SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0652/2024-S1

Sobre esta acción tutelar, el Tribunal Constitucional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica^[4]; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer^[5]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones  propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y,               SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no   solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-;   e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar  la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)^[6]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013^[7]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R^[8]).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:

La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

III.2.1.   Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”^[9].

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R^[10], reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambiguos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigua.  

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).

III.3. Análisis del caso concreto

El accionante denuncia que la autoridad demandada incumplió los arts.  1 y 3 incs. 1), 2) y 3) de la Ley Autónoma Municipal de Transporte y Tránsito Urbano 23/2019 de 19 de agosto; y, 7.3 del Decreto Municipal 09/2023 de 24 de marzo; toda vez que, no realizó acciones para la planificación, administración, gestión, supervisión, control y    coordinación del Sistema de Movilidad Urbana, ni de regulación, supervisión y control en la prestación del servicio público, como    tampoco respecto a la administración de permisos municipales para el servicio privado de transporte de pasajeros y carga; incumplimiento     que derivó en la vulneración de su derecho “a exigir el cumplimiento de las normas legales y constitucionales, como garantizar el derecho            de los usuarios a un servicio seguro, eficiente, eficaz” (sic).

Ahora bien, de los antecedentes cursantes en el expediente se tiene      que a través de las Notas presentadas el 10 y 20 de octubre de 2024, ante Carlos Eduardo Bru Cavero, Alcalde del GAM de Yacuiba del departamento de Tarija -ahora demandado-, Hernán Moreira López, Presidente -ahora impetrante de tutela- y Ernesto Villca, Secretario de Transporte, ambos de la Federación Mixta de Autotransporte “10 de Noviembre”, solicitaron el cumplimiento del Decreto Municipal 09/2023 de 24 de marzo, que aprobó el Reglamento de la Ley Autónoma  Municipal para el servicio de transporte y se ordene a la Unidad de  Tráfico y Transporte, sacar de circulación de forma inmediata a todos    los vehículos  que prestan servicio de transporte de pasajeros de    manera ilegal (Conclusión II.1). Como consecuencia, por Nota GAMY/DESP/MPAL 2365/2023 de 23 de octubre, el Alcalde -ahora demandado- remitió al ahora demandante de tutela, el Informe       Técnico GAMY/SMPTGC 577/DPDOT 287/UTT 216/2023 de 20 de octubre, que en su parte pertinente refirió que la Unidad de Tráfico y Transporte se encuentra trabajando en el cumplimiento de sus   funciones conforme a lo establecido en las leyes de orden nacional y municipal, realizando controles de forma esporádica, ejecutando    batidas de control permanente y trabajos de control del sector de transporte en general, así como en la ejecución de acciones de  regulación y control de la prestación ilegal del transporte público entre otros (Conclusión II.2).

Mediante nota presentada el 15 de noviembre de 2023, con “REF: 3° SOLICITUD, CONMINA Y ASEMOS USO DE RESERVA DE NUESTROS DERECHOS” (sic), el accionante y otro, señalaron que el referido Informe Técnico GAMY/SMPTGC 577/DPDOT 287/UTT 216/2023, dio una respuesta ambigua a sus peticiones, y solicitaron se les informe en qué lugares, días y horas se efectuaron los controles o batidas; qué tipo de control realizaron, el nombre de los funcionarios   que efectuaron esa labor, y los lugares, día y hora en la que se llevarán adelante dichas batidas del 13 de noviembre al 30 de diciembre del indicado año, para que puedan fiscalizar el trabajo de los funcionarios     y si éstos cumplen con el Decreto Municipal 09/2023, ejerciendo sus derechos a la participación y control social. Por Nota GAMY/DESP/MPAL 2604/2023 de 20 de noviembre, el Alcalde ahora demandado remitió       al accionante el Informe Técnico GAMY/SMPTGC 632/DPDOT 315/UTT 235/2023 de 17 de noviembre, señalando que el 20 de octubre del año referido, ya se dio respuesta a sus peticiones, ratificándose en el      primer informe (Conclusión II.3).

Consta la nota de 2 de enero de 2024, por la que el accionante y otro, solicitaron y conminaron a la autoridad demandada, al            cumplimiento de los arts. 7.3 y 29 del Decreto Municipal 09/2023; mencionando que el Informe Técnico GAMY/DESP/MPAL 2365/2023,     no se constituye en una respuesta de dicha autoridad, sino de sus funcionarios (Conclusión II.4).

Por nota presentada el 17 de enero de 2024, el peticionante de tutela     y otro, solicitaron y conminaron a la autoridad demandada, al cumplimiento de los arts. 7.3 del Decreto Municipal 09/2023; y, 1 y 3 incs. 1), 2) y 3) de la Ley Autónoma Municipal de Transporte y Tránsito Urbano 23/2019 (Conclusión II.5).

