SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0861/2024-S3

Los accionantes denuncian la vulneración de sus derechos al trabajo y al salario justo, a la igualdad y al debido proceso en sus elementos principios de reserva legal, reserva judicial y proporcionalidad, progresividad y no regresividad de derechos humanos, legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; puesto que, en virtud a la Ley Departamental 104 de Creación de Ítems de Salud - Escala Salarial Establecimientos de Salud Departamento de Tarija, el 12 de agosto de 2020, se promulgó la Ley Departamental 410, de Reajuste Salarial y Reasignación de los Ítems de Salud Financiados por el Gobierno Departamental de Tarija, que establecía la incorporación en su presupuesto de beneficios colaterales a los trabajadores en el sector salud, aplicando y reconociendo su Categoría Médica sin y con especialidad, Escalafón Profesional y de Trabajadores en Salud, antigüedad y bonos de acuerdo a la normativa nacional sectorial vigente, para que los ítems de salud financiados por la Gobierno Autónomo Departamental de Tarija tengan los mismos beneficios que los ítems de salud financiados por el TGN, previo cumplimiento del procedimiento establecido por el art. 31 de la Ley 2042 y la RM 640; emitido el Decreto Departamental 025/2021, debido a las elecciones y cambio de autoridades, al inobservarse el trámite, mediante Notas de 8 y 19 de mayo de 2023, pidieron a diferentes instancias, incluyendo al Gobernador ahora accionado cumplir con la Ley Departamental 410, recibiendo en respuesta la Nota “GADT/DJ/DAJ/jimp/ 867/2023”, en la que sin argumento legal se excusó de esa obligación al carecer el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija de recursos económicos suficientes, al insistir en su petición mediante Notas de 8 y 26 de junio de 2024, el Gobernador ahora accionado pronunció la Resolución “538/2024 de 4 de julio”, expresando la imposibilidad de cumplir con dicha Ley al no responder a la realidad ni garantizar la estabilidad económica del departamento de Tarija.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Marco normativo aplicable al caso en exámen

         La Ley Departamental 104 denominada “LEY DE CREACIÓN DE ÍTEMS DE SALUD - ESCALA SALARIAL ESTABLECIMIENTOS DE SALUD DEPARTAMENTO DE TARIJA”, sancionada el 16 de enero y promulgada el 5 de febrero, ambos de 2014, que se compone de cinco artículos expresa:

         “Artículo 1. (Objeto) Aprobar la Creación y la Escala Salarial de 629 ítems de Salud para los establecimientos de salud del Departamento de Tarija:

a)  Programa de Fortalecimiento Humano para Establecimientos de Tercer Nivel conformada por 128 ítems.

b)  Programa de Fortalecimiento Humano en las Redes de Salud Departamento de Tarija conformada por 501 ítems.

         Artículo 2. (Escala Salarial) Definir 11 niveles salariales básicos para los 629 ítems de acuerdo al siguiente detalle: ESCALA SALARIAL ESTABLECIMIENTOS DE SALUD DEPTO. DE TARIJA.

         Artículo 3. (Categoría la Especialidad Médica) El Órgano Ejecutivo Departamental debe garantizar el reconocimiento a la Categoría por la Especialidad Médica, de acuerdo a la normativa vigente.

         Artículo 4. (Distribución) La distribución de los 629 ítems, se realizara conforme al siguiente detalle: (…) -en las redes existentes, con especificación de puestos y cargos-.

         Artículo 5. (Financiamiento) La Fuente de financiamiento para el cumplimiento de la presente Ley, serán los recursos provenientes de las Regalías Departamentales”.

         Por su parte, la Ley Departamental 410 denominada “LEY DE REAJUSTE SALARIAL Y REASIGNACIÓN DE LOS ÍTEMS DE SALUD FINANCIADOS POR EL GOBIERNO DEPARTAMENTAL DE TARIJA”, sancionada el 10 de julio y promulgada el 12 de agosto, ambos de 2020, manifiesta que:

“Artículo 1. (Objeto) La presente Ley tiene por objeto encomendar al Órgano Ejecutivo Departamental realizar las acciones necesarias para el reajuste y nivelación salarial y reasignación de los ítems financiados por la Gobernación del Departamento de Tarija en los Programas de Fortalecimiento Humano en Redes de Salud y de Fortalecimiento con Recursos Humanos para los Establecimientos de Tercer nivel del Departamento de Tarija.

