SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1037/2023-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 28 de julio y 3 de agosto, ambos de 2022, cursantes de fs. 254 a 281; y, 284 a 287 vta., el accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del proceso administrativo interno seguido en su contra como Gerente General de la Empresa Municipal de Aseo Potosí (EMAP), a denuncia de Maya Esther Amador Herrera y Freddy Alberto Pinto Sosa; ante la presentación de una primera acción de amparo constitucional -en la que entre otros aspectos, denunció la falta de designación de una Autoridad Sumariante competente para tramitar procesos administrativos internos contra la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de una entidad municipal-, la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución 033/2022 de 28 de abril, le concedió parcialmente la tutela solicitada, debido a que la entonces Autoridad Sumariante a cargo del referido proceso administrativo interno no fue designada conforme a la normativa interna del GAM de Potosí; por lo que, dejó sin efecto la Resolución de Recuro Jerárquico RJ/DESP/GAMP 005/2022 de 5 de igual mes, pronunciada por el Alcalde ahora accionado, disponiendo que dicha autoridad dicte una nueva resolución de recurso jerárquico en el plazo de ocho días hábiles tomando en cuenta el derecho vulnerado en esa oportunidad, relativo al debido proceso en su elemento de juez natural.

Producto de aquello, la mencionada autoridad accionada, pronunció la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 006/2022 de 9 de mayo, la cual, si bien anuló obrados hasta el vicio más antiguo, siendo este el inicio del proceso administrativo interno; sin embargo, la misma no cumplió a cabalidad lo establecido por la Resolución 033/2022; toda vez que, en esta Resolución constitucional no se analizó ni mucho menos se ordenó que se designe como Autoridad Sumariante encargada de la tramitación del proceso administrativo interno seguido en su contra, al “Director Jurídico” -Director de Asesoría Jurídica- del GAM de Potosí, por ser el asesor principal de esa entidad; incluso, en un intento de subsanar las irregularidades cometidas, mediante Decreto Edil 17/2022 de 29 de abril, el Alcalde accionado creó -designó- una nueva Autoridad Sumariante que no existía antes de los presuntos hechos denunciados en su contra y del proceso administrativo al cual pretenden someterlo.

En ese sentido, la referida Autoridad Sumariante dispuso -como medida precautoria- el cambio temporal de sus funciones, y sin la debida fundamentación ni motivación, emitió el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022 de 12 de mayo, que se refirió a otros elementos y a normas ajenas al proceso administrativo interno, como el Estatuto del Funcionario Público, que no es aplicable en su caso; así también, amplió, corrigió y modificó el contenido del “primer trámite”. Contra esa determinación, el 16 de mayo de 2022, interpuso recurso de revocatoria, mereciendo la Resolución de Recurso de Revocatoria de 25 de ese mes y año, por la cual        -dicha Autoridad Sumariante del GAM de Potosí- revocó parcialmente el referido Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno, ordenando su complementación.

En mérito a ello, considerando que la indicada Resolución de Recurso de Revocatoria se encontraba incompleta e injustificado el cambio de sus funciones, el 31 de mayo de 2022, interpuso recurso jerárquico en su contra; pronunciándose la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 11/2022 de 10 de junio, a través de la cual, el Alcalde accionado confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria impugnada, y de manera contradictoria, modificando la misma, indicó que el nuevo Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno debía tomar en cuenta: a) La tipificación de la contravención administrativa conforme a la legislación aplicable vigente en EMAP; y, b) Las razones puntuales por las que se determinó la medida precautoria de cambio temporal de funciones.

A raíz de esa determinación, la entonces Autoridad Sumariante pronunció el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022 de 14 de junio, el cual contiene aún más defectos que los anteriores, empeorando su situación; puesto que: 1) Indicó que habría infringido otras normas administrativas de carácter específico y general, haciendo referencia a supuestos hechos constitutivos de contravenciones, sin tipificar la falta o contravención de manera objetiva, ni adecuar su supuesta conducta al tipo administrativo sancionador; 2) Omitió analizar el nexo de causalidad respecto al caso concreto, y no indicó cuál sería el supuesto daño ocasionado ni la sanción que le correspondería; y, 3) No mencionó al Manual de Funciones como norma principal contravenida, sino al Reglamento Interno y al Estatuto Orgánico de EMAP; además, al Reglamento de Responsabilidad por la Función Pública y al Estatuto del Funcionario Público.

