SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0745/2023-s3

Las accionantes a través de su representante legal, denuncian la vulneración de su derecho a la petición; en razón a que, con la finalidad de regularizar su derecho propietario en la vía civil al amparo de la Ley 247, sobre sus inmuebles -que poseen de forma individual- a fin de cumplir con el requisito exigido por el art. 11.I inc. b) de la indicada Ley, el 15 de julio de 2021 solicitaron por escrito al GAM de El Alto del departamento de La Paz, para que mediante la Dirección de Administración Territorial y Catastro -a cargo del servidor público ahora accionado-, les extienda el plano visado y certificación de no pertenencia a área verde; sin embargo, hasta la fecha de presentación de esta acción de defensa, habiendo transcurrido más de ocho meses, no se atendió el fondo de su petición como es la extensión de los documentos solicitados o con la emisión de una resolución negativa fundamentada y motivada, conforme establece el art. 51 de la LPA; no obstante, de su reiterada insistencia y pese a que subsanaron observaciones que ni siquiera correspondían en el marco del art. 27 de la citada Ley, sin tomar en cuenta que son personas de la tercera edad.

En consecuencia, corresponde en revisión determinar si tales argumentos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  El derecho de petición y la pretensión contenida en un proceso administrativo. Jurisprudencia reiterada

Al respecto, la SCP 0285/2022-S3 de 20 de abril, asumiendo los entendimientos desarrollados por la jurisprudencia constitucional sobre este tópico, sostuvo que: [Sobre el particular, la SCP 0249/2017-S3 de 27 de marzo, recogiendo el lineamiento jurisprudencial contenido en la SCP 0416/2016-S3 de 6 de abril, estableció que: «“Un elemento de transcendental importancia en el ámbito jurídico es sin duda el petitorio pues en el ámbito procesal delimita el accionar de las autoridades judiciales o administrativas que están obligadas a resolver los recursos o impugnaciones conforme a lo solicitado, caso contrario se produce una decisión ultra o infra petita. Sin embargo, debido a que puede confundirse con el derecho de petición pura y llana corresponde diferenciarla.

En ese sentido, en toda impugnación existe una petición, que -dentro de un proceso- forma parte de la pretensión pero no toda petición involucra una impugnación. Así, en materia administrativa, el recurso de impugnación surge contra la decisión de la administración pública, en el que el administrado se sujeta a un procedimiento pre-establecido, en cambio en el derecho de petición no requiere la existencia de un proceso administrativo, debido a que tiene una autonomía propia, siendo únicamente exigible la identificación del peticionante para su procedencia, así lo determina el art. 24 de la CPE ‘Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario’.

Los contrastes antes referidos advierten claramente una diferenciación entre el derecho de petición y la pretensión que puede contener una demanda o un recurso de impugnación dentro un proceso administrativo; mientras la primera es un derecho autónomo que se protege de manera directa vía acción de amparo constitucional ante su vulneración, con excepción claro está, en casos en que la administración de la entidad, haya establecido procedimiento para el tratamiento del derecho de petición, en este último corresponde previamente observar la misma; en el segundo caso, es decir, cuando se trata de una pretensión dentro un proceso administrativo corresponde que tanto los plazos como la pretensión misma sea tratada de acuerdo a procedimiento, en observancia de los elementos del debido proceso; en consecuencia, no puede ser tratada con los alcances del derecho de petición, sino, corresponde que el procedimiento administrativo sea observado con todo lo que incumbe: plazos y etapas procesales establecidas en la misma, regulados bajo la garantía del debido proceso”.

