SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0731/2024-S4

         Cabe señalar que, si bien el razonamiento antes expuesto está enfocado a las resoluciones de primera instancia, dicha exigencia no resulta ajena a los ámbitos de apelación y casación en procesos ordinarios, que en el marco de su competencia también están obligados a fundamentar y motivar sus decisiones; asimismo, a las instancias reconocidas en la ley para el ámbito administrativo, como es el caso de los recursos de alzada, revocatoria, reconsideración o jerárquico, pues al estar revestidos de la competencia para emitir resoluciones definitivas en los procedimientos previstos, también están reatados a fundamentar y motivar sus decisiones; así la SCP 0276/2018-S2 de 25 de junio, refiriéndose a la fundamentación y motivación de las resoluciones judiciales en apelación, señaló la importancia que tiene el Tribunal de alzada de fundamentar y motivar sus resoluciones, debido a que en los hechos, hacen una revisión de la resolución del inferior, de manera que al pronunciar sus fallos están igualmente obligados a expresar la concurrencia de los presupuestos fácticos y normativos que la norma legal prevé al respecto; cabe aclarar que, a pesar de que la indicada Sentencia Constitucional Plurinacional fue pronunciada en una acción de libertad derivada de un proceso penal, el razonamiento allí expuesto resulta aplicable a todas las materias, tomando en cuenta que el debido proceso no solo aplica a materia penal, sino a todo tipo de proceso.

         Bajo el mismo razonamiento, el Tribunal de casación tampoco se encuentra exento de la obligación de fundamentar y motivar sus resoluciones al analizar los motivos expuestos por el o los recurrentes en sus recursos, pues aunque este recurso es una cuestión de responsabilidad entre la ley y sus infractores, de modo que solo es posible su formulación bajo los supuestos expresamente previstos en la ley, ello no implica que al resolver los motivos expuestos por las partes no deban otorgarse las razones tanto jurídicas como fácticas sobre lo decidido, cuya exigencia es aún mayor cuando se toma la decisión de casar el fallo recurrido, caso en el cual, no solo está en la obligación de pronunciarse sobre los motivos expuestos, sino también sobre las pretensiones expuestas por las partes en el proceso, de manera fundamentada y motivada, en observancia al debido proceso y el derecho a la defensa en juicio. Exigencia que también es aplicable al ámbito administrativo en fase recursiva.

         Es importante anotar sin embargo que, la exigencia de motivación de las resoluciones no significa que estas sean extensas en cuanto a las razones de la decisión, sino que se requiere de una estructura tanto de forma como de fondo, en cuyo caso, una motivación concisa pero clara en cuanto a cada uno de los puntos demandados o reclamados por las partes en el proceso y que exprese las convicciones determinativas del juzgador en cuanto a la decisión que se asume, es suficiente para entender que la exigencia de motivación fue cumplida, caso contrario, si el fallo aun siendo extenso o ampuloso en argumentaciones no expresa las razones o motivos que formaron la convicción de la autoridad judicial o administrativa en cada caso, dicha garantía se entenderá que no fue cumplida. En ese sentido se tiene razonado en la SC 0632/2010-R de 19 de julio.

         Sobre la base de la indicada jurisprudencia constitucional es posible concluir que, una resolución será arbitraria cuando carezca de motivación o ésta sea arbitraria o insuficiente; asimismo, cuando la resolución no tenga coherencia o congruencia interna o externa.

         No obstante lo señalado, la jurisprudencia precedentemente citada fue complementada por la SCP 0014/2018-S2 de 28 de febrero, a partir de la relevancia constitucional que tenga la alegada arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación de las resoluciones, es decir, se deberá analizar la incidencia del acto supuestamente ilegal en la Resolución que se cuestiona a través de la acción de amparo constitucional; dado que, si no tiene efecto modificatorio en el fondo de la decisión, la tutela a concederse por el juez o tribunal de garantías o la sala constitucional, únicamente tendría como efecto el que se pronuncie una nueva resolución con el mismo resultado; de manera que, partiendo de una interpretación previsora, se estableció que, aún de ser evidente la arbitraria o insuficiente fundamentación y motivación, si esta carece de relevancia, la tutela debe ser denegada por carecer de relevancia constitucional, aclarando que dicho entendimiento sólo es aplicable a la justicia constitucional, que para efectuar el análisis no debe exigir que la o el accionante cumpla con la carga argumentativa.

III.2. El deber de la administración pública de investigar la verdad material de los hechos

         La administración pública despliega acciones todos los días, de manera constante, pues es evidente que el servicio que presta a los administrados no puede detenerse. Entre algunas de las acciones podemos señalar la emisión de resoluciones, la extensión de permisos, autorizaciones, concesiones o el simple otorgamiento de documentos o certificaciones, siendo cada una de esas formas, una expresión de la actuación del Estado que implica en cada caso un procedimiento administrativo.