Cursa Ley Autónoma Municipal de Transporte y Tránsito Urbano    23/2019 de 19 de agosto, cuyo art. 1 refiere: “(OBJETO). La presente Ley Municipal tiene por objeto normar y regular el Transporte                      y Tránsito Urbano, que forman parte del Sistema de Movilidad Urbana, en la Jurisdicción del Municipio de Yacuiba, bajo criterios de calidad, equidad y seguridad”. Asimismo, el art. 3 refiere que: “(ALCANCE). 1)   La planificación, administración, gestión, supervisión, control y coordinación del Sistema de Movilidad Urbana, que integra los componentes de transporte, tránsito y viabilidad, en el Municipio de Yacuiba; 2) La regulación, supervisión y control de la prestación del servicio público de transporte urbano de pasajeros, autorizado, incluyendo la asignación de rutas y recorridos; 3) La administración de permisos municipales para el servicio privado de transporte de    pasajeros y carga” (Conclusión II.6). Finalmente, consta Reglamento General y Específico de la Ley Autónoma Municipal de Transporte y Tránsito Urbano 23/2019 y Ley Autónoma Municipal 17/2021 de               Modificación Parcial a la Ley Autónoma Municipal de Transporte y Tránsito Urbano 23/2019 de 24 de marzo, que en el Capítulo I respecto a las Funciones de la Autoridad Competente (Unidad de Tráfico y Transporte) en el art. 7 num.3, señala: “Regular, fiscalizar, dirigir y controlar las actividades de los servicios del transporte público de pasajeros, carga y/o bienes locales, así como el transporte que sale e ingresa de la jurisdicción Municipal” (Conclusiones II.7).

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la      jurisprudencia desarrollada en el Fundamento Jurídico III.2.1 de este  fallo constitucional, el Tribunal Constitucional Plurinacional dejó establecido como presupuesto constitucional para dar viabilidad a la protección que otorga la acción de cumplimiento, la necesidad de corroborar la existencia de un deber omitido enunciado de manera imperativa, en términos claros, concretos y exigibles, lo que va    vinculado con la conducta renuente u omisiva del servidor público que ostenta la competencia para cumplir dicho deber, además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigua.

En este marco, las normas que se denuncian su incumplimiento                  a través de esta acción tutelar, son la Ley Autónoma Municipal de Transporte y Tránsito Urbano 23/2019, en cuyo art. 1 establece que   tiene por objeto normar y regular el Transporte y Tránsito Urbano, que forman parte del Sistema de Movilidad Urbana, en la jurisdicción del Municipio de Yacuiba del departamento de Tarija, bajo criterios de calidad, equidad y seguridad; normativa que tiene un mandato general referido al ámbito de aplicación de la misma, por lo que carece de un mandato concreto.

En cuanto al art. 3, referido al alcance determina que tiene aplicación    cuando: 1) La planificación, administración, gestión, supervisión,     control y coordinación del sistema de Movilidad Urbana, que integra        los componentes de transporte, tránsito y vialidad, en el Municipio de Yacuiba; 2) La regulación, supervisión y control de la prestación del servicio público de transporte urbano de pasajeros, autorizado, incluyendo la asignación de rutas y recorridos; y, 3) La administración   de permisos municipales para el servicio privado de transporte de pasajeros y carga. Del contenido transcrito, se observa que estas obligaciones son de carácter general, ya que están reguladas por     verbos rectores en infinitivo como ser planificación, administración, supervisión; es decir, trata de aspectos generales no personales o concretos.

Otra norma cuestionada por su incumplimiento mediante la presente acción de cumplimiento es el Decreto Municipal 09/2023 en su art. 7,      el cual dejó establecidas las funciones de la Unidad de Tráfico y Transporte, en su núm. 3, prevé: Regular, fiscalizar, dirigir y controlar   las actividades de los servicios del trasporte público de pasajeros,      carga y/o bienes locales, así como el transporte que sale e ingresa de     la jurisdicción municipal; teniéndose a partir de este contenido, dicha   norma determina ciertas obligaciones en cuanto a las actividades de      los servicios de transporte de manera general en cuanto a regular, fiscalizar, dirigir y contralar, sin tenerse determinadas obligaciones de manera específica o personal.

Bajo ese contexto, corresponde señalar que al no tenerse impuesto un mandato específico a la autoridad obligada al cumplimiento de la     norma, encontrándonos en el caso concreto frente a un mandato    general y no uno preciso, claro y específico que resulte exigible a las autoridades demandadas, tal como se tiene establecido por el lineamiento constitucional precedentemente señalado, pues como  vimos, su finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes existentes     y no provocar, vía interpretación, la consagración de nuevas   obligaciones; por lo que lo demandado a través de esta acción de cumplimiento no se encuentra dentro de su ámbito de protección, correspondiendo denegarse la tutela impetrada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró       de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de             la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 04/2024 de 5 de febrero, cursante de fs. 432 a 437, pronunciada      por la Sala Constitucional Primera del departamento de Tarija; y en consecuencia,

CORRESPONDE A LA SCP 0652/2024-S1 (viene de la pág. 16).

DENEGAR la tutela impetrada, de acuerdo a los fundamentos jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

[1]Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.

[2]La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.

[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.

^[4]La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

[5]Ibid.

[6]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

[8]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

[9]José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.

¹⁰En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.