SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0795/2023-S2

III.5.  Legitimación pasiva como presupuesto procesal necesario en la acción de amparo constitucional

Con carácter previo a realizar el análisis de fondo de la problemática traída a revisión, es importante verificar la legitimación pasiva de los demandados; en ese sentido, es pertinente hacer referencia a lo desarrollado por la SC 1086/2010-R de 27 de agosto, que señala: “Para que se produzca una relación jurídica procesal válida en cualquier proceso y más aún, dentro de un amparo constitucional, no basta la interposición del recurso, deben estar presentes en él, los denominados presupuestos procesales, unos de orden formal y otros de fondo: Los presupuestos procesales de forma son: a) La forma propiamente dicha de la demanda; b) La capacidad procesal de las partes; y, c) La competencia del juez; y los presupuestos procesales de fondo o materiales, son: 1) La existencia del derecho que tutela la pretensión procesal; y, 2) La legitimidad para obrar. Los presupuestos procesales de forma al igual que los considerados de fondo, son ineludibles al momento de la interposición de cualquier acción legal, para que se genere una relación jurídica procesal válida.

En ese sentido la SC 0095/2010-R de 4 de mayo, ha señalado: ´En la SC 0325/2001-R de 16 de abril, con relación a la legitimación pasiva este Tribunal ha establecido que: «…para la procedencia del amparo constitucional es ineludible que el Recurso sea dirigido contra el sujeto que ejecutó el acto ilegal o la omisión indebida, es decir, el agraviante». En ese sentido, un recurrido carece de legitimación pasiva cuando no se da esta coincidencia, así la SC 0410/2001-R de 8 de mayo, establece que: «…no se presenta la coincidencia que tiene que darse entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quién se dirige la acción»’” (énfasis añadido).

En ese orden, cabe hacer una precisión conceptual, desde la acción de amparo constitucional entre la “legitimatio ad causam” y “legitimatio ad processum”. La primera, o sea la legitimación en la causa corresponde a la identidad de la persona o personas a quiénes la Constitución reconoce el derecho alegado como lesionado; o, persona, personas o autoridad a quien la Ley Fundamental obliga a respetar los derechos contenidos en la misma, que se ejercitan y relacionan a través de esta acción deducida ante la jueza, juez o tribunales de garantía; en cambio, la segunda; es decir, la legitimación en el proceso, se refiere a la capacidad o a la calidad de la persona que comparece al juicio.

Sobre el particular, la abundante jurisprudencia constitucional determinó que debe identificarse indubitablemente a la persona particular o autoridad que presuntamente ocasionó las lesiones a derechos fundamentales y garantías constitucionales; a efectos de poder responder por las acusaciones efectuadas en su contra o sea la autoridad llamada a respetarlas y restaurarlas.

Siendo para el caso de la legitimación pasiva en el proceso, cuando se demanda a la autoridad, y no al que realizó los actos u omisiones, entendimiento establecido en la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, el Tribunal Constitucional, señaló que: “La legitimación pasiva es la calidad que se adquiere por la coincidencia que se da entre la autoridad que causó la violación a los derechos y aquélla contra quien se dirige la acción; empero, debe entenderse que la demanda debe estar dirigida contra la ´autoridad’ que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra".

Por el otro caso, cuando la legitimación pasiva en la causa deviene a partir del deber establecido en el art. 108.2 de la Norma Suprema, y en virtud a esta obligación de todos las bolivianas y bolivianos de respetar los derechos consagrados en la Constitución. Así lo entendió la         SCP 0149/2012 de 14 de mayo, expresa que: “…la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional, es la capacidad jurídica que se otorga a la autoridad, funcionario público o particular para comparecer o presentar su informe ante un Tribunal de garantías y de esta forma, responder por los hechos ilegales o indebidos que restringen o lesionen derechos y garantías fundamentales; por lo que es imprescindible individualizar correctamente a la autoridad o persona demandada que presuntamente restrinja, suprima o amenace restringir o suprimir derechos y garantías reconocidas en la Constitución Política del Estado…” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En relación a la falta de identificación total o parcial de la o las personas a las que se les atribuye la calidad de demandado dentro de una acción constitucional la SC 0979/2010-R de 17 de agosto, señaló: “la legitimación pasiva es un requisito de procedencia de la acción de amparo, en la que el accionante debe demostrar esa vinculación entre la autoridad o particular demandado y el acto que impugna y, claro está, su derecho supuestamente vulnerado, es decir, que especifique e identifique claramente a los actores que vulneraron sus derechos y la relación directa entre los demandados y el acto que haya menoscabado o vulnerado sus derechos fundamentales, por lo que deberá dirigir esta acción contra todos aquellos que hayan participado de tales actos, de no hacerlo así, o al no identificar a todos los que cometieron tales actos, o de sólo darse una identificación parcial a pesar de que pudo identificarse a todos, o al no ser claros tales elementos; entonces la acción de amparo deberá ser declarada improcedente y se deberá denegar la tutela solicitada” (énfasis agregado).

