SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0899/2023-S4

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 3 de junio de 2022, cursante de fs. 1; y, 67 a 70 vta., y de subsanación de 10 de igual mes y año (fs. 74 a 77 vta.), la accionante expuso los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En marzo de 2021, fue ilegalmente destituida de su cargo de Técnico Administrativo en Contrataciones del BCB, en absoluto desconocimiento de su inamovilidad laboral por estado de gestación y franca contravención del art. 48.VI de la Constitución Política del Estado (CPE); determinación que habiendo sido impugnada debido a su manifiesta ilegalidad, derivó en su inmediata restitución a sus funciones; sin embargo, personeros de la entidad ahora demandada, posteriormente a su reinserción, le exigieron la presentación de Declaraciones Juradas de Bienes por dejación del cargo bajo amenazas de iniciarle procesos administrativos; pese a que, la desvinculación, como se tiene señalado, se produjo de forma arbitraria por determinación de la propia institución.

Es así que, mediante varias notas presentadas ante el Gerente General del BCB, manifestó que su persona no se encontraba obligada a la presentación de dichos documentos ni cuando operó su ilegal retiro ni cuando la propia entidad decidió reincorporarla; pues, en su calidad de funcionaria inamovible por su estado de gravidez, no dejó y tampoco debió dejar de trabajar un solo día, conforme estipula el art. 48.VI de la CPE.

Añadió asimismo que, consta que solicitó el pago de salarios devengados y demás derechos laborales que le correspondían por el tiempo que estuvo ilegalmente cesada en sus funciones, habiéndose realizado el respectivo pago por dichos conceptos el 31 de diciembre de 2021, conforme se verifica del Acta de conformidad que le “hicieron firmar” (sic).

No obstante los antecedentes antes descritos, las amenazas fueron cumplidas, iniciándosele dos procesos internos administrativos; uno de ellos por no presentar sus declaraciones juradas al dejar el cargo; y, el segundo, por no presentar los mismos documentos al retornar a su fuente laboral, ignorándose al momento de emitir las Resoluciones respectivas, los argumentos de su defensa e insistiendo en que debió presentar aquellas Declaraciones Juradas de Bienes ante la Contraloría General del Estado (CGE).

Los hechos previamente manifestados, le causaron malestar, gastos y estrés, debido a las ilegalidades que fueron cometidas en su contra por las Autoridades Sumariantes del BCB que; obviamente, actuaron bajo instrucciones del Gerente General de la entidad, haciendo oídos sordos a sus insistentes solicitudes de que se dejaran sin efecto los referidos procesos y cesara el acoso laboral al que fue sometida; esto, en consideración a su condición de madre gestante que debió por el contrario, ser protegida por las autoridades de la citada entidad, protegiéndose su vida y de la hija o hijo por nacer; situación en mérito a la cual solicita la abstracción del principio de subsidiariedad.

Finaliza indicando que, si bien uno de los casos ha dejado de sustanciarse, el otro, ilegalmente fue declarado ejecutoriado mediante Auto de 16 de marzo de 2022, no existiendo en consecuencia otra instancia en la vía administrativa a la que pueda acudir.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante denunció la lesión de su derecho a la inamovilidad laboral de madres y progenitores hasta que la hija o el hijo cumpla un año de edad, citando al efecto, el art. 48.VI de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó que se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia, disponer que se deje sin efecto todos los actos administrativos emitidos por las Autoridades Sumariantes del BCB, en los dos procesos sumarios ilegalmente iniciados en su contra por no haber presentado las Declaraciones Juradas de Bienes de dejación y asunción al cargo, debiendo archivarse obrados; asimismo, se ordene a las autoridades demandadas, tramitar la anulación del Registro ante la Contraloría General del Estado que ellas mismas generaron desde el inicio al ignorar el mandato claro del art. 48.VI de la CPE.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública de 11 de julio de 2022, conforme consta en el acta cursante de fs. 248 a 253 vta., presentes la impetrante de tutela asistida de su abogado; así como, las Autoridades Sumariantes demandadas, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante, a través de su abogado en audiencia, ratificó los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional; y ampliándolo, manifestaron que:

Absolviendo a las consultas de la Sala Constitucional, la parte accionante manifestó, lo que su pretensión es la anulación de los procesos internos ilegales seguidos en su contra, signados como BCB-ASUM-AI2021-21 de 8 de junio y BCB- ASUM-AI-EAAB-2021-35 de 6 de septiembre; así como, los actos posteriores suscitados en uno de ellos en que se emitió Resolución de recurso de revocatoria rechazando su impugnación; asimismo, precisó que al margen del proceso en el que se negó su recurso de revocatoria declarándose la ejecutoria, en marzo se enteró que ambos procesos había sido declarados ejecutoriados dejándola en indefensión, siendo que el Auto de 15 de marzo de 2022, que constituye el acto lesivo, es el que la habilita para interponer la acción de amparo constitucional, remarcando que ante la vulneración de derechos constitucionales inherentes a mujeres embarazadas existe amplia jurisprudencia aplicable en su favor. Añadió igualmente que el acto lesivo emerge a partir de su desvinculación pese a su estado gestacional que posteriormente fue dejado sin efecto en tal virtud, habiéndosele cancelado sus salarios devengados; lo que implica que el BCB reconoció la ilegalidad de su despido; no obstante, luego le fueron iniciados procesos administrativos por la no presentación de Declaraciones Juradas que no podía ser exigidas a una mujer embarazada a la que no debió destituirse ni por un solo día. Indicó también que el plazo para la presentación del recurso de revocatoria en el primer proceso, fue computado desde el momento de la notificación, cuando debió iniciarse a partir del día siguiente de la diligencia; motivo por el cual, se vio en la necesidad de aguardar que se resuelva el segundo proceso para formular el mismo recurso de forma conjunta respecto a ambos casos; sin embargo, el 15 de octubre de 2022, se le comunicó que los dos procesos se encontraban ejecutoriados; por lo que, se preparó la acción tutelar; aclarando que, se esperó a la ejecutoria de ambos procesos debido a que estos tenían el mismo objeto cual era la Declaración Jurada y pese a que se solicitó su acumulación, su pretensión no fue atendida; asimismo, manifestó que con carácter previo a la activación de la acción de defensa debieron agotarse lo medios recursivos en la vía administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico. Finalmente, resaltó que no se discute la inamovilidad dada ya que, fue restituida a sus funciones, y le fueron pagados los sueldos devengados; sino que, el problema jurídico denunciado, recae sobre los procesos instaurados en su contra en relación a la Declaración Jurada.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Susana Noemí Sotillo Riveros, actual Autoridad Sumariante del Banco Central de Bolivia (BCB), mediante informe presentado el 11 de julio de 2022, cursante de fs. 243 a 247 vta.; así como, en audiencia previa exposición de los antecedentes fácticos vinculados al procesamiento administrativo de la solicitante de tutela, manifestaron lo siguiente: a) La acción de amparo constitucional, constituye en mecanismo de defensa extraordinario para la protección de derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados de serlo, previa activación de los medios idóneos previstos en la vía judicial o administrativa, no pudiendo acudirse ante la justicia constitucional sin cumplir el principio de subsidiariedad; debido a que, la misma no es sustitutiva de otros medios o recursos legales; b) A efectos de la procedencia de la acción tutelar, debe cumplirse con el plazo previsto para su presentación en el art. 129.II de la CPE, que determina un término de seis meses a dicho efecto, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial; c) En el caso analizado; se evidencia que, los antecedentes procesales administrativos que la impetrante de tutela fue desvinculada el 17 de marzo de 2021, contando con treinta días para cumplir su obligación de prestar Declaración Jurada de Bienes; es decir, hasta el 17 de abril del mismo año, habiendo incumplido aquel deber; asimismo, teniendo presente que la mencionada fue reincorporada a su fuente de trabajo el 16 de abril del señalado año, esta debió presentar Declaración Jurada de Bienes por acceso a la función pública; incluso, existía la posibilidad de presentar una sola Declaración Jurada de Bienes hasta el primer día hábil de ejercicio del nuevo cargo, lo que tampoco ocurrió, omitiéndose el cumplimiento de las disposiciones legales establecidas en el art. 4.III del Decreto Supremo (DS) 1233 de 16 de mayo de 2021; d) En tales circunstancias, fue emitida la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno BCB-ASUM-RF-2021-24 de 15 de julio de 2021, declarándose la existencia de responsabilidad administrativa de la servidora pública, por contravención de los arts. 235.1, 2 y 3 de la CPE; 8.a) y j) y 53 del Estatuto del Funcionario Público  –Ley 2027 de 27 de octubre de 1999–; 4.II del DS 1233; y, 48.d).I del Reglamento Interno de Personal del BCB; notificándose personalmente a la procesada el 22 de julio de 2022, contando la misma con el plazo de tres días hábiles para su impugnación; es decir, hasta el 26 de igual mes y año; sin embargo y fuer a del término establecido, el 27 de idénticos mes y gestión, fue presentado de su parte recurso de revocatoria contra la antedicha determinación, emitiéndose en consecuencia, en la misma fecha, el Auto de Ejecutoria de la Resolución Final de Sumario Administrativo Interno BCB-ASUM-RF-2021-24, decisión con la se notificó a la recurrente el 2 de agosto del ese año; sin que, desde ese momento hubiera presentado memorial alguno y menos aún recurso jerárquico, interponiendo la presente acción tutelar el 3 de junio de 2022, cuatro meses después del vencimiento del plazo previsto al efecto que feneció el 2 de febrero del citado año.

