SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1109/2023-S1
Fecha: 18-Sep-2023
I. Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social.
Contenido normativo que en primer lugar garantiza el acceso al derecho a la seguridad social para todas las bolivianas y los bolivianos bajo los principios de cubrir de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia; y, en segundo lugar, bajo una cláusula abierta establece que el régimen de seguridad social cubrirá la atención por enfermedad, epidemias y enfermedades catastróficas; maternidad y paternidad; riesgos profesionales, laborales y riesgos por labores de campo; discapacidad y necesidades especiales; desempleo y pérdida de empleo; orfandad, invalidez, viudez, vejez y muerte; vivienda, y las asignaciones familiares.
III.3. El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso
El debido proceso se encuentra consagrado en nuestro orden constitucional en su art. 115.II, al establecer como deber del Estado, garantizar el debido proceso; asimismo, según la voluntad del constituyente, ninguna persona puede ser condenada sin ser oída y juzgada previamente en un debido proceso tal como se encuentra dispuesto en el art. 117.I de la Norma Suprema.
Bajo esa comprensión constitucional, es pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional concluyó que el debido proceso se ha constituido en una garantía general para asegurar la materialización del valor justicia, así como el proceso se constituye en un medio para asegurar, en la mayor medida posible la solución justa de una controversia; los elementos que marcan el contenido de esta garantía son: el derecho a un proceso público, derecho al Juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la comunicación previa de la acusación, derecho a la defensa material y técnica, concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la congruencia entre acusación y condena, la garantía del non bis in ídem, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la motivación y congruencia de las decisiones; los elementos mencionados, no agotan el contenido del debido proceso, puesto que en atención el principio de progresividad, pueden ser incorporados nuevos elementos que la jurisprudencia y doctrina vaya desarrollando[6].
En ese marco, respecto al principio de congruencia como parte esencial del debido proceso, esta instancia constitucional comprendió que la congruencia consiste en la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto[7]; empero, esta idea general no es limitativa respecto de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa; en tal caso, debe quedar claro que, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, manteniendo en todo su contenido una correspondencia a partir de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y argumentos contenidos en la resolución. Consecuentemente, es posible concluir que, la congruencia como componente esencial de las resoluciones judiciales debe ser comprendida desde dos acepciones:
1) La congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales; lo cual, conlleva una prohibición para el juzgador, y es lo relacionado a considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando en consecuencia su consideración y tratamiento a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; dicho de otro modo, el juzgador no puede incurrir en incongruencia ultra petita, al conceder o atender algo no pedido; tampoco puede incurrir en incongruencia extra petita, al conceder algo distinto o fuera de lo solicitado; y, menos incidir en incongruencia citra petita, al omitir o no pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de las partes.
2) La congruencia interna, que hace a la resolución como una unidad coherente, en la cual se debe cuidar el hilo conductor que le dota de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; evitando que en una misma resolución existan consideraciones contradictorias o con el punto de la misma decisión[8].
III.4. El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso
En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía), concretamente como un derecho fundamental de los justiciables[9], el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Norma Suprema, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, efectuó una precisión y distinción a ser comprendidos como elementos interdependientes del debido proceso, reflexionando que, la fundamentación es la obligación de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.
En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011-R de 26 de septiembre, el cual expresó que:
“…el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que el juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia…” (lo resaltado nos corresponde).
Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos humanos, en el Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela[10], refirió que:
“77. La Corte ha señalado que la motivación ‘es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión’. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.
78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las ‘debidas garantías’ incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso” (las negrillas nos pertenecen).
Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que, al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:
En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, y reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.
Bajo esa comprensión, es posible concluir en que, la fundamentación se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.
En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts.115.II y 117.I de la CPE, art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), y art. 14 del Pacto Internacional de Derechos humanos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del referido debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.
III.5. La revisión de la valoración de la prueba en sede constitucional
Sobre esta línea jurisprudencial, se efectuó un cambio de razonamiento a partir de la SCP 0307/2020-S1 de 12 de agosto, sustentado en el apego a la fuerza vinculante del precedente jurisprudencial con estándar más alto de protección de derechos y garantías (Fundamento Jurídico III.2), entendido éste, como aquella interpretación a través de la cual este Tribunal Constitucional Plurinacional resolvió un problema jurídico de forma más progresiva, que permita efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad, cuya identificación se la realiza a través de un examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, y una vez detectada es obligación del juzgador vincularse al estándar más alto; bajo esa comprensión y razonamientos que además están contenidos en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, bajo ese entendido la SCP 0307/2020-S1 iniciando ese análisis integral de la línea jurisprudencial respecto a la valoración de la prueba en sede constitucional, comenzó citando a las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0092/2018-S1, 0343/2018-S1, 0526/2018-S1, 0615/2018-S1, 0640/2018-S1 y 1021/2019-S1, en las cuales se fue asumiendo una línea de carácter restrictivo[11], por cuanto si bien se establecía, que de manera excepcional la jurisdicción constitucional podía revisar la labor probatoria desarrollada en las jurisdicciones ordinarias; empero, condicionaba su apertura a exigencias que los justiciables debían cumplir, teniendo así a la SC 0965/2006-R de 2 de octubre que señala:
…en qué medida, en lo conducente, dicha valoración cuestionada de irrazonable de inequitativa o que no llegó a practicarse, no obstante haber sido oportunamente solicitada, tiene incidencia en la Resolución final (…)” (el resaltado nos pertenece).
Exigencias que al no ser cumplidas de manera expresa, generaba que esta vía constitucional se vea impedida de realizar esa revisión excepcional de la labor valorativa efectuada por los Jueces o Tribunales ordinarios, derivando en la denegación de la tutela y por ende se vea restringido el real acceso a la justicia constitucional; así, la citada SCP 0307/2020-S1[12] reflexionó que tales condicionamientos no guardaban armonía con los principios y valores consagrados en la Constitución Política del Estado y que en atención precisamente al mandato constitucional conferido en el art. 196 de la Norma Fundamental, por el cual este Tribunal Constitucional Plurinacional tiene la misión de velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de constitucionalidad en resguardo y protección de los derechos y garantías fundamentales -los cuales gozan de igual jerarquía-, así como de los principios y valores; teniendo entre otros, al principio de progresividad, que identificó una segunda línea jurisprudencial que contiene una interpretación más amplia y favorable de los derechos que garantiza el ejercicio legítimo de los mismos, que en este caso tiene que ver con el debido proceso en su elemento de valoración de la prueba.