Siendo que ese último Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno hizo referencia a otros parámetros, nuevas cuestiones y hechos que no fueron denunciados -y no se dejó sin efecto de manera expresa el anterior-, entendiendo que coexistían dos Autos de Apertura de Proceso Administrativo Interno totalmente disímiles entre sí; el 20 de junio de 2022, presentó un nuevo recurso de revocatoria, denunciando que el último Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno contenía más defectos y vulneraciones a sus derechos fundamentales; sin embargo, de manera discrecional el mismo fue rechazado a través de la Resolución de Recurso de Revocatoria de 28 de igual mes y año, por ser supuestamente improcedente.

En tal sentido, el 1 de julio de 2022, planteó recurso jerárquico contra esa decisión; pronunciando el Alcalde accionado la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 13/2022 de 12 de julio, por la cual, reiterando el criterio de la entonces Autoridad Sumariante, sin analizar sus argumentos ni la jurisprudencia expuesta en sus recursos de revocatoria y jerárquico previamente presentados; confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria impugnada -sin una debida fundamentación ni motivación-, manteniendo una resolución que “NO EXISTE”; y convalidando todos los actos ilegítimos e irregulares cometidos en su contra durante toda la tramitación del proceso administrativo interno de referencia -por una Autoridad Sumariante que no cumple las exigencias de un juez natural-.