Argumentos reiterados en audiencia de forma verbal por Susana Noemí Sotillo Riveros Autoridad Sumariante del BCB.

Elsa Andreh Aguirre Bustillos, ex Autoridad Sumariante del BCB, en uso de la palabra en audiencia, manifestó lo que sigue: 1) La accionante fue desvinculada el 17 de marzo de 2021; sin embargo, la misma omite mencionar que recién el 22 de dicho mes y año, es decir, después de su desvinculación, informó a la entidad que se encontraba estado de gestación; situación que motivó a que, en respeto a la Constitución Política del Estado, el BCB procediera a su reincorporación el 16 de abril del mismo año, en el cargo de Técnico Administrativo de Contrataciones; 2) Dentro de este contexto, se dispuso el inicio de un proceso administrativo debido a la falta de presentación de la declaración jurada antes de asumir el cargo; el cual, se originó a partir del Informe emitido por la Gerencia de Recursos Humanos (RR.HH.) de la entidad bajo la referencia "BCBORHOCK2021148"; que estableció que, durante los meses de abril, mayo y junio de 2021, se requería que ochenta y cinco servidores públicos del BCB, presentaran declaraciones juradas; no obstante, se identificó que solamente la accionante, habría incumplido con esta obligación; 3) Esta identificación de incumplimiento dio inicio al proceso administrativo interno denominado BCB-ASUM-AI-EAAB-2021-35 de 6 de septiembre; el cual, culminó con la Resolución Final BCB-ASUM-RF-2021- 37 de 7 de octubre de 2021, que determinó la existencia de responsabilidad administrativa de la procesada debido a la omisión de presentar la declaración jurada antes de ejercer el cargo; decisión que se declaró ejecutoriada el 15 de octubre y le fue notificada el 27 de octubre del mismo año; 4) La accionante, argumenta que la autoridad sumariante habría vulnerado el art. 48.VI de la CPE, que garantiza la inamovilidad laboral ante situaciones de gestación; sin embargo, en el presente caso surge un elemento crucial que se traduce en la existencia de una creación de funciones y una reincorporación de la peticionaria de tutela, lo que se encuentra en consonancia con lo establecido en el DS 1233 del 16 de mayo de 2002, que regula el control y las declaraciones juradas de bienes y rentas, estableciendo la obligación para los funcionarios públicos de presentar declaraciones juradas antes, durante y después del ejercicio del cargo, sin que este acto tenga el poder de convalidar una desvinculación o reincorporación; toda vez que en esencia, se constituye en un requisito dentro del ámbito de la función pública, en línea con el ordenamiento jurídico vigente, que tiene como propósito prevenir la corrupción y el enriquecimiento ilícito; 5) En el presente caso, se evidencia la inobservancia de la premisa establecida en el “art. 51” –no se menciona la norma que lo contiene-, en relación al plazo para interponer esta acción tutelar, mismo que estipula un plazo de 6 meses a partir de la comisión de la vulneración alegada o del conocimiento del hecho; término que se halla en concordancia con el art. 129.II de la CPE; así, en la problemática analizada, se evidencia que la Resolución Final del proceso administrativo data del mes de septiembre de que fue notificada el 14 de octubre y ejecutoriada el 27 de octubre, todos de 2021, lo que implica que a la fecha de interposición de la acción de tutelar transcurrieron siete meses y seis días, inobservándose el principio de inmediatez; 6) La acción de defensa tiene como objetivo garantizar derechos fundamentales y garantías constitucionales vulnerados, por lo que la demora en presentarla plantea cuestionamientos; máxime si, la jurisprudencia constitucional respalda que el plazo para presentar una acción tutelar debe ser computado desde el acto o la omisión indebida, en el caso de servidores públicos, o desde la notificación de actos administrativos o judiciales; 7) La parte accionante pretende argumentar que, la notificación de una simple providencia de 15 de marzo de 2021, recepcionada el 21 de igual mes y año, reabre el plazo para la presentación de la acción; a pesar de que, el acto final del proceso administrativo interno, se ejecutó el 7 de octubre y se notificó el 27 de octubre de 2021; de ahí que la intentada prolongación de plazos contraviene las previsiones contenidas en la Constitución Política del Estado y las Leyes; así como con, los principios de seguridad jurídica y eficiencia de la administración de justicia; 8) No fueron cumplidos los requisitos formales establecidos en el Código Procesal Constitucional (CPCo); toda vez que, no se efectuó una mención precisa de los derechos y garantías vulnerados, desconociéndose asimismo la identificación de las partes demandadas, lo que pone en tela de juicio la fundamentación de la demanda tutelar; 9) En cuanto a la alegación de vulneración del art. 48.VI de la CPE, en relación a la inamovilidad de madres gestantes y progenitores, se pone de manifiesto que los procesos por declaraciones juradas se basan en informes emitidos por responsables de RR.HH. que son puestos en conocimiento de la Máxima Autoridad de la entidad, y es esta autoridad la que tiene la atribución de disponer el inicio de las acciones legales necesarias; sin embargo, el Gerente General del BCB; en este caso, carece de facultades para sustanciar el proceso administrativo; y, 10) Por todo lo señalado, corresponde a la justicia constitucional compulsar de manera adecuada la cronología de la desvinculación y reincorporación de la accionante, la obligación de esta de presentar declaraciones juradas como requisito en el ámbito de la función pública, el incumplimiento del plazo para interponer una acción de amparo constitucional y la observancia de los principios de buena fe y seguridad jurídica en la administración de justicia; elementos en virtud a los cuales, la acción de defensa deviene en cuestionable, debido a la inobservancia de requisitos formales y la falta de sustento de las alegaciones de vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales.

