex dirigentes sindicales; y, 3) No se puede desconocer que la Resolución Administrativa 03/2020 estuvo vigente hasta que fue revocado ilegalmente a través de la Resolución Ministerial 144/21 que en ninguna de sus partes determina revocar todo lo actuado por el Sindicato de Trabajadores Petroleros de YPFB Transporte S.A., por ello se debe considerar que la actuación de trece meses del indicado Sindicato era legal; por lo que, gozaba de fuero sindical “HASTA UN AÑO DESPUES DE LA REVOCATORIA”. No obstante, pese a lo referido, la aludida Jefatura Departamental de Trabajo emitió la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R.N 138/2021 de 23 de septiembre, resolviendo “DECLINAR COMPETENCIA”, sin que exista fundamentación, motivación y coherencia en dicha Resolución.

En tal sentido, interpuso recurso jerárquico haciendo cita de las Sentencias Constitucionales Plurinacionales “0037/2014-S2” y “0353/2014”, y denunciando la falta de fundamentación en lo referente a la ilegalidad del despido y la transgresión al fuero sindical; en mérito a lo cual, la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la Resolución Ministerial 214/22 de 17 de febrero de 2022, confirmando totalmente la Resolución Administrativa 138/21 de 23 de septiembre y el Auto de 19 de julio de 2021; no obstante, dicha Resolución Ministerial carece de una debida motivación y fundamentación respecto al fuero sindical para ex dirigentes hasta un año después de cumplido su mandato, ya que si bien contiene una lista de sentencias constitucionales, en ninguna de ellas se establece que los accionantes fueran dirigentes sindicales; además, expresamente se señaló: “…si bien inicialmente mediante resolución Administrativa No. 03/20 del 20 de enero de 2020, se reconoció al directorio, del sindicato de Trabajadores Petroleros YPFB Transporte, en el cual figura como secretaria de organización la Sra. Claudia Yamile Chuta Menacho, también es evidente que la misma fue revocada mediante Resolución Ministerial No 144/21 del 11 de febrero del año 2021, al no contar con el aval de su ente matriz, por lo cual, la calidad de dirigente alegada por la trabajadora no se encontraría vigente…” (sic); sin embargo, lo expresado no constituye una fundamentación y motivación de un fallo.

Consecuentemente, el Jefe Departamental ahora demandado al emitir el Auto de 19 de julio de 2021, y la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R.N 138/2021 no fundamentó porque no le corresponde el fuero sindical; y, la Ministra ahora demandada en la Resolución Ministerial 214/22 no determina con claridad los hechos denunciados referente al fuero sindical careciendo de fundamentación, motivación y “coherencia”.

I.1.2. Derecho y garantías supuestamente vulnerados

La impetrante de tutela denunció  la  vulneración  de  su  derecho  al  debido  proceso  en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, citando al efecto, los arts. 115, 116 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada y en consecuencia se deje sin efecto el Auto de 19 de julio de 2021, la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R.N 138/2021 y la Resolución Ministerial 214/22, ordenando que en un plazo prudencial se dicte un nueva resolución ministerial.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