I.1.2. Derecho y principio supuestamente vulnerados

El impetrante de tutela denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos de juez natural, defensa, tutela judicial efectiva, legalidad, tipicidad, taxatividad, fundamentación, motivación y congruencia; así como el principio de proporcionalidad; citando al efecto los arts. 115.II, 117.I, 120.I, 122 de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 y 2, y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); 14.1 y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 11.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH); y, 26 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia: i) Se deje sin efecto la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 13/2022 pronunciada por el Alcalde accionado; ii) Se conmine a dicha autoridad, emita una -nueva- resolución -de recurso jerárquico- declarando la ilegitimidad del “Director Jurídico” -Autoridad Sumariante- para obrar retroactivamente, al haber sido designada recién el 29 de abril de 2022, para tramitar procesos administrativos contra la MAE de una entidad desde la gestión 2022 en adelante; asimismo, por falta de legalidad, taxatividad y tipicidad de la supuesta falta, y la existencia de anomalías en la tramitación del proceso administrativo seguido en su contra; iii) Se determine el archivo definitivo de obrados; iv) Se dejen sin efecto todas las medidas -precautorias- impuestas en su contra, ordenándose la inmediata restitución a su cargo de Gerente General de EMAP, con el mismo ítem y nivel salarial que tenía antes de la emisión de la referida Resolución de Recurso jerárquico; y, v) Se remitan antecedentes al Ministerio Público a fin de establecer las responsabilidades que correspondan por la emisión de la indicada Resolución contraria a la Constitución Política del Estado y las leyes; así como a la Unidad de Transparencia Institucional, respecto a todos los funcionarios que participaron sin competencia en la tramitación del proceso administrativo interno, al haberle causado graves perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 11 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 372 a 387; presentes el peticionante de tutela asistido por su abogado, el representante legal del Alcalde accionado, y el tercero interesado; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por si, así como a través de su abogado, ratificó el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia, manifestó que: a) La nulidad de obrados dispuesta por la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 006/2022, no fue cumplida a cabalidad; ya que solamente se anularon obrados “…hasta el informe evacuado por un asesor de la Dirección Jurídica…” (sic) del GAM de Potosí, cuando debió procederse de esa manera hasta el inicio del proceso administrativo; es decir, desde la denuncia; b) El entonces Director de Asesoría Jurídica del GAM de Potosí, fue designado como Autoridad Sumariante específicamente para tramitar el proceso administrativo interno seguido en su contra; prueba de ello es que mediante Decretos Ediles 01/2022 de 7 de enero y 12/2022 de 25 de marzo, se designó a las Autoridades Sumariantes para la gestión 2022; sin embargo, recién a través del Decreto Edil 17/2022, este fue designado como Autoridad Sumariante para la tramitación de procesos administrativos internos seguidos contra las MAE, miembros de un directorio, abogados y auditores internos de esa entidad; c) El hecho por el que se encuentra procesado habría ocurrido el 2020, presentándose la denuncia el 2021; en ese sentido, la Autoridad Sumariante al ser designada recién el 29 de abril de 2022; es decir, de forma posterior a tales hechos, no podía retrotraer su competencia para conocer denuncias procesadas en la gestión 2021; -por lo que al continuarse con el proceso administrativo interno se vulneró su derecho al debido proceso en su elemento de juez natural-; y, d) Hasta antes de la emisión del Decreto Edil 17/2022, no existía una Autoridad Sumariante designada para la tramitación de procesos administrativos internos contra las MAE, miembros de un directorio, abogados o auditores internos.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Jhonny Llally Huata, Alcalde Municipal del GAM de Potosí, mediante informe escrito, cursante de fs. 309 a 316, así como en audiencia a través de su representante legal, indicó que: 1) En el presente caso concurre la causal de improcedencia por subsidiariedad, debido al planteamiento de un recurso de manera incorrecta y equivocada, ya que en el proceso administrativo interno, no se emitió aún una resolución administrativa de carácter definitivo que hubiere determinado una situación jurídica final del impetrante de tutela, y tampoco se dispuso sanción alguna en su contra; toda vez que, que los medios de impugnación planteados fueron dirigidos contra el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022, y no así contra una resolución final; por lo que, no podría existir lesión, en virtud a que la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 13/2022 ahora impugnada, no determinó cuestiones de fondo que lleguen a vulnerar sus derechos; 2) Desde la emisión del nuevo Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno -04/2022-, el peticionante de tutela trató de impedir la tramitación de la causa, interponiendo recursos contra actos administrativos que no son sujetos de impugnación, aspecto que se hizo conocer en la Resolución impugnada. Al respecto, se tiene a lo establecido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0107/2018-S2 de 11 de abril y 0071/2021-S3 de 1 de mismo mes; 3) Después de dictarse la indicada Resolución de Recurso Jerárquico, el accionante solicitó la reprogramación de su declaración informativa y presentó diferentes memoriales inherentes al proceso administrativo interno de referencia, solicitando fotocopias legalizadas; lo cual demuestra, que convalidó todos los actos ahora reclamados y reconoció la competencia de la Autoridad Sumariante; concurriendo la causal de improcedencia de esta acción tutelar por actos consentidos; 4) Con relación al juez natural, en cumplimiento a la Resolución 033/2022, emitida dentro de una anterior acción de amparo constitucional interpuesta contra una resolución de recurso jerárquico pronunciada dentro de un proceso administrativo interno concluido, a fin de