         El desarrollo de la actividad administrativa se rige, entre otros, por el principio general de la buena fe en la relación de los particulares con la administración pública, conforme a lo dispuesto en el art. 4 inc. e) de la Ley 2341, norma que establece como presunción dicho principio, señalando que la confianza, la cooperación y la lealtad en la actuación de los servidores públicos y de los ciudadanos orientan el procedimiento administrativo, de manera que se presume la buena fe de la administración y del administrado en toda actuación administrativa.

         No obstante, también es una realidad que, en la relación de los administrados y la administración pública, no siempre se obra conforme al citado principio, sobre todo cuando el administrado, en su propósito de lograr la estimación favorable de su pretensión en sede administrativa, altera la realidad, ya mediante declaraciones o la presentación de documentos que no reflejan la verdad, sin desconocer otros supuestos en los que es la administración pública la que desconoce sus propios actos bajo argumentos poco razonables; de manera que, corresponderá, de acuerdo a cada caso concreto, establecer la verdad material de los hechos en cada caso.

         En ese sentido, el principio de verdad material como uno de los principios que sustenta a la administración pública, de acuerdo al art. 4 inc. d) de la Ley 2341 –Ley de Procedimiento Administrativo–, establece que la administración pública debe investigar la verdad material en oposición a la verdad formal que rige el procedimiento civil; dispositivo que es coherente con lo dispuesto en el art. 62 inc. m) del DS 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento de la LPA, que establece como facultad y deber de la autoridad administrativa: “Investigar la verdad material, ordenando medidas de prueba”.

         En el ámbito tributario y aduanero, el art. 200 del CTB, refiriéndose a los principios que rigen para los recursos administrativos, establece que estos responderán, además de los principios descritos en el art. 4 de la LPA, a los siguientes: “1. Principio de oficialidad o de impulso de oficio. La finalidad del mencionado recurso es el establecimiento de la verdad material sobre los hechos, de forma de tutelar el legítimo derecho del sujeto activo a percibir la deuda, así como el del sujeto pasivo a que se presuma el correcto y oportuno cumplimiento de sus obligaciones tributarias hasta que, en  el debido proceso, se pruebe lo contrario; dichos procesos no están librados solo al impulso procesal que le impriman las partes, sino que el respectivo Superintendente Tributario, atendiendo a la finalidad pública del mismo, debe intervenir activamente en la sustanciación del Recurso haciendo prevalecer su carácter impulsor sobre el simplemente dispositivo”. Dicha norma también se ve reflejada en el art. 10 inc. a) del DS 27350 de 2 de febrero de 2004 –Reglamento para el Conocimiento y Resolución de los recursos de alzada y jerárquico, aplicables ante la Superintendencia Tributaria (ahora Autoridad General de Impugnación Tributaria)–, cuando señala que la finalidad de los recursos administrativos es el establecimiento de la verdad material sobre los hechos imponibles, de forma de tutelar el legítimo derecho del sujeto activo a percibir la deuda, así como el del sujeto pasivo a que se presuma el correcto y oportuno cumplimiento de sus obligaciones tributarias, hasta que en debido proceso se pruebe lo contrario.

         Es más, el citado principio no solo rige para el ámbito administrativo, puesto que también es parte de los principios procesales que rigen la jurisdicción ordinaria, cuando el art. 180.I de la CPE, establece: “La jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez”.

         La jurisprudencia constitucional, refiriéndose al principio de verdad material e impulso de oficio en los procedimientos administrativos, a través de la SC 0427/2010-R de 28 de junio, señaló: “Los principios fundamentales del ordenamiento jurídico administrativo boliviano, que integran el bloque de legalidad y hacen al orden público administrativo, establecen las bases para el desarrollo del procedimiento, orientados a la protección del bien de la colectividad, consagrados en nuestra legislación en el art. 4 de la LPA.

         En lo que se refiere a la verdad material, cabe considerar que la doctrina es uniforme al establecer que la verdad material: ‘es aquella que busca en el procedimiento administrativo, el conocimiento de la realidad, de esa verdad, en la acepción latina del término veritas: lo exacto, riguroso. No permite contentarse con el mero estudio de las actuaciones, sino que deben arbitrarse los medios por los cuales, al momento del dictado de la decisión, se conozcan todas aquellas cuestiones, permitiendo así el conocimiento exacto o lo más aproximado a los hechos que dieron origen al procedimiento’. (ABELAZTURY, CILURZO, Curso de Procedimiento Administrativo Abeledo - Perrot, pág. 29).