III.6.  Análisis del caso concreto

Corresponde a este Tribunal, en revisión de la acción de amparo constitucional formulada por el accionante, determinar si la tutela requerida es o no procedente, considerando si el Gobierno Autónomo Departamental de Beni lesionó los derechos reclamados por no haber provisto los subsidios a los que estaba obligado, conforme y valorando fácticamente los hechos puestos a consideración de la justicia constitucional.

Respecto al principio de subsidiariedad, conforme a la línea jurisprudencial continua y reiterada señalada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, se ha planteado una excepción al mismo considerando el sujeto de la tutela y el interés superior del menor.

Por lo que, corresponde determinar la existencia del derecho a la seguridad social, puesto que la misma se origina en la obligación del empleador de proveer los subsidios a los que tendrían derecho por su condición de madre o padre progenitor de un concebido o un nacido hasta el primer año de vida. De tal manera, que con carácter previo con relación al Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, puesto que no reúne la condición de Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad demandada y en aplicación de la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el demandante de tutela no demostró que esta autoridad tendría la obligación de cumplir con las asignaciones familiares, y menos que sus actos u omisiones hayan producido la lesión a sus derechos reclamados por esta acción tutelar.

En este contexto, se procederá a verificar la relación laboral entre el Gobierno Autónomo Departamental de Beni y el impetrante de tutela. De la información provista en el memorial de demanda se pudo evidenciar que: 1) El accionante tenía relación laboral hasta el 31 de diciembre de 2021 (Conclusiones II.1 y II.2); empero, no adjuntó ningún documento que acredite su relación laboral hasta el 15 de mayo de 2022; y, 2) Consta los documentos que demuestran la existencia del menor (Conclusión II.3), y la vigencia de sus derechos en particular al subsidio de lactancia hasta el 15 de mayo de 2022 (Conclusión II.4).

La entidad demandada en el informe reconoció que adeudan los referidos subsidios; sin embargo, no objetan la relación laboral en la gestión 2022 o establecen la condición o relación laboral que tendría con el ahora peticionante de tutela. Empero, la calificación de beneficios al ahora solicitante de tutela constituye un reconocimiento claro y cierto de la relación que sostiene la seguridad social (Conclusión II.4).

Por lo que, si bien no acreditaron documentalmente la relación laboral en la gestión 2022; sin embargo, la entidad pública no cuestionó en ningún momento ni objetó el tipo de relación laboral en la audiencia o posteriormente, aceptando expresamente las deudas conforme a los antecedentes señalados.

En atención al interés superior del menor, y que la autoridad demandada se allanó al petitorio reconociendo la deuda con el demandante de tutela; este Tribunal considerando que la prueba provista por el accionante y el empleador, reconocen la existencia de la obligación de cancelar las asignaciones familiares, correspondiendo garantizar el derecho de los menores, ante la ineficiente y desordenada administración del Gobierno Autónomo Departamental de Beni.

En tal sentido, se debe tutelar el derecho de la menor nacida, considerando que el desorden documental del empleador, llevó no solo a la omisión del pago de los mismos, sino a determinar el tipo de relación laboral que tendría y probar la relación laboral de enero a mayo de 2022, como afirmó el ahora solicitante de tutela.

Analizaremos ahora, los derechos que se reclaman para ser tutelados por la presente acción de defensa; en primer lugar, el derecho a la vida, en este caso podemos sostener que el Estado conforme a las políticas en materia de seguridad social ha creado las condiciones indispensables con el subsidio prenatal, de natalidad y de lactancia, para que se garantice la existencia de todo recién nacido hasta el primer año de vida, y determinó la obligación del empleador de sostenerla y proveerla.

