SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0677/2024-S1

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(…)

Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’ (las negrillas nos corresponden).”

De la jurisprudencia precedente, se extrae que no sólo los servidores públicos pueden ser accionados mediante la acción de cumplimiento, sino también los particulares que incumplan con la Norma Suprema y la ley.

Por su parte, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, realizo un análisis de la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento; estableciendo que:

“a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer^[1]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)^[2]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013^[3]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R^[4]).”

Asimismo, la SCP 0258/2011-R de 16 de marzo, citada por la                              SCP 0414/2019-S4 de 2 de julio, advirtiendo otras características para la procedencia de la acción de cumplimiento, entendió lo siguiente:

“…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas son añadidas).

Consiguientemente, de todo lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; en atención a dicha finalidad, la referida acción de tutela se configura como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo ser invocado ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley, los mismos que deben claros, expresos y exigibles.

III.2.  Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional

El siguiente entendimiento fue asumido en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1218/2021-S1 de 12 de octubre y 1086/2022-S1 de 5 de octubre -entre otras- que formularon el siguiente razonamiento:

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo, la acción de cumplimiento no procederá:

“1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley” (las negrillas son añadidas).

Conforme a la norma citada precedentemente, se establece que la acción de cumplimiento no procede en “procesos y procedimientos propios”, se establece como causal de improcedencia cuando el acto reclamado emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y las Administraciones Departamentales, Municipales y Autonómicas.

En ese entendido, la SCP 2242/2012 de 8 noviembre, con referencia a dicha causal, refirió que:

“…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”.

Entendimiento que fue asumido en la SCP 0691/2013 de 3 de junio, la cual señala que:

“Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en “procesos y procedimientos propios”, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE)”.

De igual forma las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1028/2016-S1^[5], 1284/2016-S3^[6], 0991/2017-S3^[7] y 0620/2018-S1^[8] reiteraron sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías que pueden ser tutelados por la vía de la acción de amparo constitucional; conforme también estableció la                      SCP 0050/2019-S2 de 1 de abril; la cual refiere que:

“En suma, no procede la acción de cumplimiento, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica o un proceso administrativo, en el que se vulneren derechos o garantías fundamentales, que son objeto de protección por la vía de la acción de amparo constitucional”.

De la cuales se establece que la acción de cumplimiento no procede, al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

III.3.  Análisis del caso concreto

El impetrante de tutela denuncia como norma incumplida el art. 66.III de la        Ley 2341; puesto que, ante una denuncia en su contra se le inicio un proceso administrativo en la que los miembros del Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de El Alto – 1 (ahora demandados) emitieron la Resolución 016/2023 de 6 de diciembre, la cual fue impugnada el 10 de enero de 2024; empero, el recurso de revocatoria no fue resuelto en el plazo establecido por la norma, y ante una presunción de silencio administrativo negativo, el 6 de febrero de igual año formuló recurso jerárquico, el mismo que no fue remitido por los ahora demandados ante el Tribunal Disciplinario Nacional para su revisión hasta la fecha -se entiende a la presentación de esta acción tutelar-, vulnerando el derecho a la petición y a la impugnación.

Precisada la problemática planteada, corresponde analizar, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela impetrada, conforme se tiene de la delimitación procesal-constitucional realizada precedentemente; en ese sentido, es preciso efectuar una contrastación de los antecedentes traídos en revisión.

Conforme se tiene descrito en la Conclusión II.1 de este fallo constitucional, se advierte que Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de El Alto – 1, por Resolución 016/2023 de 6 de diciembre, sancionó al ahora accionante de la Unidad Educativa “21 DE SEPTIEMBRE SEÑOR DE LAGUNAS”, con la destitución del cargo, por infringir el art. 11 inc. m) del Reglamento de Faltas y Sanciones del Magisterio y Personal Docente y Administrativo, aprobado por la RS 212414.

De igual forma, se tiene Auto de 5 de enero de 2024, por el cual el Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de El Alto - 1; en uso de sus atribuciones y a objeto de no causar indefensión y/o vulneración de derechos constitucionales de los administrados, determinaron la suspensión de plazos procesales administrativos y actuaciones administrativas del referido Tribunal a partir de la fecha -se entiende desde el 5 de enero de 2024-, debido al proceso de institucionalización de cargos “2024 – 2026”, mismo que será hasta la reconformación del nuevo Tribunal Disciplinario; determinación que fue notificado en similar fecha al ahora impetrante de tutela a través de Secretaría de la Dirección Distrital de Educación de conformidad al            art. 33.III de la Ley 2341 y art. 43 del DS 27113 (Conclusiones II.2 y II.3).

