SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0825/2023-S3

De lo señalado se puede colegir que el incidente de nulidad, es una figura jurídica de aplicación al ámbito jurisdiccional, instancia ante la cual, previo a acudir a la vía constitucional deberá demandarse la lesión de derechos fundamentales y/o garantía constitucionales y una vez agotada la misma; es decir, apelada ante la instancia superior, recién queda expedita la presente acción tutelar.

En materia administrativa, no resulta razonable exigir el cumplimiento de este requisito, porque la tramitación de una nulidad en la vía incidental, daría lugar a la emisión de una segunda resolución administrativa definitiva, cuando de las características de los actos administrativos, señaladas anteriormente, se observa que los actos administrativos definitivos se encuentran revestidos de varias características, entre ellas, la irrevocabilidad de los mismos en sede administrativa dado su carácter legitimidad del acto, lo que no debe confundirse con su revocatoria en uso de los mecanismos de impugnación administrativa, porque en el primer caso, nos encontramos frente a una tramitación incidental; es decir, un procedimiento paralelo que podría dar lugar a la duplicidad de resoluciones contradictorias con la misma jerarquía y validez, dado que ambas definirían situaciones jurídicas concretas, como actos administrativos, en el marco jurídico antes referido, se presumirían legales, legítimas, lo que no es posible, en virtud a que la estabilidad del mismo constituye una de sus esencias principales.

En consecuencia, cuando se aleguen errores procedimentales cometidos por la administración pública, éstos deberán ser impugnados mediante la interposición de los recursos administrativos contemplados expresamente en la ley; esto es, dentro del mismo proceso principal, aspecto que impide tanto al administrado como a la instancia administrativa, tramitar un incidente de nulidad por cuerda separada o accesoria, al margen de los procedimientos de impugnación previstos (revocatorio o alzada y jerárquico), porque como se señaló, el mismo órgano emisor de la resolución cuestionada, por imperio legal, no está legitimado para anular su propio acto administrativo, un razonamiento contrario, infringiría el principio de seguridad jurídica en detrimento del administrado.

Criterio que constituye un cambio de la línea jurisprudencial establecida en las SSCC 0190/2011-R y 1770/2011-R, en las que se denegó la tutela bajo el fundamento que la parte accionante previo a interponer la acción de amparo constitucional debió acudir ante la propia instancia administrativa a efectos de que se pronuncie y resuelva sobre las supuestas irregularidades en la notificación con la resolución administrativa definitiva, planteando el incidente de nulidad de notificación; lo que no condice con el desarrollo doctrinal y jurisprudencial desarrollado párrafos arriba, criterio coincidente con lo expuesto en la     SC 2243/2010-R de 19 de noviembre, que señaló: ‘Respecto al incidente de nulidad de obrados, cuya presentación es obligatoria en procesos penales y civiles, en casos en los que se demanden notificaciones defectuosas o falta de las mismas, a efectos del cumplimiento de la subsidiariedad…’” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

III.2.  Jurisprudencia reiterada: Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

Sobre la naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional y su objeto, en función a la finalidad de restitución de derechos, la                SCP 0665/2016-S1 de 15 de junio, estableció que: “La  acción de amparo constitucional se encuentra establecida en el art. 128 de la CPE, que señala expresamente: ‘La Acción de Amparo Constitucional tendrá lugar contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de personas individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

A su vez, el art. 129.I de la referida Norma Suprema, refiere que esta acción tutelar: ‘…se impondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata…’.

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, con relación a esta acción ha referido que: ‘…el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz de actos y omisiones ilegales o indebidos con un régimen jurídico procesal propio.

(…)

la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la CPE, que esta acción (…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.

De igual forma, el Código Procesal Constitucional, regula la acción de amparo constitucional, a partir del art. 51 al 57, en los que se establece el objeto, la legitimación pasiva, improcedencia, subsidiariedad, el plazo para su interposición, la norma especial de procedimiento y los efectos de la Resolución que se pronuncia dentro de ésta acción, cuyo objeto conforme el art. 51 de la referida norma, se constituye en: ‘…garantizar los derechos de toda persona natural o jurídica, reconocidos por la Constitución Política del Estado y la Ley, contra los actos ilegales o las omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares que los restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir’.

