SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0861/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Los accionantes por memoriales presentados el 25 y 31 de julio de 2024, cursantes de fs. 63 a 84 y 89 a 92, manifestaron que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Promulgada la Ley de Creación de Ítems de Salud - Escala Salarial Establecimientos de Salud Departamento de Tarija -Ley Departamental 104 el 5 de febrero de 2014-, el 12 de agosto de 2020, se promulgó la Ley Departamental 410 de esa fecha, de Reajuste Salarial y Reasignación de los Ítems de Salud Financiados por el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, que en su art. 2 inc. a) señala: “…Readecuar los programas de Fortalecimiento Humano en Redes de Salud y de Fortalecimiento con Recursos Humanos para los Establecimientos de Tercer nivel del Departamento de Tarija, incorporando en su presupuesto los beneficios colaterales a los que son sujetos los trabajadores en el sector salud, dando aplicación y reconocimiento a la Categoría Básica sin Especialidad y la Categoría Médica con Especialidad, Escalafón Profesional y de Trabajadores en Salud, antigüedad y bonos de acuerdo a la normativa nacional sectorial vigente, de forma tal que los ítems de salud financiados por la Gobernación del Departamento tengan los mismos beneficios de los ítems de salud financiados por el TGN” (sic), estableciendo el art. 31 de la Ley de Administración Presupuestaria -Ley 2042 de 21 de diciembre de 1999- y la Resolución Ministerial (RM) 640 de 27 de diciembre de 2011, del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, el procedimiento que debía seguir la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) para la aprobación de esta modificación presupuestaria hasta concluir con la emisión de una resolución bi-ministerial a cargo de los Ministerios de Salud y Deportes, y de Economía y Finanzas Públicas; iniciado el trámite por la Autoridad Ejecutiva anterior, luego de subsanar los errores observados en los Decretos Departamentales 099/2020 y 113/2020 de 12 y 28 de octubre, respectivamente, se emitió el Decreto Departamental 025/2021 de 4 de marzo, reiterando el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas se envíe nueva nota pidiendo el reajuste salarial y reasignación de ítems de salud, trámite que se incumplió debido al cambio de autoridades en razón a las elecciones de mayo de 2021; por lo que el 8 de ese mes de 2023, en observancia de la indicada Ley Departamental 410, pidieron a diferentes instancias, incluyendo al Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija cumplir esa norma, requerimiento que reiteraron el 19 de similar mes y año, recibiendo en respuesta la Nota con Cite: “GADT/DJ/DAJ/jimp/ 867/2023” notificada el 27 de septiembre de 2023, que sin fundamento legal, excusó arbitrariamente su obligación de acatar esa disposición legal bajo el argumento de no contar con los recursos económicos suficientes; empero, por Notas de 8 y 26 de junio de 2024 insistieron en su petición de observar la Ley Departamental 410, pronunciando las autoridades hoy accionadas la Resolución “538/2024 de 4 de julio”, expresando la imposibilidad de cumplirla al tener que actuar acorde a la realidad económica y social “del departamento”, garantizando su estabilidad económica, situación que considera vulneró los siguientes derechos fundamentales:

a) Constituye una vía de hecho, bajo la excusa de que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija no cuenta con la capacidad económica, a pesar de estar establecido que la norma legal incumplida debe ejecutarse con recursos económicos “del departamento”, citando a la SCP 1633/2011-R de 21 de octubre.

b) El derecho al trabajo con un salario justo, previsto por el art. 46.I.1 de la Constitución Política del Estado (CPE), alegando que el presupuesto vigente aprobado para la gestión 2023 - 2024, no llega a sostener la carga económica al no contar con la capacidad financiera para su aplicación, situación que vulneró su derecho a la dignidad humana, ya que un trabajo igual merece un salario igual; puesto que como sector salud con ítems financiados por la Gobernación deberían tener los mismos derechos que los ítems que son financiados por el Tesoro General de la Nación (TGN), correspondiendo que la MAE cumpla con el art. 31 de la Ley 2042 y la RM 640, transcribió la SCP 0563/2021-S4 de 20 de septiembre.

c) Derecho a la igualdad, al generar una discriminación injustificada, ya que el trabajo que realizan es el mismo que desempeñan los médicos con ítems de salud financiados por el TGN; por lo que bajo un razonamiento lógico deberían recibir la misma remuneración, cita la SCP 0125/2010-R de 10 de mayo.

