SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0919/2023-S1

I.1.    Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 de diciembre de 2019 y 15 de octubre de 2020, cursantes de fs. 217 a 222 y 250 y vta., respectivamente, el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y derecho.

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 26 de agosto de 2010, la Aduana Nacional de Bolivia (ANB), suscribió un contrato con Depósitos Aduaneros Bolivia (DAB), para la prestación de Servicios Logísticos de Almacenaje y Asistencia de Control de Transito de Mercaderías. En virtud a ello, y en el marco de los arts. 67 y 86 del Reglamento de Concesiones de Depósitos Aduaneros, inició los correspondientes procesos administrativos por incumplimiento del referido Reglamento por parte de DAB, y como consecuencia se activaron los procesos administrativos de relacionamiento cuyas resoluciones sancionatorias establecieron la imposición de una multa económica, la que fue ratificada con la respectiva resolución jerárquica.

Ante el incumplimiento del pago de las multas correspondientes, instauró procesos judiciales ante los Juzgados Público Civil de la Capital del departamento de Oruro con el fin de ejecución de dichas multas, habiendo merecido las declinatorias de competencia, aspecto que fue puesto en conocimiento de la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, instancia que emitió el Auto 05//2017 de 24 de marzo, dirimiendo el conflicto de competencia a favor de los Juzgados de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativa, Coactivo Fiscal Tributario de la Capital, razón por la cual, la ANB, interpuso demandas de ejecución de cobro coactivo en contra de DAB ante los Juzgados de Partido, Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario de la Capital del departamento de Oruro, en virtud a las Resoluciones Sancionatorias con calidad de cosa juzgada, los que se constituían en documentos con suficiente fuerza ejecutiva al contener sumas liquidas y exigibles de acuerdo al art. 55.I de la Ley 2341 de Procedimiento Administrativo; sin embargo, dichas demandas fueron rechazadas por los referidos Jueces; planteados los correspondientes recursos de apelación, las decisiones de rechazo fueron confirmadas por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, a través de los Autos de Vista AV-SECCASA 103/2019, AV-SECCA-SA- 91/2019, AV-SECCASA 102/2019, AV-SECCASA 105/2019, AV-SECCASA 107/2019, AV-SECCASA 108/2019, AV-SECCASA 111/2019, AV-SECCASA 110/2019, AV-SECCA-SA- 80/2019, AV-SECCASA 90/2019 y, AV-SECCASA 114/2019, Resoluciones que corresponden a las apelaciones presentadas al Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital del departamento de Oruro. AV-SECCA-SA 106/2019, AV-SECCA-SA 104/2019, AV-SECCASA 89/2019, AV-SECCA-SA- 74/2019, AV-SECCA-SA- 92/2019, AV-SECCASA 87/2019, AV-SECCASA 94/2019, AV-SECCA-SA- 99/2019, AV-SECCA-SA- 81/2019, AV-SECCASA 93/2019, AV-SECCA-SA- 95/2019, AV-SECCASA 85/2019, AV-SECCASA 78/2019, AV-SECCA-SA- 97/2019, AV-SECCA-SA- 88/2019, AV-SECCASA 83/2019, AV-SECCA-SA- 96/2019, AV-SECCASA 112/2019, AV-SECCASA 82/2019; y, AV-SECCA-SA- 98/2019; Resoluciones que corresponde a las apelaciones presentadas al Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Segundo de la Capital del departamento de Oruro; AV-SECCASA 113/2019, AV-SECCA-SA 109/2019, AV-SECCA-SA- 79/2019, AV-SECCA-SA 100/2019, AV-SECCA-SA- 86/2019, AV-SECCA-SA- 77/2019, AV-SECCA-SA- 84/2019, AV-SECCA-SA 76/2019, AV-SECCASA 115/2019, y, AV-SECCA-SA 101/2019, que corresponden a las apelaciones presentadas en el Juzgado de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de la Capital del departamento de Oruro. Resoluciones que tiene como argumento la Circular 014/2015 emitida por Tribunal Supremo de Justicia, apartándose de los criterios jurídicos del Auto 05/2017 de 24 de marzo, emitido por la Sala Plena del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, colocando a la Administración Aduanera en completo estado de indefensión al no poder ejecutar las multas establecidas en las Resoluciones Administrativas Ejecutoriadas, actos que atentan el derecho fundamental de acceso a la justicia, consagrado en los arts. 115. I. II y III; 119.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