A través de memorial de 10 de enero de 2024, el ahora accionante impugnó la Resolución 016/2023 de 6 de diciembre vía recurso de revocatoria, solicitando se revoque en su totalidad el fallo del Tribunal Disciplinario y ante la falta de pronunciamiento a dicha impugnación, mediante memorial de 6 de febrero de similar año, presentó recurso jerárquico contra la “RESOLUCIÓN DE RECHAZO DE RECURSO DE REVOCATORIO POR PRESUNCIÓN DE SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO” (sic), en sujeción al art. 66 de la Ley 2341; y ante la omisión de la remisión del recurso jerárquico al Tribunal Disciplinario Nacional, el prenombrado presentó el 16 de febrero de 2024 memorial solicitando el envío de los antecedentes al Tribunal de alzada para su revisión, pedido que fue realizado al amparo del art. 24 de la CPE. (Conclusiones II.4, II.5 y II.6).

Establecidos los antecedentes procesales, se advierte que el accionante en el presente caso, cuestiona la omisión de la remisión del recurso jerárquico y los antecedentes del proceso al Tribunal Disciplinario Nacional, en que incurrieron los miembros del Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de El Alto – 1, incumpliendo el art. 66.III de la Ley 2341 y vulnerando los derechos a la impugnación y a la petición.

En ese contexto y con el fin de establecer a través de la presente acción de defensa la existencia de un mandato normativo incumplido, cabe señalar que en coherencia con los razonamientos señalados en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se debe considerar que esta acción de defensa procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida; no obstante de ello, la jurisprudencia constitucional desarrollada en el fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional, describió las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, identificando que no procede ésta acción tutelar, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública o el incumplimiento de deberes procesales directamente vinculados a un proceso administrativo o jurisdiccional, en el que se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales que son tutelables por vía de acción de amparo constitucional.

Ese marco jurisprudencial precedentemente descrito, resulta aplicable en el caso traído en revisión a esta instancia constitucional; toda vez que, en el presente se verificó la existencia de una de las causales de exclusión para activar la acción de cumplimiento, referida a la inobservancia de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso administrativo; puesto que, la parte accionante pretende el cumplimiento del art. 66.III de la Ley 2341, la misma que establece lo siguiente:

“En el plazo de tres (3) días de haber sido interpuesto, el Recurso Jerárquico y sus antecedentes deberán ser remitidos a la autoridad competente para su conocimiento y resolución.”

Al amparo de esa normativa legal, el peticionante de tutela vía acción de cumplimiento, pretende a través de esta instancia constitucional se obligue “A LOS PERSONEROS DEL TRIBUNAL DISCIPLINARIO DEL DISTRITO EDUCATIVO EL ALTO – 1 REMITIR EL PROCESO DISCIPLINARIO (…) ANTE LAS AUTORIDADES DEL TRIBUNAL DISCIPLINARIO NACIONAL PARA SU RESPECTIVA REVISIÓN” (sic); es decir, que denuncia precisamente el incumplimiento del deber procesal de los miembros del Tribunal Disciplinario de la Dirección Distrital de Educación de El Alto – 1 (ahora demandados) al no remitir el recurso jerárquico y los antecedentes del proceso administrativo al Tribunal Disciplinario Nacional; situación que no resulta atendible a través de esta acción tutelar; toda vez que, se pretende el cumplimiento de un deber omitido por los demandados en la diligencia de remisión del recurso jerárquico, lo cual es un trámite propio del procedimiento administrativo, conforme se tiene descrito en el Fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional; por lo que, la problemática planteada se encuentra fuera del alcance la protección que brinda la acción de cumplimiento; razón por la cual, corresponde denegar la tutela solicitada.

Consecuentemente, la Sala Constitucional, al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

CORRESPONDE A LA SCP 0677/2024-S1 (viene de la pág. 17).

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 44/2024 de 20 de marzo, cursante de fs. 41 a             44 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Tercera del departamento de        La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada, conforme a los Fundamentos Jurídicos descritos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Georgina Amusquivar Moller             MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

             MAGISTRADA                                            MAGISTRADA              

[1] Ibid.

[2] La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

[3] El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

[4] El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

[5]“De donde resulta que la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los  que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.”

[6]“…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”

[7]“En relación a la causal de improcedencia reglada del art. 66.4 del CPCo, y concordante con la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento la SCP 2242/2012 de 8 de noviembre, ‘…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional”

[8]“…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.”