d) Al debido proceso con relación a los principios de reserva legal, reserva judicial y proporcionalidad, al excusarse el Gobernador ahora accionado de su obligación de cumplir con la Ley Departamental 410; no obstante que, el art. 109 de la CPE establece que todos los derechos deben ser regulados por una ley en sentido formal, sin que en el presente caso el “accionado” pueda suprimir y limitarlos de no existir una disposición legal; respecto del principio de reserva judicial determinaron que la única autoridad que tiene facultad para determinar la restricción de derechos fundamentales es un juez o tribunal competente, imparcial e independiente, careciendo el Gobernador hoy accionado de la facultad de elegir qué leyes cumplir y cuáles no; explicaron sobre el principio de proporcionalidad que en primer lugar, se les está privando y limitando arbitraria e ilegalmente de su derecho al trabajo y a un salario justo sin respaldo legal, y segundo, esa restricción es desmedida en una sociedad democrática donde se respetan derechos y garantías constitucionales. Señaló como jurisprudencia las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0036/2013 de 4 de enero, “1044/2003” y 0024/2018-“S” de 28 de febrero.

e) Al debido proceso respecto a los principios de progresividad y no regresividad de los derechos humanos, legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica, sobre el primer principio mencionaron los arts. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y 2.I del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), ante la obligación de los estados parte de garantizar su progresividad y como consecuencia prohibir su regresividad, considerando su doble dimensión: positiva, expresada a través del avance gradual en orden a la satisfacción plena y universal de los derechos tutelados que supone decisiones estratégicas con miras a la preeminencia o postergación de ciertos derechos por razones sociales, económicas y culturales; y, la otra negativa, ante la prohibición del retorno o llamado principio de no regresividad. Argumentan que cuando el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija expresó no contar con la capacidad financiera para cumplir con la Ley Departamental 410 cuya aplicación es obligatoria, actúa contra los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; puesto que ninguna autoridad puede desligarse de observar sus obligaciones alegando falta de recursos económicos, más cuando devienen de una ley que integra el bloque de constitucionalidad y cuya vigencia se presume al seguir todo un procedimiento legislativo en el que se contempló factores en los que las autoridades hoy accionadas se excusan para omitir su cumplimiento, indicando las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0349/2023-S3 de 3 de mayo y 0125/2023-S4 de 17 de abril.

En el caso concreto procede la excepción al principio de subsidiariedad ante la existencia de vías de hecho conforme establece la SCP 0119/2018-S2 de 11 de abril, lo que hace que la tutela proceda de manera directa e inmediata ante el daño irreparable e inminente.

Para finalizar, en atención a la solicitud de subsanación de la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija respecto a indicar y adjuntar si cuentan con poder específico otorgado en su favor por Miriam Agustina Reyes Vásquez, al advertir que el memorial principal no contaba con su firma (fs. 87), los accionantes aclararon que carecían de poder específico de representación; por lo que correspondía “QUE NO SE LA TOME EN CUENTA EN LAS RESOLUCIONES QUE DETERMINEN SUS AUTORIDADES” (sic [fs. 91 vta.]).