Entendimiento que si bien fue establecida para casos inmersos en procedimiento administrativo; sin embargo, por sus implicancias resulta plenamente aplicable en todo proceso contencioso, es decir, dentro una causa donde se constituyan partes procesales en controversia, donde una es la parte actora que tiene una pretensión y otra que se oponga a ella, debiendo las mismas ser sustanciadas en el marco de una norma adjetiva y resueltas en observancia del debido proceso, en ese entender será la norma procesal la encargada de regular los plazos, etapas e instancias procesales, al que las partes, coadyuvantes y otros sujetos procesales se encuentran sometidas, en razón a que las normas procesales son de orden público y de cumplimiento obligatorio; por lo que, toda pretensión activada dentro de un proceso no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición de manera pura y llana, sino se encuentran sometidas a la observación de un procedimiento, a términos y plazos procesales» (lineamiento seguido, entre otras, por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0849/2021-S3 de 3 de noviembre, 0570/2021-S3 de 6 de septiembre, 0966/2021-S3 de 24 de noviembre, 0975/2021-S4 de 6 de diciembre y 1034/2021-S3 de 7 de diciembre)] (el énfasis es agregado).

III.2.   Análisis del caso concreto

Conforme se tiene advertido ut supra, las impetrantes de tutela a través de su representante legal, alegan que, con la finalidad de regularizar su derecho propietario en la vía civil al amparo de la Ley 247, sobre sus inmuebles, a fin de cumplir con el requisito exigido por el art. 11.I inc. b) de la indicada Ley, el 15 de julio de 2021 solicitaron por escrito al GAM de El Alto del departamento de La Paz, para que mediante la Dirección de Administración Territorial y Catastro -a cargo del servidor público ahora accionado-, les extienda plano visado y certificación de no pertenencia a área verde; sin embargo, hasta la fecha de presentación de esta acción de defensa, habiendo transcurrido más de ocho meses, no se atendió el fondo de su petición como es la extensión de los documentos solicitados o con la emisión de una resolución negativa fundamentada y motivada, conforme establece el art. 51 de la LPA; no obstante, de su reiterada insistencia y pese a que subsanaron observaciones que ni siquiera correspondían en el marco del art. 27 de la citada Ley, sin tomar en cuenta que son personas de la tercera edad.

Precisado el objeto procesal de ésta acción tutelar, de la compulsa de los antecedentes cursantes en el expediente constitucional se tiene que, las peticionantes de tutela -a través de su representante legal, Cindy López Pimentel-, de forma individual mediante memoriales presentados -ambos- el 15 de julio de 2021, ante la Dirección de Administración Territorial y Catastro del GAM de El Alto del departamento de La Paz, al amparo de los arts. 11.I. inc. b) de la Ley 247 y 24 de la CPE, solicitaron: “…PLANO VISADO Y CERTIFICADO PARA LA LEY N° 247, sea en el tiempo establecido conforme a la Ley de Procedimiento Administrativo” (sic); a partir de dichos planteamientos, se advierte que el referido municipio realizó un trámite administrativo, advirtiéndose los siguientes antecedentes:

a)          Respecto a Ruperta Pimentel Enao, se tiene: Aviso de Inspección Programada para el 5 de octubre de 2021; el Auto de 17 de noviembre del año indicado, expedido por la Asesora Legal de la Unidad Jurídica de Administración Territorial del GAM de El Alto del departamento de La Paz, mediante el que estableció que el trámite administrativo presentado por la prenombrada no cumple con los requisitos, consistentes en: “1.- Plano de Lote Original CON MASA EDIFICADA Y DECLARACIÓN JURADA del Arquitecto proyectista (tamaño oficio papel cebolla CACEA) + 2 Copias. 2.- Declaración voluntaria Notariada del tiempo y lugar de posesión continua, pacífica y de buena fe. 3.- Pago de Impuestos 3 últimas gestiones, solo cursa de las gestiones 2019-2020 y no así de la gestión 2018. 4.- Pago de Servicios Públicos Luz. Agua, Gas (fotocopia) que denoten la dirección exacta del inmueble 5 años anterior al 5 de junio de 2012 solo se tiene de la gestión 2021” (sic); por tal razón, en aplicación de lo dispuesto por los arts. 33.I y III y 43 de la LPA, determinó su notificación en sede administrativa con dicho Auto, para su cumplimiento, mismo que fue notificado el 23 de similar mes y año (Conclusión II.1); y, el memorial presentado el 4 de enero de 2022, ante Jonhy Nilson Casas Gualpino, Director de Administración Territorial y Catastro, del aludido municipio -hoy accionado-, mediante el que la prenombrada accionante, a través de su representante legal, reiteró su solicitud de visado y certificación para la Ley 247, además presentó queja formal por demora excesiva e injustificada, alegando que no es aceptable se le pida nuevos requisitos luego de un retraso de cuatro meses y medio transgrediendo todo plazo administrativo para tener respuesta “…LEY 2341 Y 27113…” (sic); sin embargo, adjunta documentación exigida, pidiendo se atienda con prontitud su solicitud más aún si es una persona de la tercera edad, bajo alternativa de activar los medios de defensa que le ampara la Norma Suprema; petición de pronta atención que fue reiterada mediante memorial presentado el 23 de marzo de 2022 (Conclusión II.2); y,