         El principio de verdad material previsto por el art. 4 inc. d) de la LPA, determina que la administración pública investigará la verdad material, en virtud de la cual, la decisión de la Administración debe ceñirse a los hechos y no limitarse únicamente al contenido literal del expediente, incluso más allá de lo estrictamente aportado por las partes, siendo obligación de la administración la averiguación total de los hechos, no restringiendo su actuar a simplemente algunas actuaciones de carácter administrativo formal que no son suficientes para asumir decisiones. La tarea investigativa de la administración pública, en todos los casos sometidos al ámbito de su jurisdicción, debe basarse en documentación, datos y hechos ciertos con directa relación de causalidad, que deben tener la calidad de incontrastables, en base a cuya información integral la autoridad administrativa con plena convicción y sustento, emitirá el pronunciamiento que corresponda respecto al tema de fondo en cuestión″.

         Relacionado al principio de verdad material, se tiene al principio de impulsión de oficio, previsto en el art. 4 inc. n) de la LPA, que refiere: “La Administración está obligada a impulsar el procedimiento en todos los trámites en los que medie el interés público”. Al respecto, García Enterría y Fernández, sostiene que: “el órgano administrativo está específicamente obligado a desarrollar, incluso de oficio, es decir, sin que medie petición al respecto de los interesados, todos los actos de instrucción (y por consiguiente, todas las actividades probatorias) que se consideren adecuadas”.

         Así, la SCP 0510/2013 de 19 de abril, refiriéndose a los prenombrados principios en el ámbito administrativo, concluyó que: “…tanto la verdad material como la impulsión de oficio son principios básicos del procedimiento administrativo, su alcance rompe con la suficiencia de la verdad formal estancada en ritualismos procesales y formales, limitada a descansar en la actividad desarrollada por la parte o partes, que en muchos casos no desentrañan la verdad de los hechos, con lógica de la imposibilidad de alcanzar una justicia material,  fin último que persigue  la verdad material.

         En virtud de ello, su alcance cobra relevancia al orientarse hacia la búsqueda de la verdad, ya no sólo formal, sino material, esta finalidad importa una ruptura en los esquemas tradicionales que rigen a la actividad administrativa y un cambio de comportamiento de sus actores, fundamentalmente con relación a la administración pública y sus órganos encargados de dirigir los procesos administrativos, pues descarta toda actitud pasiva por parte del administrador, quien influido de este principio rector, ya no puede ser un simple espectador de la actividad administrativa.

         En este escenario, la administración pública y sus órganos, en los procesos administrativos, tienen la obligación y responsabilidad, de dirigir el procedimiento administrativo, de ordenar que en él se practiquen cuantas diligencias sean necesarias para resolver y dictar la resolución final, independientemente de las gestiones y actividad del administrado; lo contrario supone dejar de lado la verdad material que por una ausencia de actividad e impulso, puede quedar subsumida en rigorismos procesales o en una pasividad de la administración que quiebra los postulados constitucionales de verdad y justicia material.

Del razonamiento precedente, se establece que no son conducentes con el contenido del principio de verdad material la pasividad de la administración que pretenda encontrar justificativo en la inactividad o negligencia de la parte, pues el principio de verdad material obliga: 1) A no limitarse únicamente a las alegaciones y demostraciones o probanzas del administrado; 2) A no descartar elementos probatorios con justificaciones formales, cuando se trata de hechos  o  pruebas que sean de público conocimiento, cuyo mínimo de diligencia obliga a la administración pública a adquirirlas o tomarlas en cuenta; 3) A no desconocer elementos probatorios aduciendo incumplimiento de exigencias formales como la presentación en fotocopias simples, sobre documentos que estén en poder de la administración o que por diferentes circunstancias éstos se encuentren en otros trámites de los que puede rescatarse y que la administración pueda verificarlos por conocer de su existencia o porque se le anoticie de ella.

Los razonamientos encuentran fundamento en el entendido que la verdad material debe prevalecer sobre la formal, en virtud de la cual la administración queda facultada a verificar por todos los medios disponibles la verdad de los hechos que le son propuestos por las partes, realizar la actividad probatoria necesaria, sin que ello signifique una sustitución del deber probatorio que corresponde a éstas, pues la actividad de la parte interesada, constituye un motor fundamental en el encuentro de la verdad cuya negligencia no puede servir de justificativo para que la administración paralice su actuación, convirtiéndose en espectador del proceso administrativo″ (las negrillas son nuestras).

         Es así que, en el procedimiento administrativo la verdad material prima sobre la verdad formal, lo que resulta relevante sobre todo en los procedimientos en los que hay una alta dosis de actividad probatoria, en los cuales la administración pública debe probar los hechos alegados o que son materia de controversia, salvo que la razonabilidad se imponga con la suficiencia de las pruebas aportadas u ofrecidas por el administrado y estas, a su vez, cumplan su finalidad en el procedimiento administrativo específico, pues no deja de ser evidente que todas las decisiones de las entidades públicas se relacionan con recursos públicos o bienes del Estado.