En tal sentido, citó a la SCP 0297/2018-S2 de 25 de junio[13], fallo constitucional en el cual, a través de una contextualización de la línea jurisprudencial referida a la valoración de prueba, señaló que el Tribunal desde sus inicios, fue estableciendo presupuestos para efectuar la revisión de la valoración de la prueba, bajo el criterio que dicha actividad es propia de la jurisdicción ordinaria; dichos presupuestos, fueron sistematizados por la SC 0965/2006-R que exigía al accionante: i) Identificar las pruebas que se omitieron valorar o los cánones de razonabilidad y/o equidad que fueron inobservados en la valoración; y, ii) Indicar la incidencia de la omisión o el apartamiento de los cánones de razonabilidad y/o equidad en la decisión final; argumentando de forma precisa los motivos por los cuales la valoración de la prueba afectaría los principios de razonabilidad y/o equidad; refirió que posteriormente, la SCP 1215/2012 de 6 de septiembre, estableció los supuestos de procedencia de revisión de valoración de la prueba, señalando que la justicia constitucional debe verificar si en dicha labor las autoridades; a) No se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad; b) No omitieron de manera arbitraria la consideración de las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y, c) Basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento; estableciendo además, la relevancia constitucional al exigir que el accionante debe demostrar la lógica consecuencia de que el incumplimiento de los presupuestos para la valoración de la prueba, le ocasionó lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales.
Así, establecidos tanto los supuestos de procedencia de revisión de valoración, como los presupuestos para efectuar la revisión de la misma, la citada SCP 0297/2018-S2 continuando con ese análisis dinámico, señaló que esa línea jurisprudencial fue modulada por la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que eliminó el requisito de la carga argumentativa, que se exigía para el análisis de fondo de la problemática en cuanto a la valoración de la prueba, señalando que:
Posteriormente, la SCP 0410/2013 de 27 de marzo[14] moduló la línea jurisprudencial de referencia y eliminó el requisito de la carga argumentativa que la jurisprudencia exigía para el análisis de fondo de la problemática en esta temática, señalando que las reglas impuestas a la parte peticionante de tutela referida a:
“…explicar de modo sistemático y metódico la irrazonabilidad, inequidad, omisión arbitraria, o valoración equivocada de la prueba (…) constituyen instrumentos argumentativos, no causales de denegatoria de la acción de amparo constitucional (…)”.
Por otro lado, en cuanto a los alcances de la revisión de la valoración de la prueba por parte de la justicia constitucional, la referida SCP 1215/2012, en el Fundamento Jurídico III.3.2, señaló que dicha competencia:
“…se reduce únicamente a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa, o bien, si existió una actitud omisiva en esta tarea, ya sea parcial o total; o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, al que posee en realidad, distorsionando la realidad y faltando al principio de rango constitucional, como es la verdad material, pero en ningún caso podrá pretender sustituir a la jurisdicción ordinaria, examinando directamente la misma o volviendo a valorarla, usurpando una función que no le está conferida ni legal ni constitucionalmente”.
Bajo tales razonamientos y luego de un análisis e interpretación de los entendimientos contenidos en dichos fallos que fueron generando línea jurisprudencial en cuanto a la valoración de la prueba en sede constitucional, las tantas veces reiterada sentencia constitucional concluyó que la revisión de la labor valorativa efectuada por la jurisdicción ordinaria se efectuará bajo los siguientes criterios:
1) La valoración de la prueba es una actividad propia de las juezas y jueces de las diferentes jurisdicciones del Órgano Judicial o de las autoridades administrativas.
2) La justicia constitucional puede revisar la valoración de la prueba:
2.1) Cuando las autoridades se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad;
2.2) Cuando omitieron de manera arbitraria la consideración de las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y,
2.3) Cuando basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado en la argumentación.
3) La competencia de la justicia constitucional en el análisis de la revisión de la valoración de la prueba, se reduce a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o a constatar una actitud omisiva en esa tarea o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, desconociendo el principio de verdad material; y,
4) Las irregularidades en la valoración de la prueba solo darán lugar a la concesión de la tutela cuando tengan relevancia constitucional; es decir, cuando incidan en el fondo de lo demandado y sean la causa para la lesión de derechos fundamentales y/o garantías constitucionales.
Criterios que fueron acogidos por esta relatoría en la ya mencionada SCP 0307/2020-S1[15], al considerar que la SCP 0297/2018-S2 se constituye en el estándar más alto, al haber también asumido un entendimiento más favorable como el contenido en la SCP 0410/2013 de 27 de marzo, que al eliminar la carga argumentativa como exigencia para que esta jurisdicción efectué la revisión excepcional de la labor valorativa realizada por los jueces y Tribunales ordinarios, posibilitó a este Tribunal garantizar un efectivo acceso a la justicia constitucional en resguardo de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; razones por las cuales, se determinó ajustar sus razonamientos al carácter progresivo y al principio de favorabilidad de los derechos fundamentales consagrados en los arts. 13.I y 256.I de la CPE.
Finalmente, en el marco de todo lo descrito, la SCP 0307/2020-S1 que se describe, concluyó que, esta instancia constitucional se encuentra habilitada para efectuar la revisión de la actividad probatoria de otras jurisdicciones sin necesidad de exigir el cumplimiento de presupuestos como:
a) Identificar las pruebas que se omitieron valorar o los cánones de razonabilidad y/o equidad que fueron inobservados en la valoración; y,
b) Indicar la incidencia de la omisión o el apartamiento de los cánones de razonabilidad y/o equidad en la decisión final, argumentando de forma precisa los motivos por los cuales la valoración de la prueba afectaría los principios de razonabilidad y/o equidad.
En esa labor el Juez constitucional debe considerar los siguientes criterios: Primero.- La valoración de la prueba es una actividad propia de las Juezas, Jueces y de las autoridades administrativas; Segundo.- La justicia constitucional puede revisar la valoración cuando: i) las autoridades se apartan de los marcos legales de razonabilidad y equidad; ii) De manera arbitraria omiten considerar las pruebas, ya sea parcial o totalmente; y, iii) Basan su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado en la argumentación; Tercero.- La competencia de la justicia constitucional en el análisis de la revisión de la valoración de la prueba, se reduce a establecer la ausencia de razonabilidad y equidad en la labor valorativa o a constatar una actitud omisiva en esa tarea o finalmente, si se le dio un valor diferente al medio probatorio, desconociendo el principio de verdad material; y, Cuarto.- Las irregularidades en la valoración de la prueba solo darán lugar a la concesión de la tutela cuando incidan en el fondo de lo demandado y sea la causa de la lesión de derechos y/o garantías constitucionales.
III.6.Análisis del caso concreto.