Considera la vulneración de su derecho de acceso a la justicia y el principio de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115. I, II y III, 119.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada y se disponga la revocación de los Autos de Vista AV-SECCASA 103/2019, AV-SECCA-SA- 91/2019, AV-SECCASA 102/2019, AV-SECCASA 105/2019, AV-SECCASA 107/2019, AV-SECCASA 108/2019, AV-SECCASA 111/2019, AV-SECCASA 110/2019, AV-SECCA-SA- 80/2019, AV-SECCASA 90/2019, AV-SECCASA 114/2019, AV-SECCA-SA 106/2019, AV-SECCA-SA 104/2019, AV-SECCASA 89/2019, AV-SECCA-SA- 74/2019, AV-SECCA-SA- 92/2019, AV-SECCASA 87/2019, AV-SECCASA 94/2019, AV-SECCA-SA- 99/2019, AV-SECCA-SA- 81/2019, AV-SECCASA 93/2019, AV-SECCA-SA- 95/2019, AV-SECCASA 85/2019, AV-SECCASA 78/2019, AV-SECCA-SA- 97/2019, AV-SECCA-SA- 88/2019, AV-SECCASA 83/2019, AV-SECCA-SA- 96/2019, AV-SECCASA 112/2019, AV-SECCASA 82/2019, AV-SECCA-SA- 98/2019, AV-SECCASA 113/2019, AV-SECCA-SA 109/2019, AV-SECCA-SA- 79/2019, AV-SECCA-SA 100/2019, AV-SECCA-SA- 86/2019, AV-SECCA-SA- 77/2019, AV-SECCA-SA- 84/2019, AV-SECCA-SA 76/2019, AV-SECCASA 115/2019, y, AV-SECCA-SA 101/2019, emitidos por la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, disponiendo se emitan nuevas Resoluciones que permitan las admisiones de las demandas presentadas por la Gerencia Regional Oruro de la Aduana Nacional.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 22 de octubre de 2020, según consta en el acta cursante de fs. 1340 a 1348 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a través de su abogado, en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo, manifestó que en el Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, se presentaron acciones de cobro coactivo, ante la Jurisdicción Coactiva Fiscal Tributaria, las que fueron objeto de admisión por parte de los Juzgados de Partido Coactivo Fiscal Tributario Tercero y Cuarto de la Capital de ese departamento, para la ejecución del cobro coactivo, por faltas administrativas y sanción de multa a través de las resoluciones sancionatorias correspondientes, asimismo, se está tramitando otra demanda en el Juzgado de Partido Coactivo Fiscal Tributario Tercero y Cuarto de la Capital del departamento de La Paz, con el mismo objeto, lo que demuestra, que es posible tramitar en proceso de ejecución el cobro coactivo emergente de la multas impuestas a través de una resolución sancionatoria, lo contrario significa la vulneración de su derecho de acceso a la justicia.