Artículo 2. (De las asignaciones en particular) Para el cumplimiento del objeto de la presente Ley Departamental, la Gobernación del Departamento deberá:

a)    Readecuar los programas de Fortalecimiento Humano en Redes de Salud y de Fortalecimiento con Recursos Humanos para los Establecimientos de Tercer nivel del Departamento de Tarija, incorporando en su presupuesto los beneficios colaterales a los que son sujetos los trabajadores en el sector salud, dando aplicación y reconocimiento a la Categoría Básica sin Especialidad y la Categoría Médica con Especialidad, Escalafón Profesional y de Trabajadores en Salud, antigüedad y bonos de acuerdo a la normativa nacional sectorial vigente, de forma tal que los ítems de salud financiados por la Gobernación del Departamento tengan los mismos beneficios de los ítems de salud financiados por el TGN.

b)  Tomar las previsiones para que la nueva escala salarial de los ítems financiados por la Gobernación de Tarija, se ajusten anualmente a las políticas salariales nacionales del sector.

Artículo 3. (De la aplicación de las acciones)

1.   Se autoriza de manera expresa al Gobernador del Departamento aprobar por Decreto la nueva escala salarial para los ítems de salud financiados por el Gobierno Departamental de Tarija, en aplicación de la presente ley en concordancia con la escala salarial nacional del sector, para luego tramitar su aprobación ministerial en el marco de la normativa vigente.

2.   Asimismo, se autoriza al Gobernador a emitir el Decreto Departamental correspondiente para dar plena aplicación a la Ley Departamental Nº 153 en cuanto a la asignación de ítems por niveles de atención y otros criterios técnicos y legales que sean definidos por el Servicio Departamental de Salud.

3.   La fuente de financiamiento para los ítems de la Región Autónoma del Gran Chaco serán asignadas del 45% de las regalías correspondientes a dicha Región.

4.   Se encomienda al Gobernador del Departamento de Tarija para que a través del SEDES y en el marco de la normativa sectorial correspondiente, complete la institucionalización de todos los ítems de trabajadores de salud financiados por el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija.

         Artículo 4. (Del plazo para ejecutar las acciones) Para dar cumplimiento a las acciones descritas en la presente norma, se otorga al Órgano Ejecutivo Departamental un plazo máximo de 30 días computables a partir de la publicación de la presente Ley Departamental, remitiendo los Decretos correspondientes de manera oficial a conocimiento de la Asamblea Legislativa Departamental de Tarija.

         Asimismo, para realizar la institucionalización de los ítems, se establece un plazo máximo de 120 días” (las negrillas nos corresponden).

III.2.  Respecto del derecho al trabajo y a percibir un salario justo

La SC 0326/2010-R de 15 de junio, dejó establecido que: “La Constitución Política del Estado vigente, en la Primera Parte, Título II, Capítulo Quinto referido a los Derechos Sociales y Económicos, Sección III sobre el Derecho al Trabajo y al Empleo, en el art. 46 establece que: ‘I. Toda persona tiene derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas’.

En cuanto a su conceptualización, este Tribunal en la SC 0549/2007-R de 3 de julio, citando a su vez como referente a la SC 1132/2000-R de 1 de diciembre, señaló que el derecho al trabajo es la: ‘…potestad, capacidad o facultad que tiene toda persona para desarrollar cualquier actividad física o intelectual tendiente a generar su sustento diario como el de su familia’. Derecho de naturaleza social y económica que significa la potestad o derecho que tiene toda persona según su capacidad y aptitudes, a buscar un trabajo, postularse o acceder al mismo, y mantenerlo, claro está, de conformidad a las circunstancias y exigencias del mismo y según el orden normativo que lo regula, de tal manera que en base a este derecho quien desarrolla la actividad física o mental pueda procurarse su propia manutención como la de su familia, para subsistir en condiciones mínimas de dignidad humana” (las negrillas nos pertenecen).

Por otra parte, la SC 0203/2005-R de 9 de marzo, precisando el carácter del derecho al trabajo señaló que: "…no implica la obligación del Estado de otorgar a todos los ciudadanos un puesto de trabajo, sino que lo obliga a adoptar políticas que favorezcan la creación de puestos de trabajo tanto en el sector público como privado, y a tutelar este derecho fundamental contra actos que priven o restrinjan el ejercicio de este derecho o actitudes discriminatorias, a fin de garantizar iguales oportunidades para conseguir y tener estabilidad en un puesto de trabajo, en mérito al cumplimiento de los requisitos generales exigidos para el mismo” (las negrillas y el subrayado fueron añadidos).