La accionante considera lesionados sus derechos a la vida, a la salud, a la seguridad social, a la dignidad, al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia; y, a los principios de acceso a la justicia, a la prevalencia de la justicia material sobre la formal y a la seguridad jurídica; toda vez que, la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, al desestimar su solitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” a través de la Resolución Administrativa 0000987, incumplió lo dispuesto por el Auto de Vista 16/2019 con ausencia de fundamentación, motivación y congruencia, y valorando elementos de prueba que no demuestran los extremos que sostiene la misma.
De la revisión y compulsa de todos los antecedentes se evidenció que Mediante Nota de 4 de septiembre de 2010 -con cargo de recepción de 22 de igual mes y año-, la ahora peticionante de tutela se dirigió al Director General Ejecutivo a.i. del SENASIR, solicitando “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” (Conclusión II.1); Ante la solicitud de la prenombrada, el SENASIR sustanció el proceso administrativo correspondiente (Conclusión II.2); A través de la Resolución Administrativa 00001571 de 12 de mayo de 2014, la Comisión de Calificación de Rentas de SENASIR dispuso desestimar la solicitud de la ahora impetrante de tutela (Conclusión II.3); La prenombrada interpuso un recurso de reclamación, medio de impugnación que fue resuelto por el Director General Ejecutivo a.i. y el Jefe de la Unidad Jurídica a.i., ambos de SENASIR, quienes a través de la Resolución Comisión de Reclamación 280/18 de 22 de junio de 2018, dispusieron confirmar la Resolución Administrativa 00001571 (Conclusión II.4); La ahora accionante interpuso un recurso de apelación, medio de impugnación que fue resuelto por la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz a través del Auto de Vista 16/2019 de 22 de marzo de 2019, por el cual dispuso anular la Resolución Comisión de Reclamación 280/18 y que se dicte otra con base en los fundamentos y motivos desarrollados en dicha resolución judicial (Conclusión II.5); A través de la Providencia de 25 de julio de 2019, la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, declaró ejecutoriado el Auto de Vista 16/2019 (Conclusión II.6); Mediante la Resolución Comisión de Reclamación 003/21 de 7 de enero de 2021, en cumplimiento de lo dispuesto por el Auto de Vista 16/2019, el Director General Ejecutivo a.i. y el Jefe de la Unidad Jurídica a.i., ambos de SENASIR, dispusieron anular la Resolución Administrativa 00001571 y que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dicte otra de manera fundamentada y motivada (Conclusión II.7); Por la Resolución Administrativa 0000987 de 8 de abril de 2021, la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dispuso desestimar nuevamente la solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” (Conclusión II.8); A través de Auto Administrativo de 23 de junio de 2021, la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dispuso declarar ejecutoriada la Resolución Administrativa 0000987 (Conclusión II.9).
En ese contexto, de forma previa a considerar o no el análisis de fondo de la problemática identificada, se hace pertinente y necesario realizar precisiones concernientes a la aplicación de los principios de subsidiariedad e inmediatez que rigen a la acción de amparo constitucional, y su excepción ante la denuncia de la lesión del derecho a la seguridad social; para el efecto, debe traerse a colación el siguiente razonamiento jurisprudencial del Fundamento Jurídico III.1., el cual señala que:
“Si bien la acción de amparo constitucional se encuentra revestida por los principios de subsidiariedad e inmediatez, cuyo cumplimiento es indispensable para su consideración, se puede abstraer su observancia, cuando se invoca el derecho a la seguridad social, puesto que al estar vinculado a los derechos fundamentales, como la vida, la salud física y psicológica, la dignidad, y a las prestaciones laborales, no puede estar supeditado al agotamiento de medios de impugnación existentes considerando que los derechos fundamentales primarios requieren una rápida y especial protección del Estado” (Fundamento Jurídico III.1.).
En ese marco, los antecedentes dan cuenta que la ahora peticionante de tutela, mediante Nota de 4 de septiembre de 2010 -con cargo de recepción de 22 de igual mes y año-, se dirigió al Director General Ejecutivo a.i. del SENASIR, solicitando “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” (Conclusión II.1); es por ello que, el SENASIR sustanció el proceso administrativo correspondiente (Conclusión II.2).
Ahora bien, la ahora impetrante de tutela denuncia el hecho de que en la sustanciación de dicho proceso administrativo se incurrieron en irregularidades, e identifica como el acto que habría llegado a lesionar sus derechos a la Resolución Administrativa 0000987 de 8 de abril de 2021, a través de la cual la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dispuso desestimar su solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” (Conclusión II.8.).
Así las cosas, si la ahora accionante estimaba que la Resolución Administrativa 0000987 llegó a lesionar sus derechos, la misma debió interponer en su contra un recurso de reclamación en tiempo y forma oportuna, el cual está regulado por el Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición de la unidad de Recaudación[16], para que así, la determinación ahí adoptada sea objeto de revisión; empero, la ahora peticionante de tutela no procedió en ese sentido y acudió de forma directa ante la jurisdicción constitucional, ya que los memoriales de 12 y 28 de mayo de 2021 que habría presentado, por su contenido no podrían suponer la interposición de aquel medio de impugnación.
En ese sentido, siendo que la ahora impetrante de tutela no agotó todos los recursos idóneos dentro del proceso administrativo que SENASIR sustanció, supondría la aplicación del principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional[17]; y en consecuencia, no sería posible ingresar al análisis de fondo de la problemática identificada; sin embargo, considerando que la ahora accionante denunció la lesión de su derecho a la seguridad social y todo lo que ello implica (Fundamento Jurídico III.2.), en el presente caso se hará una abstracción de aquel principio (Fundamento Jurídico III.1.), más aun tomando en cuenta que la misma se constituye en una persona de la tercera edad, es decir, perteneciente a uno de los denominados grupos vulnerables, a quienes el Estado, y por ende el sistema de administración de justicia, se ve impelido de otorgar una protección reforzada a sus derechos por la situación de vulnerabilidad y desventaja en la que se encuentran[18].
Por otro lado, los antecedentes también dan cuenta que la Resolución Administrativa 0000987 le fue notificada a la ahora peticionante de tutela el 5 de mayo de 2021 (Conclusión II.8.), habiendo transcurrido desde esa fecha, hasta que la misma presentó su acción de amparo constitucional (fs. 1) un año y un día, lo que supondría la aplicación del principio de inmediatez que rige a la acción de amparo constitucional, por lo que tampoco sería posible ingresar al análisis de fondo de la problemática identificada; puesto que, la ahora impetrante de tutela acudió de forma directa a la jurisdicción constitucional al margen del plazo de los seis meses que establece la Constitución Política del Estado[19].
Empero, por los motivos antes señalados, es decir, que la ahora accionante denunció la lesión de su derecho a la seguridad social y todo lo que ello implica, y que la misma que se constituye en una persona de la tercera edad; en el presente caso igualmente se hará una abstracción de aquel principio (Fundamento Jurídico III.1.).