b)          En cuanto a Benita Flores Salinas Vda. de Mamani, se tiene: Aviso de Inspección Programada para el 5 de octubre de 2021; Auto de 22 de febrero de 2022, expedido por el Asesor Legal de la Unidad Jurídica de Administración Territorial del GAM de El Alto del departamento de La Paz, mediante el que estableció que el trámite administrativo iniciado tiene las siguientes observaciones: “Presente Declaración Voluntaria Notariada del tiempo y lugar de posesión continua, pacífica y de Buena Fe. Presente fotocopias de pago de Impuestos de las últimas 3 gestiones. Presente fotocopias de pago de Servicios Públicos (Luz, Agua, Gas), que denoten la dirección exacta del Inmueble 5 años anterior al 5 de Junio del 2012” (sic); por tal razón, en aplicación de lo dispuesto por los arts. 33.I y III y 43 de la LPA, determinó la notificación en sede administrativa con dicho Auto a la parte interesada, para su cumplimiento, siendo notificado el 14 de marzo del mencionado año (Conclusión II.3); y, memorial presentado el 23 de marzo del mencionado año, ante la Dirección de Administración Territorial y Catastro del mencionado municipio, por el que la prenombrada impetrante de tutela a través de su representante legal, adjuntando la documentación solicitada, reiteró su solicitud de visado y certificación para la Ley 247, bajo alternativa de presentar acción de defensa por la demora de más de ocho meses en la atención de su petición, sin considerar que es una persona de la tercera edad y tiene discapacidad parcial (Conclusión II.4).

Cursa también, el Informe CITE: DAT/UJAT/SCCH/390/2022 de 24 de marzo, expedido por el Asesor Legal de la Unidad Jurídica de Administración Territorial, del GAM de El Alto del departamento de La Paz, por el que estableció que verificada la documentación y aclaración, se advierte el cumplimiento de los requisitos legales en primera instancia, para que el trámite pase a la Unidad de Administración Territorial, aclarando que dicha verificación y recepción de documentación se lo hizo bajo el principio de buena fe y verdad material prevista por el art. 4 de la LPA (Conclusión II.5).

Se tiene el Decreto de 12 de abril de 2022, expedido por el Asesor Legal de la Unidad Jurídica de Administración Territorial, del GAM de El Alto del departamento de La Paz, por el que determinó lo siguiente: “…con carácter previo a disponer lo que corresponda, la impetrante deberá aclarar las conclusiones dispuestas por los informes CITE: DAT_UCMC/JCBM/418/2022 de fecha 25/03/2022 y CITE: DATC/UAT Z/MAT/099/2022 de fecha 05/04/2022, esto con el fin de obrar conforme al debido proceso ni restringir derechos de la administrada. Bajo esas circunstancias, por Ventanilla 3 de la Unidad Jurídica de Administración Territorial de la Dirección de Administración Territorial y Catastro del G.A.M.A. procédase a NOTIFICAR con el presente Decreto a la interesada para su conocimiento y aclaración, de conformidad al principio de verdad material establecido en el Art. 4, inciso d) de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo en relación a Inc. m) del Art 02 del Decreto Supremo 27113 Reglamento al Procedimiento Administrativo, sea con las formalidades de ley, conforme dispone el Art. 43 del Decreto Supremo N° 27113 Reglamento al Procedimiento Administrativo y de acuerdo a las previsiones, plazos y determinaciones en caso de incumplimiento previstos en el Art. 43 de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo” (sic [Conclusión II.6]).