En ese entendido se concibe a la acción de amparo constitucional, como una verdadera acción de defensa, inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, cuando éstos sean restringidos, suprimidos o amenazados por actos ilegales, omisiones indebidas de las y los servidores públicos o particulares”.

En cuanto a la naturaleza subsidiaria de la acción de amparo constitucional, el art. 129.I de la CPE, reconociendo el carácter subsidiario de esta acción tutelar, señaló que: “…se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo a la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados"

Al respecto la SC 1580/2011-R de 11 de octubre, concluyó que: “Este Tribunal, a través de su uniforme jurisprudencia, ha desarrollado el carácter subsidiario del amparo constitucional, señalando que: '...no podrá ser interpuesta esta acción extraordinaria, mientras no se haya hecho uso de los recursos ordinarios o administrativos y, en caso de haber utilizado los mismos deberán ser agotados dentro de ese proceso o vía legal, sea judicial o administrativa, salvo que la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales ocasione perjuicio irremediable e irreparable' (SSCC 1089/2003-R, 0552/2003-R, 0106/2003-R, 0374/2002-R, 1337/2003-R, entre otras)”.

Siguiendo ese razonamiento, la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, estableció las siguientes reglas y sub reglas de improcedencia del amparo por subsidiariedad, cuando: ‘…1) Las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) Cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación; y, b) Cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico; y, 2) Las autoridades judiciales o administrativas pudieron haber tenido o tienen la posibilidad de pronunciarse, porque la parte utilizó recursos y medios de defensa, así: a) Cuando se planteó el recurso pero de manera incorrecta, que se daría en casos de planteamientos extemporáneos o equivocados; y, b) Cuando se utilizó un medio de defensa útil y procedente para la defensa de un derecho, pero en su trámite el mismo no se agotó, estando al momento de la interposición y tramitación del amparo, pendiente de resolución. Ambos casos, se excluyen de la excepción al principio de subsidiaridad, que se da cuando la restricción o supresión de los derechos y garantías constitucionales denunciados, ocasionen perjuicio irremediable e irreparable, en cuya situación y de manera excepcional, procede la tutela demandada, aún existan otros medios de defensa y recursos pendientes de resolución’” (las negrillas son nuestras).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos a la doble instancia y al juez natural en su vertiente de competencia, a la defensa, a la impugnación, al trabajo; y, la valoración probatoria; señalando que a través de su abogado se habría enterado sobre la existencia de un tercer proceso sumario de responsabilidad seguido en su contra, en el cual se emitió la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./69/2021 de 24 de noviembre, misma que se indica hubiera sido notificada de forma personal, cuando en ese momento se encontraba en aislamiento e impedido de recibir cualquier notificación en el Centro Penitenciario San Pedro del departamento de La Paz; por lo que, el 14 de enero de 2022, solicitó la nulidad de la notificación pidiendo que se ordene una nueva con la finalidad de asumir defensa, mereciendo Auto Motivado de 25 del mismo mes y año, emitido por la Autoridad Sumariante de la Oficina Nacional de la CNS -ahora accionada-, que rechazó el incidente de nulidad de notificación, decisión contra la cual interpuso recurso de revocatoria, pidiendo además la nulidad del procedimiento para que se resuelva dentro del trámite principal; lo que suscitó que, el 10 de febrero de ese mismo año, la autoridad accionada, por proveído declarara no ha lugar al memorial interpuesto, por cuanto, la autoridad jerárquica debía resolver el recurso jerárquico formulado por el coprocesado, siendo evidente que al momento de responderse el primer memorial de nulidad, la Autoridad Sumariante accionada ya no tenía competencia al encontrarse la carpeta remitida ante la MAE de la CNS.