Por lo que, siendo factible la superación de las exigencias de los principios de subsidiariedad e inmediatez que rigen a la acción de amparo constitucional, a razón de que se debe garantizar el acceso a la justica material de la ahora peticionante de tutela por su condición y los derechos que estima como lesionados; corresponde que, la problemática identificada sea analizada en el fondo, prescindiendo de cualquier formalidad que obste dilucidar la controversia constitucional que se puso a conocimiento.
6.1. En cuanto a que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, al desestimar la solitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora impetrante de tutela a través de la Resolución Administrativa 0000987, incumplió lo dispuesto por el Auto de Vista 16/2019 con ausencia de fundamentación, motivación y congruencia, y valorando elementos de prueba que no demuestran los extremos que sostiene la misma.
Con el objeto de abordar el particular, deben traerse a colación los razonamientos jurisprudenciales concernientes a la fundamentación, motivación y congruencia como elementos del derecho al debido proceso (art. 115 de la CPE), y a los supuestos en los que la jurisdicción constitucional puede llegar a revisar la actividad de valoración probatoria realizada por las autoridades competentes de la jurisdicción ordinaria o administrativa; los cuales, a su turno señalan lo siguiente:
Primero: “La congruencia consiste en la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; empero, esta idea general no es limitativa respecto de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa; en tal caso, debe quedar claro que, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, manteniendo en todo su contenido una correspondencia a partir de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y argumentos contenidos en la resolución” (Fundamento Jurídico III.3).
Segundo: “La fundamentación se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador” (Fundamento Jurídico III.4.).
Tercero: “La actividad de valoración probatoria de las autoridades componentes de la jurisdicción ordinaria o administrativa podrá ser revisada por la jurisdicción constitucional, cuando las mismas de manera arbitraria se omiten considerar las pruebas, ya sea parcial o totalmente; o cuando pese a su valoración, se apartan de los marcos legales de razonabilidad y equidad” (Fundamento Jurídico III.5.).
En ese marco, los antecedentes dan cuenta que la ahora accionante, mediante Nota de 4 de septiembre de 2010 -con cargo de recepción de 22 de igual mes y año-, se dirigió al Director General Ejecutivo a.i. del SENASIR, solicitando “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” (Conclusión II.1.); es por ello que, el SENASIR sustanció el proceso administrativo correspondiente (Conclusión II.2.).
Es así que, la Comisión de Calificación de Rentas del SENASIR dictó la Resolución Administrativa 00001571 de 12 de mayo de 2014, a través de la cual dispuso desestimar la solitud de la ahora peticionante de tutela (Conclusión II.3); motivo por el que, la misma interpuso en su contra un recurso de reclamación; medio de impugnación que fue resuelto por el Director General Ejecutivo a.i., y el Jefe de la Unidad Jurídica a.i., ambos de SENASIR, quienes, a través de la Resolución Comisión de Reclamación 280/18 de 22 de junio de 2018, dispusieron confirmar dicha Resolución Administrativa 00001571 (Conclusión II.4).
Es por ello que, la ahora impetrante de tutela interpuso un recurso de apelación en contra de la Resolución Comisión de Reclamación 280/18, el cual fue resuelto por la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, a través del Auto de Vista 16/2019 de 22 de marzo de 2019, por el que dispuso lo siguiente:
“…ANULA la Resolución Nº 280/18 de fecha 22 de junio de 2018, cursante de fs. 154 - 160, disponiendo que SENASIR emita nueva resolución, en base a la fundamentación señalada y en observancia de las consideraciones de la presente resolución…” (Conclusión II.5).
Determinación que adoptó con base en los siguientes fundamentos y motivos:
“(…). 2.- Inicialmente es pertinente referir que la Constitución Policita del Estado prevé en los arts. 35 “…El estado, en todos sus niveles, protegerá el derecho a la salud promoviendo políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida, el bienestar colectivo y el acceso gratuito de la población a los servicios de salud...", el art. 37 estatuye "...El Estado tiene la obligación indeclinable de garantizar y sostener el derecho a la salud, que se constituye en una función suprema y primera responsabilidad financiera. Se prioriza la promoción de la Salud y la prevención de las enfermedades...", todas ellas dispuestas en nuestra carta magna, que bajo el contraste normativo con los instrumentos internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad establecidas ellas en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, se señala en su art. XI "...toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda y la asistencia médica, correspondientes al nivel que permiten los recursos públicos y los de la comunidad...", y que la misma también se halla establecida en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948, que prevé en su art. 22 "…Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a la seguridad social…", así como en el art. 25.1. de la misma norma internacional refiere: "…Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y bienestar, y en especial la alimentación el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; Tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de perdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad…"; de lo señalado no queda duda que constituye la primera obligación del Estado cuidar, velar y preservar por la salud y la vida de cada uno de los habitantes de Estado, cuando así señala en el art. 45.I de la C.P.E., "…Todas las bolivianas y los bolivianos tienen derecho a acceder a la seguridad social; II La seguridad social se presta bajo los principio de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administración corresponde al Estado con control y participación social…" el art. 13 de nuestra misma norma suprema señala "…que los derechos reconocidos por esta constitución son inviolables, universales interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos…".
3.- De la revisión de actuados, se tiene que la impugnación del caso de autos radica en la desestimación de la Renta Básica de Orfandad Absoluta Vitalicia, solicitada por ESTHER LOTTY FLORES VERA, en mérito al deceso del que en vida fue la Sra. Flora vera Vda. de Flores (madre de la solicitante) quien falleció en fecha 8 de septiembre de 2009 de acuerdo al certificado de defunción cursante a fs. 99 de obrados, la misma que fue derechohabiente del Sr. German Flores Ruiz (padre de la solicitante), quien falleció en fecha 30 de abril de 1971, en ese entendido y conforme a los antecedentes precedentemente referidos en el numeral primero de la presente resolución, al respecto corresponde referir que el Estado tiene la obligación de defender el capital humano, protegiendo la salud de la población asegurando la continuidad de sus medios de subsistencia, rehabilitación y mejorando las condiciones de vida del grupo familiar, cubriendo las contingencias de enfermedad, maternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez, muerte, paro forzoso, asignaciones familiares, vivienda de interés social y otros, mismos que se encuentran ratificados en los arts. 35 y siguientes de la Constitución Política del Estado.