A partir de los citados antecedentes fáctico administrativos y analizada la documentación descrita, se establece que las solicitudes presentadas por las peticionantes de tutela ante la Dirección de Administración Territorial y Catastro del GAM de El Alto del departamento de La Paz, tienen su antecedente en la Ley 247, cuyo art. 8, prevé que: “Los Jueces Públicos en materia Civil y Comercial, tienen además de las competencias jurisdiccionales otorgadas por Ley, la de conocer y resolver en primera instancia las acciones judiciales individuales relativas a la regularización del derecho propietario sobre bienes inmuebles ubicados en el radio urbano o área urbana, definida en el marco del proceso de regularización y conforme a procedimiento establecido en el Artículo 13 de la presente Ley” (las negrillas son nuestras); por su parte, el art. 11 de la misma Ley, estipula que: “I. Para que la o el Juez competente admita la demanda de regularización del derecho propietario, la poseedora o el poseedor beneficiario, deberá cumplir obligatoriamente los siguientes requisitos: (…) b) Certificación técnica individual emitida por el Gobierno Autónomo Municipal, que demuestre inequívocamente la pertenencia al radio o área urbana, ubicación, colindancias, superficie y dimensiones del bien inmueble a regularizar”.

En ese sentido, una vez que las accionantes presentaron sus solicitudes invocando expresamente la Ley de Procedimiento Administrativo a objeto de regularizar el derecho propietario sobre los inmuebles de los que invocan posesión y propiedad, como se tiene advertido ut supra, ello devino en el inicio de un trámite administrativo en sujeción a la mencionada Ley y su Reglamento, que fijan reglas específicas para el procedimiento administrativo, entre ellos están los plazos, la forma de su conclusión y mecanismos de impugnación; consecuentemente, los planteamientos de las impetrantes de tutela y su forma de resolución por la unidad organizacional del GAM de El Alto del departamento de La Paz, están sujetos a los alcances de dichas disposiciones legales, en cuya aplicación se generaron una secuencia de actos como parte del despliegue procesal-administrativo, como son por ejemplo los Autos de solicitud de documentación complementaria, los cuales fueron respondidos por las peticionantes de tutela, exigiendo a su vez se cumplan los plazos administrativos fijados por la normativa mencionada.

Consecuentemente, tomando en cuenta que la dimensión del reclamo constitucional expuesto por las peticionantes de tutela converge sobre la pretensión de que la Dirección de Administración Territorial y Catastro del GAM de El Alto del departamento de La Paz, en el marco de la Ley 247 les extienda plano visado y certificación de no pertenencia a área verde, pero que no conlleva a la petición como derecho autónomo, sino más bien vinculada al debido proceso al estar sujeto a un procedimiento administrativo regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113, en cuya sujeción las prenombradas formularon sus solicitudes, con la finalidad de regularizar su derecho propietario, como ellas mismas lo refieren, es que resulta necesario tomar en cuenta la línea jurisprudencial citada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, la cual en lo que corresponde al derecho de petición y la pretensión de su tutela dentro de un proceso administrativo; estableció que, no se puede confundir el referido derecho de manera pura y llana -que tiene autonomía propia-, encontrándose su regulación de validez constitucional en el citado art. 24 de la Norma Suprema y la referida pretensión dentro de un proceso o procedimiento, que hace al debido proceso y sus elementos constitutivos, en este marco -cumplidas las condiciones que sean exigibles-, en cuanto al derecho de petición en su núcleo autónomo, es posible su tutela ante una evidenciada vulneración de forma directa por la justicia constitucional; en tanto que en lo que respecta a la pretensión contenida en un proceso de orden administrativo, la misma debe ser reclamada y resuelta al interior del mismo y a través de los medios y vías de reclamo establecidas en el procedimiento ya que en relación a este componente de índole procesal corresponde que todos los aspectos inherentes a una pretensión intraprocesal o intraprocedimiento, sean sustanciados en observancia de la normativa procesal y/o reglamentaria de la materia, y resueltos en sujeción al debido proceso, en cuanto a la regulación y cumplimiento de plazos e instancias establecidas, a cuyas condiciones las partes involucradas se encuentran sometidas, en atención al carácter de orden público y cumplimiento obligatorio de las normas procesales, en función a los cuales no resulta posible que una pretensión formulada dentro de un proceso o procedimiento sea tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición.

