SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0764/2023-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, a la salud y a la vida; puesto que, la entidad departamental, después de despedirle injustificadamente, se resiste a cumplir el Auto de 11 de abril de 2022 de la Jefatura Departamental de Potosí, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que determina la prórroga de la medida de protección laboral dispuesta en la RA JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL de 22 de marzo de 2017, dictada en el ámbito de la aplicación de la Ley 458, oponiéndose a restituirle de manera inmediata a su fuente laboral, al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación laboral de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, alegando que no se han agotado los medios de impugnación.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Del cumplimiento inmediato, efectivo y obligatorio de la medida de protección laboral sin perjuicio de su impugnación   

Los deberes expresamente fijados en la Constitución^[1], conforman la parte dogmática de la Norma Suprema, observar su cumplimiento y garantizar su aplicación material constituye un fin del Estado; por lo que adquieren una importantísima función dentro del ordenamiento constitucional boliviano; puesto que, permitirán dar vigencia plena a los derechos fundamentales en pie de igualdad con los derechos fundamentales, los principios y valores, en ese entendido no son meras construcciones retóricas^[2]. Uno de los deberes constitucionales de los bolivianos en general, es “Denunciar y combatir todos los actos de corrupción” (las negrillas son nuestras) reconocido a través del art. 108. 8 de la CPE.

En ese marco constitucional es necesario señalar que se puso en vigencia la Ley 458, con la finalidad de proteger a los servidores públicos, ex servidores públicos, personas particulares y su entorno familiar, que sean susceptibles de ser víctimas de represalia por realizar una actividad protegida -denuncia- respecto a delitos de crimen organizado, terrorismo, corrupción y narcotráfico, en contra de niñas, niños y adolescentes, violencia contra la mujer, trata y tráfico de personas y/o violación de derechos fundamentales^[3].

Entre las medidas de protección vinculadas al ámbito laboral, se encuentra la preservación de derechos laborales^[4], en ese entendido, ningún servidor público o persona particular podrá ser objeto de represalia en su ámbito laboral por la realización de una actividad protegida, en cuyo caso el afectado tiene el derecho de pedir alternativamente al cese definitivo del acto de represalia y la restitución de las condiciones laborales de las que gozaba antes del agravio o al traslado a otra dependencia laboral, gozando de similar jerarquía, salario y funciones a la que poseía anterior al acto de represalia. En ese entendido, la entidad pública o privada tiene la carga de la prueba, para probar que la decisión asumida es legítima y no es acto de represalia, en cuyo caso cesará la medida de protección, sin perjuicio de los medios de impugnación administrativos o judiciales de la persona afectada o protegida^[5]. 

Ahora bien, la autoridad administrativa competente para conocer, tramitar y resolver las solicitudes de protección de derechos laborales en el ámbito de protección de denunciantes y testigos, es el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, entidad que, una vez que resuelva la solicitud otorgando la medida de protección laboral -únicamente o en forma conjunta a otras medidas de protección-, comunicará a la entidad empleadora su decisión de aplicar la medida de preservación de derechos laborales, la cual debe ser cumplida de forma inmediata por dicha entidad^[6], extremo que responde a la observancia del principio de celeridad, evitando obstáculos procesales o burocráticos en el desarrollo del procedimiento, que impidan su aplicación oportuna^[7], en otros términos, mediante procedimientos informales y expeditos para su cumplimiento inmediato y efectivo^[8].

Sin embargo, también es preciso tener presente que estas medidas de protección son temporales por un año o la subsistencia del riesgo u otras razones que justifiquen su aplicación^[9], aunque no haya concluido el proceso administrativo o judicial; su continuidad o cese, están sujetas a la valoración periódica de las autoridades administrativas que adoptaron la medida de protección, velando siempre que las medidas de protección sean oportunas en su aplicación^[10] y están condicionadas al cumplimiento de las obligaciones asumidas por la persona protegida ante la autoridad administrativa competente^[11]. 

En el marco constitucional y legal precedentemente citado, la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado señalando que, las medidas de protección laboral adoptadas por la Jefatura Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social son de cumplimiento inmediato y obligatorio, sin perjuicio de los medios de impugnación que pudiera interponer la parte empleadora en sede administrativa, dichas medidas, por su naturaleza son provisorias; es decir, se mantienen en tanto persista la situación de riesgo que las motivó, su continuidad, modificación o cese, están sujetas a la valoración periódica^[12].   

Consiguientemente, se puede concluir que la medida de protección laboral adoptada por la autoridad administrativa competente disponiendo el cese definitivo del acto de represalia y la restitución de las condiciones laborales del que gozaba el servidor público protegido, es de cumplimiento inmediato, efectivo y obligatorio, sin perjuicio de que se tengan que interponer los medios de impugnación contra la misma y subsistiendo en tanto no haya otra disposición que cese o elimine dichas medidas de protección laboral emitida por la autoridad administrativa competente.