En uso de la palabra en audiencia, manifestaron que la solicitante de tutela en ningún momento presentó solicitud de acumulación de procesos; así como, tampoco interpuso recurso jerárquico alguno.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 174/2022 de 11 de julio, cursante de fs. 254 a 258, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: i) La demanda tutelar no contiene una conexión lógica y clara entre la causa petendi (fundamento de la acción) y el petitorio (lo que se solicita), omitiéndose argumentar de manera precisa cómo se relaciona un proceso disciplinario con la inamovilidad laboral; pues, aun cuando la accionante defendió su posición señalando haber presentado incluso un recurso de revocatoria, su argumentación no es coherente respecto a cómo los procesos administrativos afectarían su inamovilidad laboral; ii) Los procedimientos administrativos con autónomos y deben desarrollarse siguiendo reglas preestablecidas y conforme a la normativa administrativa y aunque la peticionaria de tutela identifica dos actos lesivos que supuestamente vulneran sus derechos (Autos de Inicio de Procesos Administrativos); se advierte que, los actos vulneratorios no son los inicios de los procesos administrativos en sí, sino las Resoluciones Finales y Autos de Sumario Administrativos; iii) A la luz de las causales de improcedencia establecidas en la CPE y CPCo, la justicia constitucional se halla impedida de examinar la denuncia de fondo; esto, en razón a que, por temporalidad, existe un plazo razonable para que quienes sienten una vulneración en sus derechos puedan buscar tutela constitucional, pues conforme establece la jurisprudencia constitucional, los derechos no pueden quedar indefinidamente supeditados a la voluntad del afectado; iv) La Constitución Política del Estado prevé un plazo máximo de seis meses desde la vulneración del derecho o la garantía constitucional para la interposición de la presente acción tutelar, lo que se traduce en el principio de inmediatez que rige a este mecanismo extraordinario de defensa y que, conforme establece la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 260/2002, 1157/2003, si se excede este plazo, se considera la caducidad del derecho de acción; en el caso analizado, la parte accionante perdió el derecho de acción, imposibilitando que la Sala Constitucional exime la demanda tutelar en profundidad; y, v) Si bien la acción tutelar se basa en identificarlos por la impetrante de tutela, no menos evidente es que, el acto sobre el que recae la vulneración de los derechos reclamados, no lo constituye el inicio del proceso administrativo, sino los Autos Finales de Sumario Administrativo y los Autos que declaran su ejecutoria; siendo, además que la acción de defensa fue planteada fuera del plazo legal establecido; ya que, los actos denunciados ocurrieron más de un año antes de su presentación.