De la revisión de los antecedentes adjuntos a la presente acción de amparo constitucional, se constata que dentro del proceso sumario administrativo seguido por la CNS contra Cristian Enríquez Alegría -ahora accionante- y otro, se pronunció la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./69/2021, estableciendo la existencia de responsabilidad administrativa en su contra y de acuerdo a la gravedad de la falta en estricto cumplimiento al Reglamento de Procesos Internos de la CNS, concordante con el art. 29 de la Ley 1178, se le impuso la sanción de destitución sin lugar a desahucio ni indemnización, por no cumplir el procedimiento para “…el registro en el Sistema ERP, al momento de dar de Alta en el sistema ERP (registro que realizo al llenar el Formulario HB-02 Formulario de Alta) a una persona que asevera jamás haber tenido ninguna relación contractual con la Institución, de lo que se generó cobros irregulares por terceras personas a nombre del Sr. David Belzu, ocasionando un grave daño económico a la Caja Nacional de Salud, comportamiento que contraviene el Reglamento Interno de Trabajo de Personal de la CNS en su Artículo 61 incisos a), b) y k) y Artículo 74 inc. b), siendo aplicable lo establecido por el Artículo 79 inc. g) y Artículo 81 inciso a) (con relación al art. 79 incs. b) y g)), e) y f) Manual de Procesos y Procedimientos para el Control y Conciliación de datos Liquidación en las Planillas Salariales y los Registros Individuales de Cada Trabajador Artículo 11 en su punto: 1.1, 2, 3 y 4” (sic); dejando constancia que la sanción impuesta recién entrará en vigencia y causará estado, siendo modificable conforme dispone la parte in fine del art. 22 del DS 23318-A; siendo dicha resolución objeto de impugnación a través de los mecanismos legales insertos en los arts. 11 y 12 del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, concordante con el art. 22.d del DS 23318-A.

Asimismo, se tiene el Formulario de Notificación efectuada el 20 de diciembre de 2021, por el Asistente Legal de Notificaciones “OF. NAL.” Sumariante de la CNS, actuado por el cual se procedió a notificar al impetrante de tutela con la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./ 69/2021, emitida dentro del proceso administrativo interno ASON 68/2021 en el domicilio real “Régimen Penitenciario - Chonchocorito” del Centro Penitenciario San Pedro del departamento de La Paz, y de acuerdo a dicho formulario se evidenciaría que dicha decisión administrativa fue notificada “EN MANO PROPIA”, haciendo constar el funcionario que el accionante se rehusó a firmar; situación ratificada a través del Informe de la misma fecha, por el cual el referido funcionario hizo conocer a la entonces Autoridad Sumariante que la diligencia de notificación al peticionante de tutela no pudo ser efectivizada porque el referido no quiso firmar el formulario de notificaciones.

Posteriormente, el 14 de enero de 2022, el impetrante de tutela, ante la Autoridad Sumariante de la Oficina Nacional de la CNS -ahora coaccionada-, interpuso incidente de nulidad de notificaciones, solicitando que se ordene una nueva notificación con la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./ 69/2021 y otros actuados que correspondan; lo que suscitó que mediante Auto Motivado de 25 de enero de 2022, la indicada autoridad accionada rechazara el señalado incidente, en base a los arts. 4.l de la LPA; y, 21.c del DS 23318-A modificado por el             DS 26237; indicando que la notificación cumplió con su propósito de poner en conocimiento del sumariado la precitada Resolución; decisión contra la cual, el 7 de febrero de 2022, el accionate interpuso recurso de revocatoria, solicitando se admita el mismo y se declare la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la notificación de 20 de diciembre de 2021, con la referida Resolución Sumarial Final, con la finalidad de que dicha resolución sea debidamente notificada y puesta a su conocimiento para poder asumir las medidas que correspondan.

Dicha impugnación mereció el proveído de 10 de febrero de 2022, pronunciado por la Autoridad Sumariante accionada, quien declaró no haber lugar a la pretensión del accionante -impetrada por memorial de 7 de febrero de 2022- indicando que la MAE de la CNS, debía emitir pronunciamiento respecto al recurso jerárquico formulado por el sumariado Amilcar Gustavo Flores Vargas, porque la causa se encontraría ante esa instancia para la emisión de la Resolución de Recurso Jerárquico; y que el sumariado -accionante-, no habría interpuesto recurso alguno dentro de los plazos establecidos en el Reglamento de Procesos Internos de la CNS, en sus arts. 11 y 12 concordante con el   art. 22 del DS 23318-A, modificado por el DS 26237.