En cuanto al derecho a la salud, de acuerdo a lo referido anteriormente el Estado ha establecido mecanismos para crear las condiciones adecuadas con el fin de que los individuos alcancen un estado óptimo de bienestar físico, mental, social y garanticen el mantenimiento de esas condiciones; a tal efecto, con relación a satisfacer este fin del Estado, las entidades encargadas del subsidio prenatal y de lactancia determinan los productos que logren dicho objetivo, tanto para el recién nacido como para la madre. Así que de la misma manera se da el cumplimiento de este derecho, cuando el empleador provee el subsidio en la forma y frecuencia establecida por el Estado.

Finalmente, a propósito del derecho a la seguridad social; de conformidad a lo anterior, consta que se cumplió con la obligación de afiliar en el ente gestor, así como el certificado médico de “Nacid@ Viv@” (sic); y, la calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares de todos los recién nacidos (Conclusiones II.3 y II.4).

En este contexto, se puede establecer claramente las asignaciones familiares que deben ser provistas; es decir, los subsidios de lactancia reclamados para que una vez acreditados y con el seguimiento del ente gestor y de la autoridad administrativa, sean ejecutados conforme a los principios de la seguridad social, con oportunidad y eficacia; entendida como que el subsidio sea entregado cada mes para suplir la nutrición de la madre gestante y/o del recién nacido, eventualmente de la madre mientras sea lactante, y que al ser periódico no se puede considerar oportuno si no se provee en la forma establecida; toda vez que, el fin es brindar complementos a la madre y al recién nacido hasta el primer año de vida, y así asegurar sus derechos a la vida y la salud, fin último del derecho a la seguridad social.

Asimismo, conforme a lo manifestado por la entidad demandada reconocen la falta de entrega de ocho meses de subsidio, lesionando así los derechos de los menores al no realizar la entrega de forma mensual del subsidio de lactancia; por lo que, la entidad pública habría vulnerado los derechos a la seguridad social, vida, y salud de la hija del accionante; a fin de dar cumplimiento a los principios de oportunidad y eficacia de la seguridad social, se debe otorgar los subsidios de acuerdo a la normativa específica, aplicable y vigente a la fecha de interposición de la presente acción tutelar, y el art. 35.a del Reglamento de Fiscalización y Control del Régimen de Asignaciones Familiares.

En este sentido, este Tribunal evaluando el petitorio del peticionante de tutela concedió conforme a lo solicitado, el cumplimiento de ocho meses de subsidio, incluido el correspondiente al mes de mayo. En atención a los antecedentes cursantes, se evidenció que conforme a la calificación de beneficios para el régimen de asignaciones familiares (Conclusión II.4), el inicio del pago de las mismas se daría a partir del 15 de junio de 2021 hasta el 15 de mayo de 2022; vale decir, un mes antes de la presentación de la demanda; por lo que, no podrían estar vencidas si la entrega es concluida el siguiente mes, tal como lo entendió la Sala Constitucional.

En aplicación del art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo) que señala: “La parte resolutiva del fallo sobre el fondo de la acción, demanda, consulta o recurso podrá determinar su dimensionamiento en el tiempo y los efectos sobre lo resuelto” (las negrillas nos pertenecen); por lo que, corresponde el dimensionamiento del mismo.

En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela impetrada, actuó de forma parcialmente correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR en parte la Resolución 059/2022 de 28 de junio, cursante de fs. 47 a 52 vta., pronunciada por Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada con relación a siete subsidios de lactancia de acuerdo a la normativa aplicable y vigente al caso concreto;

2°  DENEGAR la tutela solicitada con relación a la asignación familiar del subsidio de lactancia correspondiente a mayo de 2022, la misma que aún se encontraba dentro de la oportunidad de pago a la fecha de presentación de la acción de amparo constitucional, dimensionar aplicando los principios de previsibilidad y seguridad jurídica, dejando firme y subsistente lo dispuesto por la referida Sala Constitucional únicamente con relación a esta asignación si ya fue cancelada; y,

3°  DENEGAR la tutela solicitada en contra del Secretario Departamental de Medio Ambiente y Recursos Naturales del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, por carecer de legitimación pasiva para ser demandado en la presente acción tutelar.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Se hace constar que la Magistrada MSc. Brigida Celia Vargas Barañado es de Voto Aclaratorio.

Fdo. MSc. Carlos Alberto Calderón Medrano

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Brigida Celia Vargas Barañado

MAGISTRADA