4.- En este entendido, revisado los antecedentes que cursa en el trámite administrativo se tiene que a fs. 96 de obrados cursa Informe original de fecha 07 de septiembre de 2010 Tribunal Médico Nacional Calificador de Incapacidades el cual refiere "…EVALUACIÓN MÉDICA POR INVALIDEZ. De acuerdo a los exámenes efectuados en el Departamento Nacional de Medicina de Trabajo, certificado de Especialista Traumatólogo y certificado de CONALPEDIS, presenta COXARTROSIS BILATERAL GRADO III, ESCOLIOSIS DORSOLUMBAR GRADO III Y ARTROSIS DE TOBILLO IZQUIERDO, secuelas de poliomielitis adquirida en la infancia, proceso irreversible que determina estado de invalidez permanente…", a fs. 100 de obrados, cursa nota efectuada por la recurrente dirigida al SENASIR solicitando se le otorgue la Renta Básica de Orfandad Absoluta Vitalicia, al fallecimiento de al derecho habiente FLORA VERA VDA. DE FLORES, a fs. 112 cursa Informe de fecha 05 de febrero de 2013 emitido por el Departamento de Nacional de Medicina del Trabajo - División Nacional de Medicina Laboral, dependiente de la C.N.S. que informa "…La paciente acude a este servicio para re-evaluación. A la fecha se encuentra tramitando declaratoria de invalidez de beneficiaria desde el año 2009, mismo que hasta la fecha no logra efectivizarse. La paciente entre sus antecedentes patológicos: Diagnosticada de poliomielitis cuando tenía un 1 año. Artrodesis de tobillo izquierdo en dos oportunidades, a los 8 años de edad en el Hospital Paz Estenssoro y a los 14 años en la ciudad de Cochabamba, Diagnosticado de pie cavó derecho a los 10 años de edad que fue evolucionando progresivamente hasta llegar a la deformidad severa actual. Intervenida quirúrgicamente de cadera izquierda a los 19 años de edad, Sometida la cirugía mayor de cadera izquierda para formación de Neo techo acetabular a la edad de 26 años en Chile. Intervenida quirúrgicamente de formación hallux derecho a los 28 años de edad secundaria A la dificultad para la marcha que le ocasionaba. (...) En consideración a la patología de base que presenta `POLIOMIELITIS´, siendo está una enfermedad que ocasiona la invalidez y que se adquiere en la infancia, se determina que su invalidez ya estaba establecida desde su infancia y que a la fecha padece de complicaciones secundarias de la misma…".
5.- En ese contexto y tomando en cuenta que la parte final del art. 2 en su inc. b) del Decreto Supremo No 0268 del 26 de agosto del año 2009 dispone que son beneficiarios del trabajador sin límite de edad los hijos, si son declarados inválidos por los servicios médicos de las Cajas a cualquier edad, normativa de la cual se deduce que no existe un límite de edad para que los hijos que quieran acceder al seguro social en su calidad de beneficiarios, tengan que ser declarados inválidos por los mismos servicios de la Caja Nacional. Del cual se debe interpretar que dicho precepto legal NO establece una edad mínima o máxima para solicitar la declaratoria de invalidez, con el único requisito de ser beneficiario del trabajador, requisito que la solicitante cumple a cabalidad puesto que en el presente caso la solicitante ESTHER LOTTY FLORES VERA es la hija German Flores Ruiz (+) afirmación que se encuentra sustentada de acuerdo a antecedentes que cursan en el trámite administrativo que cursan a fs. 2, 3, 75, 122 de obrados, de igual manera resulta de vital importancia referir que la misma resulta ser una persona adulta mayor con más de 60 años de edad, misma que debe gozar con una vejez digna, con calidad y calidez humana, como bien lo establece la norma suprema, sin embargo; en el caso que nos acontece se llega a evidenciar que en la actualidad la recurrente a causa de la enfermedad de POLIOMELITIS sobrelleva discapacidad en las caderas y piernas, conforme se constata del Informe remitido por la C.N.S. cursante a fs. 112 de obrados, por lo cual se establece la gravedad de su estado de salud en la que actualmente se encuentra y que a causa de esta enfermedad que padece se infiere que no puede desarrollar sus actividades con total normalidad, ya que es una enfermedad PERMANENTE de acuerdo al informe cursante a fs. 96 de obrados, por lo que corresponde ser protegida por el Estado como manda la C.P.E. en sus arts. 67, 70, 71y 72.
6.- En mérito a lo desarrollado precedentemente este tribunal llega a la conclusión de que el SENASIR en la resolución ahora impugnada, no ha efectuado un correcto análisis de acuerdo a las normas constitucionales citadas, y la normativa legal vigente que rige la materia, ni tampoco ha valorado la documentación que cursa en la carpeta administrativa a fs. 96, 105 y 112 de obrados, limitándose únicamente a rechazar una gestión de naturaleza humana y social como es la ahora reclamada, infiriéndose con ello que el SENASIR, no obstante de las pruebas consistentes en informes especializados, sin fundamento alguno, deniega la solicitud de la Renta Básica de Orfandad Absoluta y Vitalicia, correspondiendo a esta instancia anular la decisión asumida por dicho ente, toda vez que la solicitud de la renta a la que hace referencia la interesada, se halla destinada a cubrir los gastos de subsistencia más aun tornando en cuenta que la misma se encuentra con salud deteriorada que requiere de la asistencia médica y económica puesto que las personas que sufren una discapacidad son personas sumamente vulnerables, no pudiéndose pretender quebrantar un Derecho Humano consagrado en nuestra C.P.E., Convenios Internacionales y la Declaración de Derechos Humanos y que el derecho a la Seguridad Social se inspira en el principio de Solidaridad, así como el derecho fundamental que es el derecho a la vida, extremos citados que no han sido considerados por los representantes del SENASIR, toda vez que los fundamentos expresados en la resolución impugnada no se ajustan a la normativa legal vigente en la materia.