         Respecto al derecho a una remuneración justa, la jurisprudencia del entonces Tribunal Constitucional, aplicable al régimen constitucional vigente, en la SC 1612/2003-R de 10 de noviembre, señaló que: “…está proclamado por el art. 7. j) de la Constitución y consiste en la potestad o facultad que tiene toda persona de recibir una retribución o contraprestación adecuada conforme al trabajo desarrollado, es decir, un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor. Empero, este derecho es concurrente al derecho al trabajo, no es independiente de este último, toda vez que se genera y se constituye en el momento en que la persona desarrolle una actividad o trabajo por cuenta de otra persona o del propio Estado” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

         Por su parte el articulo XIV, de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH) refirió que: “Toda persona que trabaja tiene derecho a recibir una remuneración que, en relación con su capacidad y destreza le asegure un nivel de vida conveniente para sí misma y su familia” (las negrillas nos pertenecen).

         A su vez, la SCP 0305/2018-S4 de 27 de junio, estableció que: “…el derecho a percibir un salario justo que es inmanente al derecho al trabajo, constituye un elemento sustancial para garantizar la dignidad humana, ya que el trabajo y su consiguiente remuneración buscan que el trabajador (independientemente si es del sector privado o público) y sus dependientes aseguren una vida digna, a través de una adecuada alimentación, vestimenta, vivienda, educación, salud, entre otros; por lo tanto, ninguna persona o autoridad está facultada para restringir o impedir la percepción del salario, salvo en los casos previsto por ley y mediante las autoridades competentes, máxime si el art. 48.IV de la CPE, refiere que el salario y los derechos de carácter laboral, son inembargables e imprescriptibles; y, en el marco del precepto constitucional referido, el art. 318.1 del Código Procesal Civil (CPC), reafirma el carácter inembargable de los salarios, por constituir un medio para la concreción de otros derechos y fundamentalmente para garantizar una existencia digna de la persona humana” (las negrillas fueron agregadas).

III.3.  De la vulneración del “derecho a la igualdad”

La SCP 0510/2019-S2 de 12 de julio, expresó que: “…por mandato constitucional la igualdad encuentra correspondencia con la prohibición de discriminación entre otras circunstancias por condición económica o social, tipo de ocupación u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona (art. 14.II de la CPE); en ese marco, la jurisprudencia constitucional del extinto Tribunal Constitucional, aplicable en tanto sea coherente y no contradiga los nuevos postulados de la actual Constitución Política del Estado, expresó que la igualdad en cuanto principio, proclama la prohibición de las causas o circunstancias que puedan generar discriminación, de tal modo que nadie puede ser discriminado por motivo alguno que no sea justificado; es decir, protege a la persona frente a discriminaciones arbitrarias, irracionales; en otros términos, predica la identidad de los iguales y la diferencia entre los desiguales, superando así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de la generalidad concreta; en cuanto derecho se traduce en la potestad o facultad de las personas a no sufrir discriminación jurídica alguna, a no ser tratado de manera diferente con relación a aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que exista una justificación clara, objetiva y razonable que justifique esa desigualdad de trato, a recibir un trato no discriminado por parte de la sociedad civil y del Estado, según el merecimiento común y los méritos particulares, esto es, a recibir el mismo trato que otras personas que se encuentren en idéntica situación o condición; en términos de la DC 002/01 de 8 de mayo de 2001:

…exige el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan; no prohibiendo tal principio dar un tratamiento distinto a situaciones razonablemente desiguales; siempre que ello obedezca a una causa justificada, esencialmente apreciada desde la perspectiva del hecho y la situación de las personas, pues unas u otras hacen imperativo que, con base en criterios proporcionados a aquellas, el Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la justicia concreta.

El derecho a la igualdad es uno de los más amplios; puesto que, se reclama la igualdad en un ámbito específico y respecto a algo; por lo que, la igualdad no es invocada en forma independiente y aislada, entraña la búsqueda del equilibrio para aminorar las diferencias, siendo admisible en ese propósito la discriminación que busque el equilibrio de situaciones diferentes, situando a todos en un plano de igualdad material; en cuya virtud, impone al Estado, la realización de acciones positivas o afirmativas que tiendan a equilibrar la situación de las personas, con el requisito esencial de que existan situaciones o realidades de personas o un grupo de personas en un estado de desventaja o desequilibrio frente al resto, sólo así se justifica un trato diferenciado a favor de algunas personas” (las negrillas son nuestras).