I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo y al salario justo, a la igualdad y al debido proceso en sus elementos principios de reserva legal, reserva judicial y proporcionalidad, progresividad y no regresividad de derechos humanos, legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 46.I.1 de la CPE, 26 de la CADH y 2.I del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, y en consecuencia: 1) Se admita la acción tutelar; 2) Se ordene al “ACCIONADO” cumplir el art. 2 de la Ley Departamental 410, considerando la finalidad prevista por el art. 1 de la citada Ley; 3) Se disponga el pago del reajuste y nivelación salarial desde enero de 2021 de acuerdo con lo establecido por el art. 7 del Decreto Departamental 025/2021 de 4 de marzo; 4) Se solicite al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas informe respecto a la solicitud de aprobación de reajuste o nivelación salarial que hubiese requerido el Gobernador hoy accionado en el marco de la indicada Ley Departamental; y, 5) Se imponga costas y costos procesales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 2 de agosto de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 188 a 193, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionantes a través de sus abogados en audiencia ratificaron el memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestaron que: i) Respecto a que no se puede cumplir una ley al no observarse el principio de subsidiariedad ante la existencia de acciones constitucionales pendientes de resolución, dicha situación es evidente; empero, debe considerarse que la resolución emitida por la misma Sala Constitucional y el Juez de garantías, que son de cumplimiento inmediato, no ingresaron al fondo de la problemática expuesta al no cumplir con los requisitos exigidos para el planteamiento de la acción de cumplimiento “…inclusive su autoridad ha dicho que el camino necesario para el cumplimiento de esta Ley 410 es precisamente el amparo constitucional como la vía idónea para precisamente pedir ese cumplimiento de una Ley que no tiene deberes específicos concretos y determinados…” (sic) citando la SCP 1172/2012 de 6 de diciembre; puesto que, la acción de amparo constitucional por omisión precisamente tiene esa finalidad de que una autoridad cumpla con un mandato el cual está omitiendo hacerlo y que este no “sea precisamente” no reúna esas características de la acción de cumplimiento; es decir, que sea una obligación dispersa que no sea concreta y que sea inespecífica como en su caso; y, ii) El Gobernador hoy accionado lo único que debe efectuar es cumplir la norma, obedecer la voluntad del pueblo no a su voluntad, al no estar ante un sistema monárquico en el que pueda decidir qué es lo que cumple y que no.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Oscar Gerardo Montes Barzón, Gobernador, por intermedio de sus representantes legales Juan Israel Mendieta Pérez, Director de Asuntos Jurídicos; Mauricio Jaime Sarabia Malpartida, Director de Gestión Procesal; y, José Paul Bejarano Auad, Director Jurídico, todos del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, como se advierte del Testimonio de Poder 83/2024 de 1 de agosto (fs. 174 a 175 vta.), en el informe cursante de fs. 182 a 186 y en audiencia por su mandatario y por sí mismos señalaron que: a) Citando la SC 1347/2003-R de 16 de septiembre, se refirieron a la prohibición de activar una acción tutelar cuando otra se encuentra pendiente de resolución; en el caso concreto, los accionantes pertenecen a un grupo de cuatrocientos profesionales con ítems asignados por el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija que plantearon tres acciones de cumplimiento, dos radicadas en la misma Sala Constitucional y una en el Juzgado Público de Familia Primero de Yacuiba del departamento de Tarija, lo que evidencia la identidad parcial de sujetos accionantes -profesionales médicos- e identidad completa del sujeto accionado -Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija-: la primera con Número de Registro Judicial (NUREJ) 6090512, para cumplir la Ley Departamental 410, resuelta por Resolución 030/2022 de 4 de marzo, denegó la tutela; la segunda, con NUREJ 60126704, en la que se pidió el cumplimiento de la Ley Departamental 410, resuelta por Resolución 08/2024 de 31 de enero, denegando la tutela; y la tercera, con NUREJ 60130259, con el objeto de cumplir la Ley Departamental 410, mereciendo la Resolución 12/04/2024, denegando la tutela, al existir identidad de sujetos, objeto y causa; por lo que no puede formularse una nueva acción sobre los mismos hechos por encontrarse dos acciones tutelares en trámite de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, situación que generaría duplicidad de fallos e induciría en error a los Tribunales de garantías; b) No estableció el nexo de causalidad para demandar a los Directores de Asuntos Jurídicos, Gestión Procesal y Jurídico del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija y cuál su supuesta participación en la presunta vulneración de derechos, si los actos que emitieron son definitivos, determinantes o de mero trámite, ya que la información que proporcionaron no es definitiva, al estar sujeta a confirmación de las autoridades ejecutivas, sirviendo sus informes como acto preparatorio de otro acto que tendrá característica de estabilidad y oponibilidad; c) No se determinó de manera clara cuál el acto ilegal que provocaría la medida de hecho, mencionándose como acto jurídico la nota de “septiembre de 2023”, respecto de la que precluyó el derecho a interponer una acción de amparo constitucional ante el transcurso de más de seis meses; d) La acción de amparo constitucional no alcanza a definir derechos ni analizar hechos controvertidos como el supuesto incumplimiento de la Ley Departamental 410; y, e) En cuanto al derecho a un salario justo, expresó que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija debe aplicar la política de austeridad y disciplina fiscal; por lo que la aplicación de la Ley Departamental 410 y leyes conexas está supeditada a la Ley “454” debido a compromisos asumidos con leyes departamentales, debiendo adecuarse a la disponibilidad financiera de la entidad aprobada en su Programa Operativo Anual (POA) y presupuesto como prevé el art. 321 de la CPE. Pidieron se deniegue la tutela.

I.2.3. Intervención del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público no asistió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, pese a su notificación cursante a fs. 96 vta.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 068/2024 de 2 de agosto, cursante de fs. 193 a 199, denegó la tutela solicitada; bajo el fundamento que si bien se alegó incumplimiento de disposiciones contenidas en la Ley Departamental 410, aspecto que los accionantes catalogan como omisión ilegal por su inobservancia, desde la fecha de promulgación de dicha norma y de considerar que existiría una vulneración de derechos ante su inobservancia, los nombrados tenían el plazo prudencial o razonable de seis meses para activarla y no esperar que transcurran cuarenta y dos meses, negligencia que no puede ser salvada por esa Sala Constitucional, más aún si dirigieron su reclamo a través de otras acciones de defensa, de acuerdo con la prueba aparejada de la que se advierte que fueron planteadas con el mismo objeto cual es, el cumplimiento de la Ley Departamental 410; por lo que no ingresaron al fondo de la problemática planteada ante la inobservancia del principio de inmediatez.