En ese entendido, las impetrantes de tutela al pretender que la justicia constitucional dentro de los trámites y procedimientos administrativos iniciados ante la Dirección de Administración Territorial y Catastro del GAM de El Alto del departamento de La Paz, para recabar el plano visado y certificación de no pertenencia a área verde, para un posterior trámite judicial de regularización del derecho propietario en el marco de la Ley 247, tutele el derecho de petición establecido por el art. 24 de la CPE, por la demora en la atención del fondo de su petición con la extensión de los documentos mencionados o la emisión de una resolución negativa fundamentada y motivada, conforme establece el art. 51 de la LPA, que prevé: “(Formas de Terminación). I. El procedimiento administrativo terminará por medio de una resolución dictada por el órgano administrativo competente, salvando los recursos establecidos por Ley…”; no consideraron el entendimiento jurisprudencial citado, el cual de manera clara concluye que el aludido derecho es autónomo, no siendo factible que una pretensión activada dentro de una causa administrativa sea tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición en su núcleo puro, que tiene diferente matiz y alcance, por cuanto en dicho trámite de orden administrativo imperan las reglas previstas por la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113, y por lo mismo sus planteamientos y las decisiones de la administración pública, en este caso municipal, se sujetan a sus prerrogativas que prevén un procedimiento que, en suma, confluyen en el debido proceso, lo que deviene en que la pretensión de las prenombradas no puede ser tratada en el marco de las implicancias del derecho de petición que tiene autonomía propia, ya que al devenir la misma de un procedimiento administrativo, se encuentra constreñida a la observancia de las reglas establecidas por la normativa que la rige -Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113-, que estipula un trámite propio, así como plazos claramente definidos, siendo -se reitera- ese el marco normativo que rige la pretensión de las peticionantes de tutela en sede administrativa, mas no el art. 24 de la CPE que establece el derecho de petición de forma llana, que conforme se tiene desarrollado ut supra, es autónomo, no pudiendo confundirse al mismo con la pretensión regida por la disposición especial en función a la cual se encauza un planteamiento, como ocurrió en la situación fáctica.