7.- Con respecto al art. 107 del Reglamento del Código de Seguridad Social el art. 2 del D.S. N° 0268 de 26 de agosto de 2009, en los que se fundamenta el SENASIR en la resolución ahora apelada, al respecto corresponde señalar que la Ley General para Personas con Discapacidad No 223 de 2 de marzo de 2012, en su art. 1 que expresa "…El objeto de la presente Ley es garantizar a las personas con discapacidad, el ejercicio pleno de sus derechos y deberes en igualdad de condiciones y equiparación de oportunidades, trato preferente bajo un sistema de protección integral…", el art. 2 de la misma ley que señala entre sus fines "…1) Promover, proteger y asegurar el goce pleno, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas la personas con discapacidad y promover el respeto de su dignidad (...). 6) Mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad, reduciendo los índices de pobreza y exclusión social…". Por su parte el art. 4 de la misma ley señala como uno de sus principios señala “…8) Asistencia Económica Estatal. Por el que el Estado promueve una renta solidaria para las personas con discapacidad grave y muy grave; y asistencia económica mediante planes, programas y proyectos a las personas con discapacidad…", el art. 8, establece "…Se reconoce el derecho de las personas con discapacidad a constituir su propia familia, asumiendo las responsabilidades como padres, madres y cónyuges...", constituyendo también el derecho a la protección del Estado, en su art. 9 núm. I prevee: "El Estado Plurinacional de Bolivia adoptara e implementará políticas públicas destinadas a la protección y el desarrollo integral dela persona con discapacidad, de su familia y/o tutores. II, señala "…II. En caso que la persona con discapacidad quede en estado de abandono u orfandad el Estado asumirá la responsabilidad del mismo de acuerdo a sus competencias nacionales, departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesinos…", bajo ese entendido y tomando en cuenta que las normas del Estado Plurinacional tienen que estar subordinadas a la supremacía de la Constitución Política del Estado, prevista en su arts. 256 y 410, así como de los Convenios Internacionales referidos anteriormente, resulta esencial tomar en cuenta el principio de favorabilidad bajo el paraguas de la interpretación pro homini, puesto que las normas deben adecuarse a la C.P.E., correspondiendo a este tribunal manifestar que si bien la solicitante requiere constituirse legalmente como rentista vitalicia de orfandad, esta solicitud debe ser viable a realizarse porque de lo contrario al privarle de dicho beneficio, implicaría la privación de su única fuente de recursos que permite su subsistencia, pero además de afectar no solo materialmente sino emocionalmente su calidad de vida y salud, toda vez que este sector de la población necesita especial protección, debido a su situación de desventaja frente al común de la población, debido a sus propias limitaciones, lo que en muchos casos les imposibilita la igualdad de condiciones, porque sus límites conforme la incapacidad o invalidez calificada no se lo permiten.
8.- Bajo ese contexto es menester señalar que no se puede restringir a este sector de personas con discapacidad, la posibilidad de conformar su propia familia a partir del matrimonio, derecho que se encuentra reconocido en el art. 8 de la Ley General para Personas con Discapacidad N° 223 de 2 de marzo de 2012, decreto citado anteriormente en el numeral octavo de la presente resolución, asimismo tampoco se puede condicionar a la solicitante a no contraer matrimonio, para tener un medio de subsistencia propio como es la Renta Básica de Orfandad Absoluta Vitalicia, por lo que al establecer los representantes del SENASIR en la resolución impugnada, que la solicitante no puede pretender ser beneficiaria de dicha renta por haber contraído matrimonio, dicho criterio no concuerda con los preceptos constitucionales vigentes, resultando ser aplicable lo mencionado por el SENASIR para los casos en que los que los beneficiarios contraigan nupcias antes de la edad límite, así como lo señala el art. 107 del Reglamento del Código de Seguridad Social y el art. 38 del Manual de Prestaciones en Curso de Pago y Adquisición y no así para el presente caso en cuestión, debiéndose tener en cuenta que un matrimonio puede llegar a concluir por diferentes razones, mientras que la incapacidad es permanente, por lo que el negar la otorgación de la Renta Básica de Orfandad Absoluta Vitalicia a la peticionaria sólo por el hecho de contraer matrimonio, el Estado a través del SENASIR no estaría garantizando a las personas adultas mayores con discapacidad a la obtención de recursos necesarios para subsistir de modo compatible con su dignidad humana intrínseca, es decir que se estaría desconociendo la protección adicional que requieren las personas que sufren alguna discapacidad, contraviniendo de esta forma lo dispuesto en el art. 22 de la DUDH norma internacional ratificada por el estado Boliviano que forma parte del bloque de constitucionalidad establecido en el art. 410 de la C.P.E., así como el art. 45 en sus núm. I, II y II de la misma norma suprema, excepto que el SENASIR establezca que la reclamante por alguna actividad de trabajo percibe remuneración económica en la que se establezca los aportes de cotizaciones a las AFPS.
9.- En ese contexto y por todo lo precedentemente descrito, nos lleva al razonamiento y a la certeza de que estos aspectos no fueron tomados en cuenta por los representantes del SENASIR a momento de emitir sus resoluciones, correspondiendo en el presente caso efectuar una correcta valoración de la pruebas presentadas para que se pueda conducir a una correcta aplicación de la justicia acorde a los principios de la seguridad social y los principios constitucionales, correspondiendo en esta instancia revocar la resolución recurrida, ello al amparo del art. 218 numeral II núm. 4) del Código Procesal Civil, aplicable por mandato del art. 15 del Manual de Prestaciones de Rentas en Curso de Pago y Adquisición” (sic [Conclusión II.5.]).
Resolución judicial que fue declarada ejecutoriada a través de la Providencia de 25 de julio de 2021, dictada por la Sala Social Administrativa Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz (Conclusión II.6.).
En consecuencia, el Director General Ejecutivo a.i. y el Jefe de la Unidad Jurídica a.i., ambos de SENASIR, en cumplimiento del Auto de Vista 16/2019, dictaron la Resolución Comisión de Reclamación 003/21 de 7 de enero de 2021, a través de la cual dispusieron anular la Resolución Administrativa 00001571 y que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dicte otra de manera fundamentada y motivada (Conclusión II.7.).
Ante tal circunstancia es que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dictó la Resolución Administrativa 0000987 de 8 de abril de 2021, a través de la cual dispuso desestimar la solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora accionante; determinación que, adoptó, después de describir los elementos de prueba recabados en el correspondiente proceso administrativo y transcribir las disposiciones normativas de sustento, con base en los siguientes fundamentos y motivos:
“Que, de la revisión minuciosa de antecedentes cursantes dentro del presente se asume que la Sra. Esther Lotty Flores Vera, solicita ser beneficiaria de Renta de Orfandad Vitalicia por contar con enfermedad de base, al fallecimiento de su madre Sra. Flora Vera Vda. de Flores, presentando al efecto, Informe TS/417/108 de fecha 23 de julio de 2010, Informe de fecha 07 de septiembre de 2010, emitido por el Tribunal Médico Nacional Calificador de Incapacidades e Informe de fecha 05 de febrero de 2013, emitido por el Departamento Nacional de Medicina del Trabajo División Nacional de Medicina Laboral, acreditando que la asegurada presenta "POLIOMIELITIS", siendo esta una enfermedad que ocasiona invalidez y que se adquiere en la infancia, se determina que su invalidez ya estaba establecida desde su infancia y que a la fecha padece de complicaciones secundarias de la misma, sin embargo es preciso considerar que para la otorgación de la renta de orfandad vitalicia se tienen que cumplir el presupuesto determinado por el Art. 2 del Decreto Supremo No 0268 de 26 de agosto de 2009, el cual exige que "no trabajen o dependan de un empleador teniendo seguro por derecho propio", aspectos que no es cumplido por la solicitante debido a que de acuerdo a información remitida por la AFP - FUTURO BOLIVA y la presentada por la asegurada mediante notas DE FUT.GO.AFI.2051/2019 de fecha 23 de septiembre de 2019 cursante a fojas 219 y nota GRLP.SC.2424/2020 de fecha 17 de febrero de 2020 cursante a fojas 244, se evidencia que la solicitante ESTHER LOTTY FLORES VERA de forma individual registra aportes al Sistema Integral de Pensiones y fruto de dichos aportes, la asegurada cuenta con una prestación en curso de pago en la AFP-FUTURO DE BOLIVIA, aspecto por el cual no corresponde otorgar el beneficio solicitado” (sic [Conclusión II.8]).