corregir las observaciones efectuadas relativas a la falta de designación de esa autoridad, -se emitió la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 006/2022, por la cual anuló obrados hasta el vicio más antiguo, y también- se pronunció el Decreto Edil 17/2022, a través del cual, designó como Autoridad Sumariante al Director de Asesoría Jurídica del GAM de Potosí, emitiéndose el correspondiente Memorándum de asignación de tareas por ser el asesor principal de la Entidad Municipal, siendo por ello competente para tramitar el proceso administrativo interno contra el impetrante de tutela; 5) De acuerdo con la SCP 0543/2013 de 13 de mayo, el hecho que la Autoridad Sumariante no fuera designada la primera semana hábil del año, no deriva en su incompetencia, debiendo considerarse además circunstancias relacionadas con la culminación de la relación laboral, como ocurrió con la actual Autoridad Sumariante -ahora tercero interesado-, que asumió el cargo de Director de Asesoría Jurídica del GAM de Potosí, el 4 de julio de 2022, por la renuncia voluntaria de su predecesor; por lo que, al existir una nueva designación, ello no se configura como una vulneración del derecho al juez natural; 6) Teniendo en cuenta la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 1047/2013 de 27 de junio, respecto al Juez predeterminado, no se vulneró el derecho al debido proceso del peticionante de tutela en su elemento de juez natural; toda vez que, la Autoridad Sumariante del GAM de Potosí, fue constituida en virtud al Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública aprobado por Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el art. 1 del DS 26237 de 29 de junio de 2001, no pudiendo ser considerado como una autoridad especial creada exclusivamente para el procesamiento administrativo del accionante; 7) El Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022, hace una calificación provisional, estando sujeta al periodo de prueba para recién emitir una resolución de carácter definitiva, cuyos fundamentos recién podrán ser objeto de un examen; 8) No es evidente que existan dos Autos de Apertura de Proceso Administrativo Interno contra el impetrante de tutela; 9) La Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 13/2022, cuenta con la debida fundamentación y motivación, explicando de manera clara las razones de su improcedencia por no ser el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022, una resolución final; y, 10) Los incidentes planteados por el accionante contra el referido Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno fueron rechazados; ya que, conforme a la jurisprudencia constitucional, su tramitación puede ocasionar la emisión de dos resoluciones definitivas. Por lo expuesto, solicitó se declare la improcedencia de la acción tutelar planteada y en definitiva se deniegue la tutela impetrada.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Richard Alejo León, Director de Asesoría Jurídica y Autoridad Sumariante del GAM de Potosí, en audiencia indicó lo siguiente: i) El peticionante de tutela presentó una gran cantidad de memoriales dilatorios y sin fundamento, con la única finalidad de impedir la sustanciación del proceso administrativo interno seguido en su contra -y del que deviene esta acción tutelar-; y, ii) De conformidad con lo establecido por la SCP 0543/2013, el hecho que no hubiera sido designado como Autoridad Sumariante la primera semana hábil del año, no significa que carezca de competencia para la tramitación del proceso administrativo interno de referencia; en ese sentido, el accionante únicamente pretende dilatar el mismo.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, mediante Resolución 058/2022 de 11 de agosto, cursante de fs. 387 vta. a 392, denegó la tutela solicitada; decisión asumida conforme a los siguientes fundamentos: a) El Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022, fue recurrido a través del recurso de revocatoria -interpuesto por el accionante-; emitiéndose la Resolución de Recurso de Revocatoria de 28 de junio de 2022, en la cual se declaró la improcedencia de ese medio de impugnación, sin referirse propiamente al fondo de los posibles agravios que hubiesen existido y que fueron señalados por el recurrente. Recurrida esa Resolución, se pronunció la Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 13/2022, que confirmó la Resolución de Recurso de Revocatoria; b) Teniendo en cuenta la improcedencia aludida y luego la confirmación de esa decisión, no corresponde ingresar a analizar la vulneración de los derechos denunciados como lesionados, debido a que no fueron resueltos en el fondo los agravios que menciona el impetrante de tutela en sus recursos de revocatoria y jerárquico, entendiendo que ello debe realizarse cuando exista una resolución final, y         -recién- en conjunto presentar todas esas observaciones para que puedan resolverse en última instancia. Es una especie de diferimiento en caso de que persistan las observaciones; c) De conformidad a lo estipulado por los arts. 24 del DS 23318-A y sus modificaciones; 56 y 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-; y lo establecido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0249/2012 de 29 de mayo, y 0107/2018-S2, los actos de mero trámite o de procedimiento -como el Auto de Apertura de Proceso Administrativo Interno 04/2022-, no admiten impugnación alguna, debido a que no ponen fin a una actuación administrativa; sin embargo, los defectos que sean observados -agravios-, pueden ser reclamados juntamente con la resolución definitiva que se emita; d) El argumento utilizado por el Alcalde accionado para declarar la improcedencia de los mencionados recursos de revocatoria y jerárquico, difiriendo el análisis de los agravios hasta una eventual interposición del recurso de revocatoria contra la resolución final que se emita, resulta totalmente razonable y se comparte; encontrándose por ello impedidos de ingresar al examen de dichos agravios que no fueron resueltos porque se considera que no es el momento adecuado, sino cuando se emita la resolución final del proceso administrativo interno de referencia; y,     e) La Resolución de Recurso Jerárquico RJ/DESP/GAMP 13/2022, cuenta con la debida fundamentación y motivación para determinar la improcedencia del recurso jerárquico planteado por el peticionante de tutela.