III.4.  Del principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley

La SC 0982/2010-R de 17 de agosto, señala que: “El principio de legalidad en su clásica concepción implica el sometimiento de gobernantes y gobernados a la ley; significa, entonces, el reconocimiento al legislador como único titular de la facultad normativa, a la cual debe estar sometida la administración. Sin embargo, actualmente dicha definición resulta insuficiente en el marco del estado constitucional de derecho y el sistema constitucional boliviano vigente; por ello debe entenderse que dicho principio supone, fundamentalmente, el sometimiento de los gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado, la vigencia de derecho y el respeto a la norma.

  (…)

De lo señalado, se colige que en un Estado Constitucional de Derecho, tanto gobernantes como gobernados, deben someterse al imperio de la ley, a fin que no sean los caprichos personales o actuaciones discrecionales, las que impongan su accionar, desconociendo lo anteladamente establecido por la norma positiva, vulnerando el principio de seguridad”; principio que se configura como uno de los elementos que compone el debido proceso y se traduce en el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, cuya finalidad es garantizar la protección de toda persona sometida a un determinado proceso, para que durante la tramitación de su causa, se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la ley.

III.5.  Los principios de reserva legal y proporcionalidad

Este Tribunal dejó establecido en la SCP 0040/2024 de 19 de junio que: “…el principio de la reserva legal implica que los límites al ejercicio de los derechos fundamentales solo pueden ser establecidos mediante Ley en el sentido formal; es decir, que sólo el Órgano Legislativo tiene la potestad de establecer dichos límites, estando proscrita la potestad para el Órgano Ejecutivo vía reglamentación.

No obstante, si bien es posible la regulación de los derechos fundamentales a través de una ley, en aplicación del principio de reserva legal, empero, para lograr la validez de tal medida, esta debe responder al principio de proporcionalidad, sobre el cual, la SCP 0024/2018-S2 de 28 de febrero, señaló: ‘El principio de proporcionalidad, de acuerdo a la SCP 2299/2012, se sustenta en la idea de vinculación de los poderes públicos a los derechos fundamentales; por lo cual, una disminución en el ejercicio de los mismos debe tener una causa justificada y solo en la medida necesaria. Este principio tiene su fundamento en el carácter inviolable de los derechos fundamentales reconocido en el art. 13.I de la CPE y es considerado como un criterio hermenéutico de imperativa observancia en el ejercicio de cualquier competencia pública, por cuanto el ejercicio de un derecho fundamental no puede ser limitado más allá de lo que sea imprescindible para la protección de otro derecho fundamental o bien jurídico constitucional, con la finalidad de evitar el sacrificio innecesario o excesivo de los derechos fundamentales.

Lo anotado implica entonces, que la autoridad al momento de elaborar una ley, emitir una norma o aplicar una disposición legal que limita un derecho fundamental, debería efectuar un juicio de proporcionalidad en el que se analice tres aspectos fundamentales: a) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma; b) Si la medida limitativa o restrictiva es necesaria, y si acaso, existen otras menos graves, que restrinjan en menor medida el derecho fundamental, que podrían ser adoptadas en el caso concreto para alcanzar la finalidad perseguida; y, c) Analizar la proporcionalidad en sentido estricto que consiste en estudiar si la afectación, restricción o limitación al derecho fundamental no resulta exagerada o desmedida frente a las ventajas que se obtienen con tal restricción y el cumplimiento de la finalidad perseguida’. Método que permite comprobar la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

Complementando lo descrito, es importante considerar que ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones; sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: i) Si la medida limitativa o restrictiva de un derecho fundamental es idónea o adecuada para la finalidad buscada con la misma, es decir, ser admisible con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Constitución Política del Estado; ii) Ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, iii) Ser proporcional en sentido estricto, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la Ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos” (las negrillas nos corresponden).

III.6.  Respecto al principio a la seguridad jurídica

La SCP 0053/2012 de 9 de abril, refiere que: “En el nuevo orden constitucional, la seguridad jurídica no está instituida como derecho, sino como principio rector de los actos de la jurisdicción judicial o administrativa, tal es así, que el art. 178 de la CPE promulgada el 7 de febrero de 2009, lo establece como un principio que sustenta la potestad de impartir justicia emanada del pueblo, principio general del ordenamiento jurídico y mandato dirigido a los poderes públicos, que no configura derecho fundamental alguno a favor de los ciudadanos que pueda ser tutelado por la acción de amparo constitucional, que por su naturaleza tiene la finalidad de proteger derechos fundamentales y no principios reconocidos en la Norma Fundamental” (las negrillas fueron agregadas).