La audiencia pública, se realizó el 26 de mayo de 2022, según consta en acta cursante de fs. 286 a 291 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La peticionante de tutela, a través de su abogado, ratificó los términos de su acción de amparo constitucional y ampliándolo el mismo, manifestó que, ante la declinatoria de competencia establecida en el Auto de 19 de julio de 2021 interpuso recurso de revocatoria; no obstante, la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R.N 138/2021 también se encuentra desprovista de fundamentación, motivación y congruencia porque la Jefatura Departamental de Trabajo de Santa Cruz no explicó el por qué su persona no puede gozar del fuero sindical ya que no basta señalar que es un hecho controversial; además que “…la declinatoria no es legal porque para declinar se debe estar a lo establecido en el Decreto Supremo 27113 del 03 de julio del 2013 que señala: ‘…la autoridad administrativa de oficio a través de una resolución motivada, en cualquier estado del procedimiento, declarara su incompetencia por razón de materia, territorio, tiempo o grado, cuando se someta a su conocimiento cuestiones no comprendidas en el marco de su atribuciones…’ señor Presidente, el Decreto 0495 señala de que si yo me considero que ha habido un ilegal despido, debo acudir a la Jefatura Departamental del Trabajo para hacerle conocer que ha sido despedido ilegalmente, entonces estamos hablando que es su jurisdicción, es su competencia el que uno acuda allí. Además, si vamos hablar de territorio, el hecho fue en Santa Cruz, pues tengo que ir a la Jefatura Departamental…” (sic); en tal sentido, se interpuso recurso jerárquico, mereciendo al efecto la Resolución Ministerial “144/21” la cual tampoco hace ninguna fundamentación ni motivación del por qué se le coartó su derecho de estar protegida por el fuero sindical que se constituye en un precepto constitucional que la ampara y únicamente podría proceder su destitución como consecuencia de un proceso que se instauraría ante el juez de trabajo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión y Social, mediante sus representantes legales, a través de memorial presentado el 26 de mayo de 2022, cursante a fs. 273 y vta.; y, en audiencia, solicitó se deniegue la tutela, manifestando al efecto que: i) La Resolución Ministerial 214/22 no determinó sobre ninguna procedencia o improcedencia, sino resolvió declarar la declinatoria de competencia debido a que existen hechos controvertidos; ii) La Resolución Ministerial 214/22 se encuentra fundamentada, ya que hizo referencia a la Sentencia 71 de 15 de mayo de 2017 emitida por la Sala Contenciosa y Contenciosa Administrativa Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia que determinó que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social tiene plena competencia para conocer reclamos presentados por trabajadores que aleguen haber sido despedidos de su fuente laboral de manera injustificada, pudiendo en su caso disponer la reincorporación; sin embargo, no puede resolver reclamos que por su naturaleza o complejidad requieran de un acto contradictorio que otorgue todas las garantías del debido proceso; así, bajo esa precisión en la indicada Resolución Ministerial se hizo un análisis de las alegaciones que presentaron ambas partes (la solicitante de tutela que consideró transgredido su fuero sindical y por otro lado es YPFB Transporte S.A. que hace referencia a la existencia de una relación contractual, a la pandemia y a temas de índole económicos); además, en la citada Resolución Ministerial se estableció que el art. 9 del Código Procesal del Trabajo (CPT) determina que la judicatura de trabajo tiene competencia para decidir las controversias emergentes de los contratos administrativos y colectivos de trabajo; y, si bien debe aplicarse el principio protector y el de la inversión de la carga de la prueba, ello no implica desconocer documentos y normativa que impida la reincorporación del trabajador; y, iii) La Resolución Ministerial 214/22 no vulneró el derecho al fuero sindical de la accionante, ni tampoco negó el mismo, toda vez que “…la Resolución Ministerial 214 hace referencia a la Resolución Ministerial citada anteriormente 144/21 de 11 de febrero de 2021 que dispuso en el artículo primero, revocar totalmente la Resolución Administrativa 03 de 20 de enero de 2020 por la cual se ha reconocido al sindicato del cual la señora Chuta fue parte. Asimismo es importante señalar que la Resolución 144 según los antecedentes, se encuentra firme y subsistente, la señora Claudia Chuta no ha interpuesto Acción de Amparo y otra Acción contra la referida Resolución Ministerial, en caso de haber estado en desacuerdo con esta disposición normativa que revocaba la decisión de haber avalado el Directorio de este Sindicato del cual ella era parte debió haber interpuesto los recursos pertinentes en contra de esa Resolución en su momento, de acuerdo a los plazos y procedimientos que señala la norma (…) no se ha interpuesto la Acción Constitucional contra esta resolución, sin embargo con fines informativos se remitió vía correo electrónico una copia de la nota LT-FSTF 01/21 emitida por el comité ejecutivo de trabajadores petroleros de Bolivia filiada a la COB que dispuso la expulsión y anulación de la resolución administrativa 03/20 por la cual se avaló la conformación del sindicato del cual la señora ahora accionante fue parte…” (sic). Consecuentemente al declinarse competencia no se vulneró ningún derecho.

Julio Cesar Choque Saramani, Jefe Departamental de Trabajo de Santa Cruz, a través de su abogado, en audiencia, manifestó que: a) La impetrante de tutela al solicitar su reincorporación laboral por fuero sindical no logró acreditar la condición de dirigente sindical debido a que a través de la Resolución Ministerial 144/21 se anuló la Resolución Administrativa 03/2020 que reconoció el “Directorio del Sindicato”; en tal sentido, siendo que no pudo constatarse la existencia de un fueron sindical no pudo emitir pronunciamiento sobre la solicitud; por lo que, en el marco de sus competencias resolvió declinar competencia debido a que no puede dilucidar la problemática, lo que en ningún momento supuso la negativa del derecho de la peticionante de tutela, debiendo considerarse que el art. 121 de la CPE determina que son nulos los actos de aquel que usurpe funciones; por lo que, de ingresar a resolver el caso se estaría incurriendo en usurpación de funciones de un “Tribunal de Materia” que cuentan con las suficientes competencias y todo el acervo probatorio para las partes puedan demostrar la legalidad de su solicitud; y, b) Respecto a que el Auto de 19 de julio de 2021 y la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R.N 138/2021 hubiesen vulnerado el derecho al debido proceso en su elemento fundamentación “…el mismo representante de la hoy accionante hace mención del fundamentado, el fundamento principal es que la trabajadora carece de fuero sindical que ella reclama y antes esta carencia, ante esta falta de evidencia del fuero sindical que reclama se produce el hecho controversial, el hecho controversial que el Ministerio de Trabajo no puede resolver, que la Jefatura de Trabajo no puede resolver y ese fundamento está expuesto en las resoluciones que hoy esta impugnado, entonces mal la recurrente podría indicar que no hay una fundamentación debida, al fundamentación esta se ha hecho presente, el mismo accionante la refuta y evidentemente pude estar satisfecho o no puede estar satisfecho con esa fundamentación para esos existen los recursos como en este caso el proceso ordinario que es donde debería ventilarse la solicitud de reincorporación de la hoy accionante porque es el ente competente de acuerdo a las atribuciones que tiene un juzgado…” (sic).