Respondiendo a las preguntas de los Vocales Constitucionales señaló que: a) La presentación de los documentos que certifican el trámite que se efectúa en el departamento de La Paz, es para demostrar que a través de este procedimiento, ya se logró el pago de la multa impuesta; b) A raíz de la Resolución emitida por la Sala Constitucional Primera del Distrito Judicial de Oruro, que declaró la improcedencia de la acción al no haberse agotado la vía ordinaria previa a la presentación de la acción de amparo constitucional, es que interpusieron el recurso de casación en la forma contra 200 Autos de Vista que ratificaron el rechazo de la demanda de ejecución coactiva; c) El recurso de casación en la forma tenía por propósito que el Tribunal Supremo de Justicia se manifieste y permita la admisión de las demandas planteadas; d) Se suscribió un contrato de concesión con DAB para la prestación de servicios que consisten en el depósito y resguardo de todas las prendas aduaneras; e) Cumplido el procedimiento administrativo, se emitió una resolución sancionatoria contra DAB, consistente en una multa por una infracción, y ante la falta de pago se tuvo que recurrir a la vía judicial; y, f) El rechazo de los 41 procesos objeto de la presente acción de amparo constitucional no fueron objeto del recurso de casación, debido a que el Tribunal Constitucional Plurinacional por                         AC 0020/2020-RCA de 28 de enero, señaló que no corresponde la aplicación del art. 270 reservado para los Autos de Vista que hubieran ingresado al fondo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Filimón Condori Calizaya y José Carlos Montoya Condori, Presidente y Vocal de la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, en audiencia, presentaron informe oral señalando que: 1) Ninguno de los Autos de Vista emitidos de los 41 procesos objeto de la presente acción de amparo constitucional fueron recurridos en casación, en el marco de lo previsto en el art. 24 del Procedimiento Coactivo Fiscal, lo que implica que se encuentran plenamente ejecutoriados y remitidos al Juzgado de origen, lo que evidencia que la parte accionante no cumplió con el principio de subsidiariedad; 2) De acuerdo a la documentación que cursa en la Sala Especializada muchos de los procesos que contaban con Auto de Vista desde la gestión 2020, fueron recurridos en casación y a consecuencia de ello, el Tribunal Supremo en un caso concreto declaró infundado el recurso; es decir, que confirmó la decisión en el Auto de Vista impugnado; 3) El principio de legalidad establecido en los arts. 54 y 55 de la Ley 2341, establece que la administración pública, no iniciará ninguna ejecución que limite los derechos de los particulares sin que previamente haya concluido el correspondiente procedimiento legal mediante resolución con el debido fundamento jurídico, aspecto que ocurrió en los procesos que fueron objeto de los Autos de Vista emitidos; sin embargo, para el cobro se debe observar lo dispuesto en el art. art. 55.III de la referida Ley, que señala, que la administración pública ejecutará por si misma sus propios actos administrativos conforme a reglamentación especial establecida para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidas en el art. 2 de la Ley 2341, norma concordante con el art. 108 núm. 1 de la CPE, lo que significa que es la propia ANB quien en el marco del principio de legalidad debe asumir la ejecución de sus propios actos, por lo que, mal puede acusarse al Órgano Judicial de denegación de justicia o los presuntos daños y perjuicios al Estado por el no cobro de las multas impuestas; 4) Corresponderá a la jurisdicción constitucional establecer cuál es el procedimiento para acoger las acciones de cobro coactivo, para deslindar cualquier responsabilidad emergente de la aplicación del art. 122 de la CPE; 5) Si bien existe el Auto de Sala Plena 05/2017 que declara competente para conocer la demanda planteada por la ANB al Juzgado de Partido de Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Tercero de la Capital; sin embargo, el Juez previo a admitir la demanda efectuó un examen de proponibilidad de la misma, tomando en cuenta lo sustancial de la causa previo al rechazo de la misma, 6) El hecho que se haya admitido y sustanciado una demanda en el Distrito Judicial de La Paz, no puede servir de argumento para tutelar la acción planteada; 7) El Auto Supremo que resolvió el recurso de casación interpuesto por la ANB ingresó al fondo del asunto y no como dice la parte accionante que solo se trataba en la forma; 8) La ANB tiene un Reglamento específico aprobado por la Resolución de Directorio RD 01-023-03 de 11 de septiembre de 2003, para sancionar las infracciones o contravenciones previstas en el, las cuales deben ser tramitadas en el marco del procedimiento administrativo establecido en la Ley 2341; y, 9) El art. 3 del Procedimiento Coactivo Fiscal define los títulos que deben acompañar a la demanda, lo mismo que existe un catálogo de los títulos que se deben acompañar a la demanda ejecutiva y a la coactiva, entre los cuales no se encuentra un título ejecutivo emergente de un procedimiento sancionatorio de acuerdo al art. 55 de la Ley 2341. Con base a estos fundamentos, solicitaron se deniegue la tutela impetrada.