En efecto, de la relación de antecedentes, así como del contenido de la demanda constitucional y lo expuesto en la audiencia de esta acción de defensa, se evidencia que la parte accionante pretende que la jurisdicción constitucional se pronuncie sobre la falta de conclusión del trámite administrativo iniciado para la obtención de plano visado y certificación de no pertenencia a área verde en el marco de la Ley 247, convergiendo su petitorio dentro de esta acción se ordene al accionado “…DAR ATENCIÓN INMEDIATA A LA PETICIÓN Y OTORGAMIENTO DE PLANOS VISADOS Y CERTIFICADOS: ES DECIR: 1. (En caso de ser la respuesta positiva) LA EMISIÓN INMEDIATA DE LOS PLANOS VISADOS Y CERTIFICACIÓN DE NO PERTENECER EN ÁREA VERDE PARA LA LEY 247 (RESPETANDO LOS REQUISITOS EXIGIDOS Y PRESENTADOS POR DICHA AUTORIDAD, Y NO SEA ÉSTA MÁS MODIFICADA) (EN UN PLAZO CORTO, INMEDIATO Y PERENTORIO). 2. (En caso de ser la respuesta negativa) Conforme el Art. 51 DE LA LEY 2341, PEDIMOS LA EMISIÓN DE UNA RESOLUCIÓN FUNDADA Y MOTIVADA CON LOS ASPECTOS DE HECHO Y DE DERECHO EN LOS QUE SE FUNDEN, DICTADA POR EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO COMPETENTE, a fin de poder apelar con dicha resolución, bajo los recursos correspondientes, y así evitar encontrarnos nuevamente en estado de indefensión por falta de respuesta y Resolución, conforme así prevé el Art. 64 de la Ley 2341” (sic); es decir, que es la propia parte impetrante de tutela, la que reconoce la existencia de requisitos, plazos y otros elementos inherentes al debido proceso administrativo municipal, así como la posibilidad de “apelar”, es decir impugnar, las respuestas otorgadas a sus solicitudes; consecuentemente, en observancia al lineamiento jurisprudencial invocado en el Fundamento Jurídico precedente, la supuesta acción omisiva denunciada por las impetrantes de tutela no puede ser analizada ni tutelada mediante el derecho de petición -se reitera-, por ser un derecho autónomo que es resguardado de forma directa a través de esta acción de defensa cuando se advierte su lesión y no así deviniente de un trámite sujeto a disposiciones legales especiales, en este caso administrativos; consecuentemente, corresponde denegar la tutela solicitada sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada.

III.2.1. Consideración dispositiva y exhortativa

                 Resuelta como se encuentra la problemática planteada, y sin perjuicio de lo dilucidado, este Tribunal no puede soslayar que el trámite y procedimiento administrativo objeto de la presente acción de defensa, involucra a dos adultas mayores, por lo mismo, si bien las reglas del debido proceso en todo proceso o procedimiento administrativo deben ser cumplidas como regla general para todos los administrados, es necesario en el caso concreto exhortar al GAM de El Alto del departamento de La Paz, para que a través de sus instancias y servidores públicos que estén conociendo del trámite inherente a las prenombradas, apliquen los plazos que corresponden a este y de no existir los mismos actúen con la mayor celeridad y diligencia posible, para resolver conforme corresponda en derecho, las solicitudes y pretensiones de las señaladas impetrantes de tutela.

III.3.   Otras consideraciones

Es necesario de otro lado, referirse a la forma de tramitación de esta acción de defensa; en ese entendido, conforme se tiene indicado en el exordio de este fallo constitucional, la acción tutelar fue presentada contra Jonhy Nilson Casas Gualpino, Director de Administración Territorial y Catastro del GAM de El Alto del departamento de La Paz, alegando que dicho servidor público sería el responsable de la infracción del derecho de petición de las impetrantes de tutela; seguidamente, en la audiencia suspendida de 20 de abril de 2022 (fs. 158), a petición del accionado y pese a la oposición de la parte accionante, la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, determinó se notifique a Mónica Eva Copa Murga, Alcaldesa del citado Gobierno Municipal, a objeto de que alegue lo que corresponda en su condición de MAE; sin embargo, esa convocatoria no implicaba que la misma se convierta en autoridad accionada, sino solamente en tercera interesada, bajo los alcances del art. 31 con relación al art. 35.2 ambos del Código Procesal Constitucional (CPCo), de ahí que es incorrecto la condición procesal dada a dicha autoridad en la audiencia de 26 del citado mes y año, donde se resolvió esta acción tutelar, consignándola como autoridad accionada, y considerada como tal en la Resolución 068/2022 motivo de revisión, lo que no es correcto procesalmente; consecuentemente, amerita exhortar a los Vocales de la Sala Constitucional Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que tramitaron esta acción tutelar, a objeto que en lo sucesivo eviten incurrir en el defecto advertido.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de forma incorrecta.