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Wilson Felipe Zelaya Prudencio, Gerente General de la empresa YPFB Transporte S.A. mediante su representante legal, a través de memorial de 27 de mayo de 2022, cursante de fs. 279 a 284; y, en audiencia, manifestó: 1) La acción de amparo constitucional es improcedente cuando existe otro medio o recurso legal para la protección de los derechos y garantías supuestamente restringidos, y si bien existe una excepción a la aplicación del principio de subsidiariedad, la misma únicamente se aplica cuando el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de sus jefaturas emite una resolución de conminatoria de reincorporación laboral la cual fue incumplida; por lo que, en el caso al emitirse un fallo declinando competencia debe acudirse ante la instancia competente que es la judicatura laboral; 2) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en uso de sus atribuciones y en mérito al análisis de los argumentos expuestos y la pruebas presentadas identificó y verificó la existencia de hechos controvertidos referido a “un supuesto ‘fuero sindical’”; en tal sentido, los hechos controvertidos deben ser dilucidados en la vía ordinaria no pudiendo ser resueltos en la jurisdicción constitucional; 3) Las autoridades ahora demandadas de forma precisa motivaron su decisión respecto al fuero sindical de la solicitante de tutela; así: 3.i) En el Auto de 19 de julio de 2021 se explicó que la resolución  que  reconocía el “Directorio del Sindicato” -del cual la accionante era parte- fue revocada; por lo que, la impetrante de tutela no gozaba de fuero sindical; y, 3.ii) En la Resolución Administrativa JDTSC/JCCHS/R.R.N 138/2021 se determinó que la recurrente -ahora peticionante de tutela- no tiene fuero sindical, indicando además que es un hecho controvertido; 4) En la acción de amparo constitucional se denunció una motivación indebida, en ese sentido “…debemos señalar que lo que la jurisprudencia constitucional expresa como vulneración al debido proceso es la ‘falta de motivación’ mas no así la ‘debida motivación’ o la ‘coherente motivación’. Es más, si leemos la Sentencia Constitucional 1230/2017-S1 de fecha 28 de diciembre de 2017, encontraremos que no se citan las reglas que la accionante reclama y mas bien este fallo expresa que la motivación no requiere una exposición ampulosa de consideraciones sino que mas bien debe ser concisa” (sic); y, 5) La acción de amparo constitucional no se encuentra diseñada para analizar la interpretación o valoración que efectúen las autoridades ordinarias.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Tercera del departamento de Santa Cruz, por Resolución 71 de 26 de mayo de 2022, cursante de fs. 292 a 294 vta., denegó la tutela impetrada, bajo los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional procede contra la última decisión y no así respecto a otras decisiones inferiores; por lo que, “…no procede esta acción tutelar contra (…) las resoluciones del Jefe Departamental del Trabajo porque tiene una instancia superior que esta instancia el recurso jerárquico resuelto por la señora Ministra del Trabajo, Empleo y Previsión Social, por lo que respecto al Jefe Departamental del Trabajo es inviable esta acción tutelar”(sic); ii) La Resolución Ministerial 214/22 no es carente de fundamentación porque explica las razones por las que no le alcanza la prohibición del despido a los dirigentes sindicales, señalando al efecto la resolución que reconocía a la impetrante de tutela como dirigente sindical fue declarada nula y no tiene ningún valor “porque estuvo mal hecha” al existir una contravención al ordenamiento jurídico; por lo que, no puede reconocérsele fuero sindical sino concluyó su mandato; iii) “…en cuanto al fuero sindical manifestar que la resolución que dejaba sin efecto su reconocimiento como secretaria de organización en el sindicato de trabajadores petroleros YPFB es la resolución 144/2021 la cual no ha sido objeto de esta acción tutelar, por eso es de que no encuentro la vulneración a su derecho al fuero sindical…” (sic); y, iv) Respecto al derecho al trabajo y a la estabilidad laboral se tiene que las entidades llamadas por ley a calificar si se está o no ante un despido justificado o injustificado es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, instancia que declinó competencia considerando que no existía elementos suficientes para reconocer un despido injustificado; y, a través de la acción de amparo constitucional no se puede definir cuestiones de hecho.