Osvaldo Fernández Quispe, ex Vocal de la Sala Especializada Contenciosa, Contenciosa Administrativa y Social Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, no asistió a la audiencia de consideración de amparo constitucional, ni remitió informe escrito alguno pese a su legal notificación cursante a fs. 258.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Pedro Luis Cachi Guizada en representación legal de Silvia Patricia Murillo Calero, Gerente General de la Empresa Pública Estratégica Depósitos Aduaneros Bolivianos, por escrito presentado el 22 de octubre de 2020, cursante de fs. 310 a 312 vta., señaló que: i) Conforme a la verificación de los actuados procesales, la presente acción de amparo constitucional fue interpuesta por la ANB el 27 de diciembre de 2019; no obstante, la parte accionante asegura haber sido notificada con los 41 procesos el 26 y 28 de junio, así como el 1 y 2 de julio, ambos de 2019, lo que lleva establecer que los reclamos respecto a los Autos de Vista notificados el 26 de junio de 2019, se encuentran fuera del plazo establecido en el art. 55.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); y, ii) Al existir el Instructivo 014/2015 de 31 de agosto, a través del cual el Tribunal Supremo instruye a todos los jueces de instrucción, partido o mixtos que tengan competencia en materia civil y comercial, que estricto apego al principio de legalidad y celeridad, admitan y tramiten las demandas ejecutivas civiles, que se originen en una resolución administrativa que haya adquirido firmeza, la parte ahora accionante debió presentar una consulta sobre su aplicación; asimismo, existiendo el Auto de Sala Plena 5/2017 de 24 de marzo, que dirimió la competencia a favor de los Juzgados Coactivo, Administrativo y Tributario, al considerar que en la demanda planteada está en juego intereses colectivos y no particulares, aspecto que impide que el problema suscitado entre dos instituciones del Estado sea tratado en el ámbito privado, aunque también, se aclara que la Aduana Nacional de Bolivia, no solamente tiene rol de administrador ante una institución estatal, sino también administra intereses particulares que pueden ser privados o colectivos, en el marco de dicha consideración, correspondía antes de plantear la presente acción presentar una acción de cumplimiento, no haber obrado de esa manera la parte accionante, corresponde declarar la improcedencia de la acción, al no haberse agotado los mecanismos ordinarios correspondientes para la protección inmediata de los derechos denunciados.