En síntesis, en el presente caso una vez emitida la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./ 69/2021, por la Autoridad Sumariante accionada, que estableció la existencia de responsabilidad administrativa en contra del accionante y de acuerdo a la gravedad de la falta, en estricto cumplimiento a lo determinado en el art. 9.V del Reglamento de Procesos Internos de la CNS, concordante con el art. 29 de la Ley 1178, se le impuso -al accionante- la sanción de destitución sin lugar a desahucio ni indemnización; y de acuerdo a la certificación y formulario de notificación, el impetrante de tutela habría sido notificado de manera personal; sin embargo, se rehusó a firmar el actuado.

Ahora bien, de acuerdo a lo que se evidencia de los antecedentes descritos precedentemente, la Resolución Sumarial Final AUSUN/R.F./ 69/2021, debió haber sido impugnada a través del recurso de revocatoria; puesto que, el accionante sí tuvo conocimiento del contenido de esa determinación; toda vez que, aunque la comunicación procesal fue defectuosa, ésta cumplió con su finalidad, siendo cosa diferente que el impetrante de tutela se haya negado a firmar la notificación; no pudiendo en base a ello, suscitar un incidente de nulidad de notificación de manera equivocada, habida cuenta que en materia administrativa no existe la posibilidad de la interposición de incidente de nulidad, conforme se encuentra establecido en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, al ser un medio de impugnación inidóneo para reclamar la supuesta falta de notificación; por cuanto, la tramitación de incidentes provoca procedimientos paralelos dentro de los procesos administrativos que podrían dar lugar a la emisión de resoluciones contradictorias que poseen la misma jerarquía y validez al definir ambas situaciones jurídicas concretas; en ese contexto, cuando se invocan errores procedimentales cometidos por la administración pública, para que éstos sean subsanados, deben ser reclamados a través de los recursos administrativos previstos en la Ley dentro del mismo proceso principal, lo que impide tanto a la instancia administrativa como al administrado, interponer y tramitar un incidente de nulidad de manera accesoria; es decir, de manera aislada de los procedimientos de impugnación como el de revocatoria, alzada o jerárquico -dependiendo de cada trámite administrativo-; ello, debido a que el mismo órgano que emitió la resolución cuestionada, por imperio de la norma, no se encuentra legitimado para anular sus propios actos administrativos bajo el principio de buena fe con la cuentan los actos administrativos y así no desconocer la seguridad jurídica de los administrados.      

En ese contexto, la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, establece que la acción de amparo constitucional es de naturaleza sustancialmente subsidiaria en aplicación del art. 129.I de la CPE, señalando que ésta, podrá ser interpuesta siempre que no exista otro medio o recuso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados; y en el caso, al no haber agotado la vía administrativa de impugnación prevista por la norma; es decir, el recurso de revocatoria, suscitando más al contrario y de manera errada un incidente de nulidad de notificación no permitido dentro de los procesos administrativos en general, dio lugar a que en el caso se activara la aplicación del principio de subsidiariedad y una de las reglas y subreglas de improcedencia de la acción de amparo constitucional cuando: “…las autoridades judiciales o administrativas no han tenido la posibilidad de pronunciarse sobre un asunto porque la parte no ha utilizado un medio de defensa ni ha planteado recurso alguno, así: a) cuando en su oportunidad y en plazo legal no se planteó un recurso o medio de impugnación…” (SCP 2213/2012 de 8 de noviembre); situación que ocurrió en el presente caso, y que hace que este Tribunal no pueda ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, debiendo denegarse la tutela solicitada.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 112/2022 de 14 de mayo, cursante de fs. 98 a 103 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada; con la aclaración de no haberse ingresado al análisis fondo de lo denunciado en la acción de amparo constitucional.  

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO