SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0882/2023-S3

Otra cuestión planteada en el informe de la Máxima Autoridad Ejecutiva del Concejo Municipal hoy accionada, es la inobservancia del principio de la inmediatez, por la presunta presentación extemporánea de la acción de amparo constitucional. Al respecto es necesario precisar que las normas reglamentarias laborales -Decreto Supremo (D.S.) 28699 de 1 de mayo de 2006 y DS 495, 1 de mayo de 2010- que regulan el procedimiento administrativo de denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral, disponen que la conminatoria de reincorporación laboral es de ejecución inmediata^[10], la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^[11], no tienen efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria; en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional a la estabilidad laboral tomando en cuenta la inmediatez.

En ese marco, el Consejo Municipal de Montero, fue notificado con la Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral RNC/17/2022, el 15 de febrero de 2022; por lo que, a partir de la renuencia o resistencia del cumplimiento de la conminatoria, los accionantes tenían la facultad de presentar la acción de amparo constitucional para la protección de su derecho constitucional de estabilidad laboral, acción que efectivamente fue presentada el 29 de junio de 2022, consiguientemente, se puede concluir que la acción de defensa fue presentada dentro de los seis meses; por lo cual se cumplió con el principio de inmediatez, encontrándose esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional obligada a la revisión de fondo de la cuestión planteada.

Respecto al problema jurídico planteado. Superada la cuestión procesal es necesario ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada en la presente acción tutelar. En ese entendido, si bien la jurisprudencia constitucional, se inclinó en sus diferentes fallos hacia la ejecución de las conminatorias de reincorporación laboral en las acciones de amparo constitucional presentadas, sin ingresar a analizar si la conminatoria de reincorporación laboral cuenta con una debida fundamentación o si los datos, hechos, circunstancias y pruebas que la sustentan, justifican tal determinación; empero, ésta posición no tiene como fundamento, únicamente hacer cumplir dichas conminatorias, en virtud a que el Tribunal Constitucional Plurinacional no es una entidad ejecutora de las conminatorias de reincorporación laboral, sino, es la entidad garante del respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En ese entendido, la jurisdicción constitucional otorga una tutela provisional de inmediata e íntegra ejecución, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto, salvaguardando los derechos y garantías de los trabajadores, protección que supera el interés personal del trabajador, alcanza su ámbito familiar; puesto que, un despido injustificado afecta al trabajador en su fuente laboral y medio de subsistencia; empero, también afecta su entorno familiar, al afectar su medio de subsistencia familiar, por lo que la tutela provisional se encuentra plenamente justificada, mientras se dilucide la situación jurídico laboral del trabajador, a través de la substanciación de los medios y recursos en sede administrativa -recurso de revocatoria y jerárquico- o la revisión judicial -en la jurisdicción laboral-, como se tiene establecido en el Fundamento Jurídico III.1. del presente fallo constitucional.

En ese marco normativo y jurisprudencial, ante la renuencia o resistencia en el cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral RNC/17/2022, que conmina a la Máxima Autoridad Ejecutiva del Concejo Municipal ahora accionada para que reincorpore a los accionantes al mismo puesto laboral que ocupaban al momento de su despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de su reincorporación, los nombrados se encontraban facultados para la presentar la acción de amparo constitucional en procura de la protección de sus derechos fundamentales. Este extremo, indudablemente constituye una vulneración a sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, seguridad social, salud y vida, ya que la entidad empleadora se resiste a cumplir lo determinado en la citada Conminatoria, que impide su continuidad laboral, consiguientemente le impide contar con los recursos económicos necesarios para su manutención y tomando en cuenta que la afectación de su derecho a la estabilidad laboral, conlleva la afectación de otros derechos fundamentales, debido al carácter interdependiente de éstos derechos, reconocido por el art. 13.I de la CPE.

En ese entendido, corresponde a la jurisdicción constitucional otorgar la tutela solicitada de manera provisional, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que deje sin efecto la conminatoria de reincorporación laboral, ordenando el cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral RNC/17/2022; sin perjuicio de que la Máxima Autoridad Ejecutiva del Concejo Municipal hoy accionada, promueva su impugnación en sede administrativa mediante el recurso de revocatoria y recurso jerárquico o promueva el control judicial ante la autoridad judicial competente, para definir la situación jurídico laboral de los accionantes, sin que la impugnación administrativa o control judicial que se promueva, constituya un obstáculo para el cumplimiento inmediato e íntegro de la señalada Conminatoria.

En consecuencia, la Jueza de garantías, al conceder la tutela solicitada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 001/2022 de 5 de julio, cursante de fs. 204 vta. a 213 vta., pronunciada por la Jueza Pública Civil y Comercial Cuarta de Montero del departamento de Santa Cruz; y, en consecuencia:

1° CONCEDER, la tutela solicitada provisionalmente en favor de Martha Veizaga Ala, José Luis Jiménez Loayza, Nelson Martínez García y Roly Martínez Sullca, ordenando el cumplimiento inmediato e íntegro de la Conminatoria de Reincorporación Laboral por estabilidad laboral RNC/17/2022 de 10 de febrero, de conformidad a los fundamentos jurídicos expuestos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Karem Lorena Gallardo Sejas

MAGISTRADA

^[1] Respecto a la posición restringida al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, la SCP 2355/2012 de 22 de noviembre, estableció que: “…ante una destitución intempestiva e injustificada de una trabajadora o un trabajador, las Jefaturas Departamentales de Trabajo, luego de imprimir el trámite del DS 0495, deben emitir la correspondiente conminatoria de reincorporación pudiendo la parte procesal plantear amparo constitucional para su cumplimiento, pese a ello, debe entenderse que la justicia constitucional no puede hacer cumplir una conminatoria cuando la misma carece de fundamentación alguna, ello debido a que:

(…)

Bajo el entendido de que las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, obligan a la justicia constitucional a efectivizar conminatorias laborales de reincorporación del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social sin atender a su contenido, al menos deben desarrollar las razones que fundamentan la conminatoria y por supuesto una conminatoria clara, es decir, no resulta lógico que la justicia constitucional ejecute una resolución que no respeta estándares del debido proceso, pues en ciertos casos implicaría inclusive consagrar la violación de derechos;

Si bien la justicia constitucional en atención a las SSCCPP 0138/2012 y 0177/2012, debe otorgar tutela transitoria disponiendo la reincorporación provisoria de la o el trabajador no puede hacerlo si la orden no cuenta con los mínimos elementales que la hagan efectiva, lo contrario resultaría inejecutable, debiendo en su caso, previamente subsanarse en la vía administrativa previamente a que la justicia constitucional disponga su ejecución” (las negrillas nos corresponden).

^[2] Concerniente a la posición restringida al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, la SCP 0900/2013 de 20 de junio, manifestó: “…la sola conminatoria de reincorporación del trabajador a su fuente laboral por parte de las Jefaturas Departamentales de Trabajo, no provoca que, este Tribunal deba conceder la tutela y ordenar su cumplimiento, en su caso, se hará una valoración completa e integral de los hechos y datos del proceso, de las circunstancias y de los supuestos derechos vulnerados” (las negrillas son nuestras).

^[3] En torno a la posición favorable al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, la SCP 0138/2012 de 4 de mayo, expresó que: “…es permitido a la trabajadora o al trabajador solicitar su reincorporación por la vía administrativa ante el Ministerio del ramo, y existiendo una resolución que ordena la reincorporación a la fuente laboral, debe estimarse la misma como el fin de la vía administrativa, y ante una negativa por parte del empleador, se abre la posibilidad de que el trabajador acuda a la vía ordinaria, o conforme jurisprudencia, acuda en acción de amparo constitucional para que se le restituyan sus derechos, sin tener que agotar la vía judicial con carácter previo, más aún cuando existen normas que así le faculta al trabajador, en este caso, los DDSS 28699 y 0495” (las negrillas son nuestras).

^[4] En lo que atañe a la posición favorable al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, la SCP 0177/2012 de 14 de mayo, expresó que: “…la conminatoria dispuesta por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, (…) no constituye una resolución que defina la situación laboral de la trabajadora o el trabajador, por cuanto el empleador puede impugnar ésta determinación en la justicia ordinaria…” (las negrillas nos pertenecen).

^[5] La jurisprudencia establecida en la SCP 0583/2012 de 20 de julio, se pronunció respecto al deber expreso y provisional de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral por el empleador en tanto se substancien y resuelvan los recursos en sede administrativa o revisión judicial; citada por la SCP 0610/2015-S2 de 12 de junio, SCP 0877/2015-S2 de 27 de agosto, SCP 0963/2016-S2 de 7 de octubre, entre otras.

^[6] Efectuado el control normativo de constitucionalidad de las normas reglamentarias referidas al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, la citada SCP 0591/2012 de 20 de julio, estableció que: “En esa perspectiva y además, la obligación de cumplimiento de la decisión administrativa de reincorporación impuesta por la norma cuestionada, debe ser analizada conforme a los principios que manda la Constitución Política del Estado aplicar a tiempo de interpretar las normas laborales; siendo uno de ellos el de continuidad y estabilidad de la relación laboral; mandatos que obligan a que la comprensión de las normas laborales sea aquella que genera la prolongación de la relación laboral; por ello, cuando las normas impugnadas obligan a la reincorporación del trabajador, dado el caso de que la autoridad administrativa así lo haya dispuesto, están aplicando el principio de mantener la relación laboral hasta la revisión de la decisión judicial posterior; lo que ratifica la conclusión inicial de que las normas cuestionadas no lesionan el principio de jerarquía normativa, al consagrar la obligatoriedad de cumplimiento de la conminatoria de reincorporación, ya que no imponen la obligación de aplicar una norma reglamentaria por sobre una legal, tal como denuncia el accionante” (las negrillas fueron añadidas).

^[7] Cita jurisprudencial que fue señalada textualmente en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0088/2014-S3 de 27 de octubre, SCP 1500/2014 de 16 de julio, SCP 1760/2014 de 15 de septiembre, SCP 0240/2015-S2 de 26 de febrero, SCP 0510/2015-S1 de 22 de mayo, SCP 0203/2017-S3 de 21 de marzo, SCP 0594/2017-S2 de 19 de junio, entre otras.

^[8] Afianzando la ejecución inmediata de la conminatoria laboral la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, -cita la SCP 0591/2012 de 20 de junio-, refirió que: “…si bien existe un mandato normativo expreso para que la jurisdicción constitucional haga cumplir los mandatos de reincorporación, en atención a la naturaleza del derecho al trabajo en el Estado Social de Derecho, la tutela constitucional no puede emitirse a ciegas cual si la conminatoria por sí misma fuere ya un instrumento que obliga a esta instancia constitucional a brindar una tutela constitucional. Puesto que no debe perderse de vista que la naturaleza de la jurisdicción constitucional dista mucho del ejercicio de funciones de policía, de ahí que para concederse una tutela constitucional debe analizarse en cada caso la pertinencia de la conminatoria, al efecto, cabe establecer que a esta instancia constitucional no le compete ingresar al fondo de las problemáticas laborales que se le presentan, pues no es sustitutiva de la jurisdicción laboral ni mucho menos tiene la amplitud probatoria conducente a por sí misma para arribar a una verdad material; sin embargo, tampoco puede pretenderse la ejecutoria de conminatorias que emergen de procesos administrativos desarrollados al margen de la razonabilidad de un debido proceso.

Por todo ello, mal podría pretenderse que esta jurisdicción llegue al convencimiento de que el despido fue o no justificado, pues el acervo probatorio con el que cuenta no le permitiría llegar a verdades históricas materiales, así como tampoco corresponde reemplazar a toda la judicatura laboral con la jurisdicción constitucional; justamente de este escenario proviene el hecho de que la conminatoria es de cumplimiento inmediato, y que su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo, desarrollado en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, situación que habilita a la actuación inmediata de esta jurisdicción constitucional a menos que se evidencie en la tramitación del proceso administrativo violaciones del debido proceso que impidan que esta jurisdicción constitucional haga ejecutar una conminatoria que emerge de vulneración de derechos fundamentales, lo que implica una modulación de la SCP 0900/2013 de 20 de junio” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

^[9] La incidencia del incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral en el ámbito personal y el entorno familiar, queda expresada en la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero de 2018, en los siguientes términos: “En ese entendido, se advierte que la jurisprudencia constitucional expuesta, en mérito a la Norma Fundamental, disposiciones legales aplicables a materia laboral y a los principios de estabilidad laboral, continuidad de dicha relación y de protección del trabajador, estableció que el derecho al trabajo, en circunstancias de un despido injustificado, debe protegerse de manera inmediata y ausente de rigorismos procesales ordinarios, por lo que se reconoció a las Jefaturas Departamentales del Trabajo la facultad de tramitar y resolver la denuncia de despido ilegal o indebido del trabajador, pronunciando, en caso de verificar la veracidad de la denuncia, la conminatoria de reincorporación, determinación que de no ser cumplida u obedecida por el empleador, aquél tiene la vía ordinaria a su alcance para buscar la restitución de su derecho, o del amparo constitucional, precisamente por el carácter sumarísimo de ésta acción tutelar y porque la reticencia del empleador, no solamente incide negativamente en el trabajador, como persona individual, sino también en todo su entorno familiar, por constituir su trabajo en una fuente de subsistencia de él y de sus dependientes; en consecuencia, corresponde su tutela inmediata para el efectivo cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

^[10] Concerniente a la opción de reincorporación laboral el DS 495 1 de mayo de 2010, que modifica el art 10.III e incluye los parágrafos IV y V del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de2006, establece en su artículo único, las siguientes disposiciones

“I. Se modifica el Parágrafo III del Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con el siguiente texto:

`III.  En caso de que el trabajador opte por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del despido, más el pago de los salarios devengados y demás derechos sociales que correspondan a la fecha de la reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo.’

II. Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con los siguientes textos:

`IV.   La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución.

V.      Sin perjuicio de lo dispuesto en el Parágrafo IV del presente Artículo, la trabajadora o trabajador podrá interponer las acciones constitucionales que correspondan, tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral’” (las negrillas fueron añadidas).

^[11] La SCP 0591/2012 de 20 de julio, fue declarada la inconstitucionalidad del término “únicamente” del art. 10.IV del DS 28699 incorporado por el DS 0495 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, en cuyo mérito, las conminatorias de reincorporación laboral emitidas por las Jefaturas del Trabajo, pueden ser impugnadas no solo en sede judicial, sino, también en sede administrativa.