I.2.4. Otras intervenciones

Christian Marcelo Echenique Gonzales, Juez de Partido del Trabajo y Seguridad Social, Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario Primero de la Capital del departamento de Oruro, por escrito presentado el 21 de octubre de 2020, cursante de fs. 295 a 296 vta., manifestó que: a) En ninguna de las demandas se declaró incompetente, sino que, en cumplimiento de la obligación de verificar los requisitos de admisibilidad de la demanda, se observó la misma, pidiendo que la ANB cumpla con el art. 3 núm. 2 de la Ley Procedimiento Coactivo Fiscal, otorgando un plazo razonable; b) En las demandas interpuestas, la ANB pidió se emita la Nota de Cargo y en algunos casos el Pliego de Cargo, en esa medida, el procedimiento a observar es el estipulado en la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal; sin embargo, no observó lo dispuesto en el Dictamen General 06/2014 emitido por la Procuraduría General del Estado, que en su párrafo XVIII menciona, que si bien el Órgano Rector estableció en los modelos de contratos que las controversias suscitadas serán resueltas en la jurisdicción coactiva fiscal, de conformidad al art. 3 de la Ley de Procedimiento Coactivo Fiscal, esta demanda debe presentarse con instrumentos con fuerza coactiva; c) Si bien se demostró en algunas demandas que la vía administrativa quedo agotada; sin embargo, no agotaron la posibilidad de controvertir la causa a través del proceso contencioso administrativo; d) La pretensión de que una institución del Estado pague a otra una multa por incumplimiento de una cláusula del contrato administrativo, escapa de la naturaleza del proceso coactivo fiscal que está determinada en el art. 47 de la Ley 1178, al respecto el Dictamen General 06/2014 emitido por la Procuraduría General del Estado en el parágrafo XLVIII, indicó que “…los mecanismos legales que se deben emplear para solucionar las controversias emergentes de los contratos administrativos son los procesos contenciosos o contencioso administrativo, máxime cuando la entidad pública no cuente con el informe de auditoría aprobado por la Contraloría General del Estado (CGE) o un dictamen de responsabilidad civil emitido por la CGE, que podría viabilizar el proceso coactivo fiscal” (sic); e) Las demandas interpuestas por la ANB se sustentan en los arts. 55. I de la Ley 2341 con relación a los arts. 50, 109, 110, 111 inc. d) y 114 del Decreto Supremo (DS) 27113, normativa que no establece que sea la instancia coactiva fiscal la que tenga que conocer las demandas de “ejecución de cobro coactivo”, además de no determinar el procedimiento a observarse, pues al no existir el mismo, se ingresaría en el campo de la arbitrariedad vulnerándose el debido proceso en su elemento de seguridad jurídica, en virtud a que, la competencia de un juez o tribunal, implica que las personas tiene derecho a ser juzgadas por tribunales de justicia ordinarios con arreglo al procedimiento legalmente establecido, lo que impide que el Estado cree tribunales que apliquen normas procesales que no están debidamente establecidas; f) La ANB en la página 5 de la presente acción hace mención a la SC 008/2016 haciendo alusión a que el conocimiento y decisión de todo litigio sobrevenido en la celebración, ejecución o cancelación de los contratos administrativos corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo, añadiendo que es contrario al principio de competencia jurisdiccional someter a tribunales civiles o comerciales las contiendas surgidas en la ejecución o cumplimiento de un contrato administrativo; y, g) No es evidente la vulneración del derecho de acceso a la justicia, debido a que la ANB accedió al sistema de justicia a través de la presentación de las demandas y posteriores impugnaciones, recordando que la presentación de una demanda, debe cumplir con los requisitos que señalan las normas adjetivas y de no hacerlo no es posible acceder a la justicia para tramitar procesos que no corresponden. Con base a estos fundamentos, solicitó se deniegue la tutela impetrada.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Primera del departamento de Oruro, mediante Resolución 64/2020 de 22 de octubre, cursante de fs. 1349 a 1353 vta., denegó la tutela solicitada, con base a los siguientes fundamentos: 1) De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, el Tribunal de Garantías no puede tutelar principios, sino derechos, lo que impide pronunciarse respecto a la denuncia de vulneración del principio de seguridad jurídica; 2) El cumplimiento del principio de inmediatez y subsidiariedad ya fueron considerados en el Auto Constitucional que determinó revocar la Resolución de la Sala Constitucional que declaró improcedente la acción de amparo constitucional y determinó su admisión y tramite, razonando que el recurso de casación no procede cuando el Tribunal de apelación no ingresó a resolver el fondo de la causa; 3) En cuanto a la denuncia de vulneración de su derecho de acceso a la administración de justicia, no resulta evidente, debido a que la entidad accionante obtuvo un pronunciamiento del Juez de primera instancia, quien observó los requisitos de admisibilidad para admitir la demanda coactiva fiscal interpuesta. Asimismo, ante el rechazo de la demanda, interpuso el recurso de apelación, habiendo también obtenido un pronunciamiento por parte de las autoridades de segunda instancia, lo que demuestra que la parte impetrante de tutela tuvo una participación activa en todos los procesos judiciales instaurados; 4) De acuerdo a la jurisprudencia constitucional, para tutelar la vulneración del derecho de acceso a la justicia, se debe verificar que el sujeto procesal no haya tenido la posibilidad de obtener ningún pronunciamiento de la autoridad jurisdiccional o en su caso no haya podido lograr que una resolución emitida por la misma, sea cumplida, ejecutada o que se haya generado obstáculos que impidan su participación o haya dificultado su ejercicio del derecho de impugnación u otros; aspectos que no ocurrieron en el caso concreto; 5) Respecto al dato en sentido de que en algunos Juzgados de Partido Social, Seguridad Social, Coactiva Fiscal, Administrativa y Tributaria de la ciudad de La Paz, se admitieron y tramitaron demandas coactivas fiscales para el cobro de las multas cuyo resultado fue el pago correspondiente, no es menos cierto que el Tribunal Supremo de Justicia al resolver los recursos de casación respecto al rechazo de las demandas, establecieron criterios respecto a la naturaleza de los procesos coactivos fiscales, habiendo declarado infundado los recursos planteados; y, 6) No es objeto de la presente acción de amparo constitucional el establecer cual tendría que ser el procedimiento a seguir con relación a otro distrito judicial, toda vez, que se denunció solo del derecho de acceso a la justicia, aspecto que como se dijo no se demostró, debido a que las autoridades se pronunciaron respecto a los planteamiento de la entidad accionante.

I.3.    Trámite Procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

La presente acción de amparo constitucional fue sorteada el 1 de abril de 2021; empero, habiéndose formulado excusa por la Magistrada relatora, y declarada ilegal la misma mediante ACP 021/2021 de 30 de abril, siendo notificada dicha determinación el 18 de agosto de 2023 (fs. 1377); y, estando suspendido el plazo para la emisión de la Resolución, se reanudó el mismo el 21 de igual mes y año, por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se encuentra dictada dentro de plazo establecido por el Código Procesal Constitucional.