En esa comprensión, la acción de amparo constitucional que derive de las medidas de protección laboral dispuestas por la Jefatura Departamental de Trabajo, se constituye en la garantía jurisdiccional extraordinaria idónea, para la protección efectiva de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, a través de su inmediato, efectivo, íntegro y obligatorio cumplimiento; empero, tomando en cuenta que la decisión de medida de protección laboral adoptada por la autoridad administrativa competente es susceptible de impugnación, la tutela que otorga, será de carácter provisional, en tanto se resuelva la situación jurídica del servidor público protegido, a través de los medios de impugnación en sede administrativa.

Las características anotadas se advierten similares a los casos de conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas Departamentales de Trabajo, emergentes de las denuncias de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral -regulados por los Decretos Supremos (DDSS) 28699 1 de mayo de 2006 y 495- de 1 de mayo de 2010 que derivan en acciones de amparo constitucional para su cumplimiento inmediato e íntegro; puesto que, la basta y variada jurisprudencia constitucional al respecto, fue objeto de la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, en la que se resolvió la unificación de la línea jurisprudencial de los precedentes jurisprudenciales emitidos por las Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciado a través de la acción de amparo constitucional, en cuya parte resolutiva se dispuso que a la jurisdicción constitucional corresponde velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones.

Sin embargo, en atención a la citada Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021, la protección es mediante la concesión provisional de la tutela solicitada por la parte accionante “…hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto, por cuanto este Tribunal no cuenta con las facultades de cuestionar lo determinado por las indicadas instancias administrativas, salvo lesiones a derechos fundamentales en su emisión”.

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, a la salud y a la vida; puesto que, la entidad departamental, después de despedirle injustificadamente, se resiste a cumplir el Auto de 11 de abril de 2022 de la Jefatura Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que determina la prórroga de la medida de protección laboral dispuesta en la RA -JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL de 22 de marzo de 2017, dictada en el ámbito de la aplicación de la Ley 458, oponiéndose a restituirle de manera inmediata a su fuente laboral, al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación laboral de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, alegando que no se han agotado los medios de impugnación. 

Ahora bien, de la revisión de antecedentes, se tiene que entre la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí y el accionante se estableció un vínculo laboral mediante Memorando con CITE: ALDP/DG/009/2010, desde el 15 de julio de 2010 (Conclusión II.1.); relación laboral que se mantuvo en posteriores años, sustentada en la RA -JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL de 22 de marzo de 2017 emitida por la Jefatura Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que dispuso la restitución inmediata del accionante a su fuente laboral, el cese definitivo de actos de represalia, en ese entendido se dejó sin efecto el Memorando de desvinculación con CITE: ALDP/RR.HH./011/2017 que le afectaba y el Acta de Compromiso de Cumplimiento de Obligaciones de 22 de marzo de 2017 (Conclusión II.2.), ambos, suscritos en el ámbito de vigencia de la Ley 458.

Sin embargo, mediante Memorando con CITE: LDP/RR.HH./174/2021, la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, comunicó al accionante su desvinculación laboral, prescindiendo de los servicios prestados a la institución en el cargo de Encargado de Servicios y Contrataciones, para hacerse efectiva al vencimiento de los diez días hábiles de sus vacaciones (Conclusión II.3.), posición que se sustentó en el Informe MTEPS  -DGAJ-UAJ-CJPM-0426-INF/22 (Conclusión II.4.).

En el ámbito de vigencia de la citada Ley 458, el accionante obtuvo de la Jefatura Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el Auto de 11 de abril de 2022, que determinó la prórroga de la RA -JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL, manteniéndose firme y subsistente en todas sus partes el Acta de Compromiso de Cumplimiento de Obligaciones de 22 de marzo de 2017 (Conclusión II.5.); confirmada mediante RA JDTP-HRF 009/2022 RECURSO DE REVOCATORIA, emitida por el Jefe Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social en respuesta al recurso de revocatoria presentada por el Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí ahora accionado, contra el Auto de 11 de abril de 2022, resolviendo CONFIRMAR la resolución impugnada (Conclusión II.6.). En este contexto se ingresarán a analizar los hechos de relevancia constitucional que motivan la presente acción de amparo constitucional.

En el ámbito de vigencia de la Ley 458 -ley especial para el efecto-, la autoridad administrativa competente para conocer, sustanciar y resolver las solicitudes de medidas de protección laboral, es el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social a través de la Jefatura Departamental de Trabajo, cuya decisión de medida de protección laboral -de cese definitivo del acto de represalia y la restitución de las condiciones laborales de las que gozaba antes del agravio-, es de cumplimiento inmediato y efectivo por el empleador. Sin embargo, en caso de renuencia, la acción de amparo constitucional es el medio de defensa idóneo para salvaguardar derechos laborales fundamentales y garantías constitucionales, a través de una tutela provisional, sin perjuicio de que la parte empleadora promueva los medios de impugnación de la decisión asumida, se sustancie y concluya la etapa recursiva con una decisión debidamente ejecutoriada, que defina la situación jurídica del servidor público protegido; medidas que son temporales, continúan mientras subsistan los riesgos o razones que la justifiquen y están condicionadas al cumplimiento de las obligaciones asumidas por la persona protegida ante la autoridad administrativa competente, aspectos y procedimientos explicitados en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional. 

En esa comprensión, la presente acción de amparo constitucional emerge de un caso de renuencia en el cumplimiento de medidas de protección laboral dispuestas por la Jefatura Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el ámbito de vigencia de la Ley 458, que constituye una ley especial. Específicamente el accionante como servidor público de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, obtuvo de la mencionada Jefatura Departamental, la prórroga de la RA -JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL, mediante la emisión del Auto de 11 de abril de 2022; la citada RA -JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL, emitida por la referida Jefa Departamental de Potosí, que adoptó la medida de protección laboral disponiendo que el Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, restituya de manera inmediata al accionante a su fuente laboral, al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación laboral de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, como efecto cese definitivamente los actos o practica de represalia, en ese caso el Memorando con CITE: ALDP/RR.HH./011/2017.

En ese entendido, la medida de protección laboral en favor del accionante continúa, se mantiene subsistente, sin que haya alguna decisión que determine su cesación o eliminación; por lo que, debe ser cumplida de manera inmediata y efectiva por la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí hoy accionada. La renuencia en la que incurrió la referida entidad departamental, al prescindir de sus servicios laborales del accionante, despojándolo de la medida de protección laboral, resistiendo u oponiéndose a la restitución inmediata de su fuente laboral, al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación laboral de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, constituye una vulneración de sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la seguridad social, a la salud y a la vida.

La Asamblea Legislativa Departamental de Potosí al negarse al cumplimiento inmediato y efectivo de la restitución de la fuente laboral en favor del accionante en el marco de la medida de protección laboral dispuesto por autoridad administrativa competente, impide sin justa causa que el accionante ejerza su derecho al trabajo, por consiguiente, restringe al nombrado de los medios económicos indispensables de subsistencia, le impide gozar de las prestaciones que implica el ejercicio del derecho a la seguridad social, las prestaciones en salud, afectando no solo al accionante, sino, a su entorno familiar; además, en el ámbito de la interdependencia de los derechos fundamentales -cualidad prevista por el art. 13.I de la CPE-, debe tomarse en cuenta que el disfrute de un derecho depende de la satisfacción de otros; por ejemplo, el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral tiene relación con el derecho a la seguridad social, a la salud, a la alimentación y a la vida.

Con relación al derecho al debido proceso, en el caso objeto de análisis, la renuencia sin causa legal a la ejecución de la prórroga de la medida de protección laboral dispuesta por la autoridad administrativa competente, traducida en la restitución de manera inmediata del accionante a su fuente laboral, al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación laboral de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, sin perjuicio de los medios de impugnación promovidos por la parte empleadora, extremo que implica lógicamente la afectación del derecho a la eficacia de las resoluciones, vinculado a la tutela judicial efectiva o acceso a la justicia, como elemento del derecho al debido proceso que afecta al accionante.

Por los razonamientos esgrimidos, corresponde a esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional otorgar la tutela solicitada en forma provisional, ordenando el cumplimiento inmediato e íntegro de la RA -JDTP 01/17 PROTECCION LABORAL, emitida por la Jefatura Departamental de Potosí del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que ordenó al Presidente de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, restituya de manera inmediata al accionante a su fuente laboral, al mismo puesto laboral que ocupaba antes de su desvinculación laboral de la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí, medida de protección laboral que fue prorrogada o ampliada en el tiempo, mediante Auto de 11 de abril de 2022, emitida por la misma autoridad administrativa competente; sin perjuicio de que la entidad departamental hoy accionada promueva y sustancie los medios de impugnación contra el Auto de 11 de abril de 2022 -como viene promoviendo la Asamblea Legislativa Departamental de Potosí-, hasta que en la etapa recursiva se cuente con una decisión debidamente ejecutoriada, que defina la situación jurídica del servidor público protegido.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera parcialmente correcta.