Resolución administrativa que la misma Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dispuso declarar ejecutoriada a través del Auto Administrativo de 23 de junio de 2021 (Conclusión II.9.).
Lo descrito lleva a la conclusión de que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, a través de la Resolución Administrativa 0000987, dispuso desestimar la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora peticionante de tutela, sosteniendo únicamente que la misma “…de forma individual registra aportes al Sistema Integral de Pensiones y que fruto de dichos aportes, cuenta con una prestación en curso de pago en la AFP-FUTURO DE BOLIVIA…” (sic.). Ahora bien, dicho razonamiento, sometido al contraste correspondiente con los fundamentos y motivos desarrollados a través del Auto de Vista 16/2019, el cual quedó ejecutoriado a razón de que no fue objeto de impugnación por ninguno de los sujetos de derecho (entre estos el SENASIR); llevan al entendimiento de que, la misma manifiesta diferentes irregularidades, por lo siguiente:
Primero: La Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, al dictar la Resolución Administrativa 0000987 incurrieron en una incongruencia interna (Fundamento Jurídico III.3.); ya que, en el primero de sus considerandos describió, entre otros elementos de prueba, al Auto de Vista 16/2019; empero, en el tercero de sus considerandos, que es donde desarrolló los fundamentos y motivos que sustentarían la determinación que adoptó, es decir, la de desestimar la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora accionante, no emite ningún pronunciamiento sobre los alcances de dicha resolución judicial, la cual llegó a establecer los parámetros sobre las que SENASIR debe dilucidar la pretensión perseguida por la ahora impetrante de tutela.
En ese sentido, queda claro que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR tenía la obligación de dictar una Resolución Administrativa que guarde un orden lógico entre sus premisas, y de éstas con su parte resolutiva, ello con el objeto de generar un estado de certidumbre jurídica para la ahora peticionante de tutela; empero, no procedió en ese sentido, con lo que la prenombrada se ha visto en una situación de zozobra, en la que su solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” fue resuelta al margen de los marcos ceñidos por una resolución judicial que adquirió calidad de cosa juzgada.
Por lo cual, llega a ser evidente el hecho denunciado por la ahora impetrante de tutela, habiendo la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR lesionado su derecho al debido proceso en su elemento congruencia (interna); en consecuencia, sobre éste extremo corresponde conceder la tutela solicitada.
Segundo: A través de la Resolución Administrativa 0000987, la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR dispuso desestimar la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora accionante, sosteniendo únicamente que la misma “…de forma individual registra aportes al Sistema Integral de Pensiones y que fruto de dichos aportes, cuenta con una prestación en curso de pago en la AFP-FUTURO DE BOLIVIA…” (sic.); razonamiento al que arribó principalmente con base en lo dispuesto por el art. 2 inc. b) del DS 0268, el cual señala lo siguiente:
“Son beneficiarios del Trabajador o Trabajadora los siguientes familiares: (…). Los hijos hasta los veinticinco (25) años de edad, siempre y cuando no sean casados o convivientes; que no hubieren abandonado el hogar de sus padres; que no vivan en hogares independientes y que no trabajen o dependan de un empleador teniendo seguro por derecho propio; o sin límite de edad si son declarados inválidos por los servicios médicos de las Cajas a cualquier edad”.
Siendo así las cosas, llega a ser evidente que la Resolución Administrativa 0000987 se encuentra indebidamente fundamentada y motivada; puesto que, entre la razón por la cual la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR desestimó la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora peticionante de tutela, y la disposición normativa que sustentaría la determinación que adoptó, no existe un sentido lógico de relacionamiento causal y mucho menos racional; puesto que, el motivo por el que fue desestimada la pretensión perseguida por la ahora impetrante de tutela, no se adecua a ninguno de los supuestos legales establecidos por el art. 2 inc. b) del DS 0268, ya ésta disposición normativa hace mención a que los hijos de los trabajadores podrán ser considerados como beneficiarios, siempre y cuando los mismos no estén casados o sean convivientes, que no hubieren abandonado el hogar de los progenitores, que no vivan en hogares independientes y que no trabajen o dependan de un empleador teniendo seguro por derecho propio; mas no hace alusión a la existencia de aportes como causal para que un hijo de un trabajador no sea considerado como beneficiario.
En ese sentido, el razonamiento al que arribó la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR para desestimar la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora accionante, carece de una premisa normativa sustentable, lo que configura a la determinación que adoptó a través de la Resolución Administrativa 0000987, en una postura arbitraria; ya que, realizó una interpretación del art. 2 inc. b) del DS 0268 más allá de lo que prescribe, cuando era su obligación resolver la pretensión perseguida por la ahora impetrante de tutela con base en las disposiciones normativas atinentes que regulan la materia, y si era conveniente, realizar una interpretación de las mismas en observancia del principio de razonabilidad, más aun cuando llegó a conocer una solicitud vinculada indefectiblemente a la materialización del derecho a la seguridad social (Fundamento Jurídico III.2.), de una persona de la tercera edad y con discapacidad claramente demostrada (Conclusión II.10.); es decir, de una persona perteneciente a uno de los denominados grupos vulnerables, a quienes el Estado, y por ende el sistema de administración de justicia, se ve impelido de otorgarles una protección reforzada a sus derechos justamente por su situación de vulnerabilidad y desventaja en la que se encuentran[20].
Por ello, siendo evidente el hecho denunciado por la ahora accionante, en vista de haberse constatado que la Resolución Administrativa 0000987, se constituye en un acto jurídico-procesal que carece de una premisa normativa sustentable que soporte los escuetos razonamientos ahí desarrollados; corresponde, con relación a dicho extremo, conceder la tutela solicitada.
Tercero: De la revisión exhaustiva de los antecedentes remitidos en grado de revisión, se tiene que al proceso administrativo en el que se dilucidó la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora peticionante de tutela, se adjuntó el Certificado GRLP.SC.2424/2020 de 17 de febrero -con cargo de recepción de 11 de marzo de igual año-, expedido por Futuro de Bolivia S.A - AFP (Conclusión II.10.7.), concerniente a la situación de los aportes que habría realizado la ahora impetrante de tutela en el sistema de seguro social a largo a plazo, el cual establece en su punto tercero lo siguiente: “Así mismo, se confirma que Ud. NO cuenta con una Prestación en curso de pago en nuestra institución, dentro de la seguridad social a largo plazo” (sic); certificación que, fue expedida de forma anterior al dictado de la Resolución Administrativa 0000987 por parte de la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR.
Empero, de la lectura de la Resolución Administrativa 0000987 se tiene que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, no valoró dicho elemento de prueba, ni mucho menos la describió, no habiendo explanado ningún fundamento o motivo razonable que justifique su proceder, habiéndose limitado en señalar en la audiencia (virtual) el 20 de junio de 2022, que dicho documento no se le habría presentado; lo cual configura a la posición que adoptó en arbitraria (Fundamento Jurídico III.5.); cuando era su obligación la de describir y valorar todos y cada uno de los elementos de prueba que se adjuntaron y produjeron en el proceso administrativo en cuestión, primero de manera particular y de forma posterior de manera integral.
Al margen de lo esgrimido, es necesario aclarar que en el proceso administrativo en el que se resolvió la solicitud “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora accionante, existen dos Certificados GRLP.SC.2424/2020 de 17 de febrero, uno con cargo de recepción de 11 de marzo de 2020, y otro con cargo de recepción de 2 de igual mes y año; sin embargo, Futuro de Bolivia S.A. - AFP, por medio del Certificado GRLP.SC.5916/2022 de 8 de abril (Conclusión II.10.6), aclaró que la certificación con cargo de recepción de 11 de marzo de 2020 es la que contiene la información correcta; por lo que, al ser un elemento de prueba que orienta la dilucidación de la pretensión perseguida por la ahora impetrante de tutela, la cual se constituye en una persona de la tercera edad y con discapacidad (Conclusión II.10.2 y II.10.3), necesariamente debió ser valorada.
En ese sentido, lo que la jurisdicción constitucional llegó a identificar en la controversia constitucional que se le puso a conocimiento, es que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, al dictar la Resolución Administrativa 0000987, incurrió en una omisión valorativa; circunstancia que desde luego llega a lesionar el derecho al debido proceso de la ahora peticionante de tutela. Por tal motivo, con relación a éste extremo corresponde conceder la tutela solicita.
Por todo lo expuesto, claramente se hace patente que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, lesionó los derechos a la seguridad social y al debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación, congruencia y valoración de la prueba de la ahora accionante; y por ende, los derechos a la vida, a la salud y a la dignidad inherentes a la misma; así, como los principios de acceso a la justicia, a la prevalencia de la justicia material sobre la formal y a la seguridad jurídica; puesto que, no dilucidó de forma correcta la solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” que se le puso a conocimiento, por lo que corresponde conceder la tutela solicitada.
Al margen de lo desarrollado, es importante realizar una consideración referente a lo señalado por las autoridades ahora demandadas en la sustanciación del proceso constitucional, tanto al presentar sus Informes como a momento de explanar sus argumentos en la audiencia (virtual) el 20 de junio de 2022 (fs. 449 a 454 vta.); quienes han venido sosteniendo que, entre otro de los motivos por los que no habría sido atendida la solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora peticionante de tutela, seria a razón de que la misma contrajo matrimonio.
Al respecto, debe resaltarse que lo dispuesto a través de la Resolución Administrativa 0000987, no se sustenta en aquel aspecto, es decir, que la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR no atendió la solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora impetrante de tutela, no porque la misma habría contraído matrimonio, sino únicamente porque “…de forma individual registra aportes al Sistema Integral de Pensiones y que fruto de dichos aportes, cuenta con una prestación en curso de pago en la AFP-FUTURO DE BOLIVIA…” (sic.). Por otro lado, el Auto de Vista 16/2019, que se constituye en una resolución judicial con calidad de cosa juzgada, al no haber sido impugnada por los sujetos de derechos, entre estos SENASIR; ya determinó que, la pretensión perseguida por la ahora accionante no podría ser rechazada como consecuencia de que ésta haya sido contraído nupcias, puesto que como persona discapacidad, tiene todo derecho a formar su propia familia, no constituyese tal situación jurídica en óbice razonable y constitucional para acceder a un seguro social de largo plazo. Y finalmente, desde una interpretación constitucional de las disposiciones normativas de la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-, y de todas las del bloque de constitucionalidad vinculadas a los derechos de las personas con discapacidad; se llega al claro entendimiento de que, ninguno de los derechos de las personas pertenecientes a ese denominado grupo vulnerable (como es el caso de la ahora accionante) podría llegar a ser restringido, y mucho menos ser empleado alguno de ellos, para limitar otro; puesto que, todos merecen por parte del Estado, y por ende del sistema de administración de justicia, una protección reforzada.
Con base en esa comprensión, la Comisión Nacional de Prestaciones del SENASIR, bajo ninguna circunstancia no podría atender la solicitud de “Renta Básica de Orfandad Vitalicia” de la ahora accionante, sosteniendo que la misma contrajo matrimonio, ya que mantener esa postura significaría no considerar su condición de persona con discapacidad y por ende, lesionar su derecho a la familia; aspecto que el sistema de administración de justicia, y específicamente, la justicia constitucional, no puede llegar a consentir, convalidar o dar licencia.
Por otro lado, en vista de que la ahora peticionante de tutela identificó a la Resolución Administrativa 0000987 como el acto que lesionó sus derechos (extremo el cual quedo claramente evidenciado); corresponde denegar la tutela solicitada respecto a la Comisión de Reclamaciones del SENASIR, a razón de que la misma no dictó dicha Resolución Administrativa, no existiendo en consecuencia un vínculo entre el acto irregular y la lesión de derechos, supuesto que se configura el presupuesto de la legitimación pasiva[21].
En consecuencia, la Sala Constitucional al conceder la tutela solicitada, obró de forma parcialmente correcta.
- Encabezado
- I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
- 2.- SE DEJE SIN EFECTO LA RESOLUCIÓN 0000987 DE 8 DE ABRIL DE 2021 Y EL AUTO DE 23 DE JUNIO DE 2021, QUE DECLARÓ EJECUTORIADA LA PRECITADA RESOLUCIÓN 0000987.
- II. CONCLUSIONES
- III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO | II. La seguridad social se presta bajo los principios de universalidad, integralidad, equidad, solidaridad, unidad de gestión, economía, oportunidad, interculturalidad y eficacia. Su dirección y administraci
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