         Se puede establecer entonces que, es deber de la autoridad administrativa competente verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus decisiones, para lo cual debe adoptar todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la ley, a objeto de establecer la verdad material u objetiva de los hechos, más cuando la situación y el caso concreto hagan advertir la presencia de indicios que generen duda sobre la veracidad de los hechos alegados, requiriéndose en ese sentido una actuación proactiva de la entidad pública.

III.3. Sobre la nulidad de la prueba documental en el ámbito administrativo tributario y aduanero

         En el marco del régimen probatorio aplicable en los procedimientos administrativos de impugnación tributaria y aduanera, desarrollados ante la Autoridad de Impugnación Tributaria (AIT), el art. 217 del CTB, que regula sobre la prueba documental, contiene una disposición última que establece: “La prueba documental hará fe respecto a su contenido, salvo que sean declarados falsos por fallo judicial firme”; en otros términos, la citada norma regula la presunción de veracidad de lo declarado en la prueba documental.

         Cabe señalar que, si bien el legislador ha otorgado una determinada fuerza probatoria respecto al contenido de la prueba documental en los nombrados procedimientos, empero, ello no quiere decir que su contenido presumiblemente cierto no pueda desvirtuarse con otros medios de prueba admisibles de acuerdo a la ley, una vez que estos sean valorados de manera conjunta por el juzgador, ni tampoco que por tener predeterminado en la ley un valor probatorio, esta prevalezca sobre el valor probatorio de cualquier otra prueba, pues ni si quiera hace falta que las demás pruebas contradigan los hechos reflejados en el documento, simplemente basta con que demuestren algo distinto, introduciendo la duda sobre la presunción de certeza y desvirtuándola; pues para determinar la fuerza probatoria de cada medio de prueba está la actividad probatoria del proceso o procedimiento, siendo ahí donde debe valorarse libremente por el juzgador cada prueba y después de manera conjunta todas ellas, para asignar a cada una la fuerza probatoria que más se le ajuste y llegar a la conclusión final más acertada.

         Así, si la administración tributaria o aduanera tienen plena facultad para controlar, investigar, verificar, comprobar y fiscalizar tributos, y como consecuencia de ello, determinar la deuda tributaria y/o imponer sanciones administrativas, y con ello, ejecutar las sanciones impuestas o la deuda tributaria determinada, es evidente que, en ejercicio de esas mismas facultades, debe establecer la verdad de los hechos, para cuyo efecto desplegará todas sus acciones para recabar prueba que demuestre lo que verdaderamente aconteció, con lo cual, aplicará el derecho al caso concreto.

         En ese sentido, la regla contenida en la parte final del art. 217 del CTB, que establece: “La prueba documental hará fe respecto a su contenido, salvo que sean declarados falsos por fallo judicial firme”, no debe interpretarse en el sentido que obligue a la administración tributaria o aduanera a iniciar previamente un proceso judicial con el único objeto de declarar la falsedad de la prueba documental cuestionada, sino que tal declaración pueda ser también dispuesta por la Autoridad de Impugnación Tributaria, y eventualmente por la jurisdicción ordinaria, que puede ocurrir si la parte perdidosa acude al proceso contencioso administrativo, una vez agotados los mecanismos de impugnación en sede administrativa, o cuando el sujeto pasivo toma la decisión de accionar el proceso contencioso tributario, además de un fallo en la vía penal por delitos de falsificación de documentos en general (arts. 198 a 203 del Código Penal).

         Un proceso penal por falsificación de documentos tiene como objeto la determinación o no de responsabilidad penal de las personas a las que se acusa de haberlos cometido, no así la declaración de nulidad propiamente dicha del documento cuestionado, el cual deriva en todo caso de la premisa fáctica; sin embargo, dicha conclusión de hecho en un proceso penal es plenamente válido para que en el ámbito administrativo pueda establecerse también una determinación tributaria o aduanera, o la imposición de una sanción por contravención; sin embargo, no es el único medio de prueba que la administración fiscal puede usar para establecer los hechos en el ejercicio de sus competencias.

         Interpretar que la falsedad de una prueba presentada en un proceso aduanero o tributario debe ser declarada judicialmente de manera previa al ejercicio de las facultades del ente fiscal, constituiría una limitación al ejercicio de las facultades de la administración tributaria o aduanera, puesto que de contarse con suficiente prueba que permita establecer el incumplimiento de las obligaciones tributarias o aduaneras por el sujeto pasivo, así sea por considerar que un documento no establece la verdad de los hechos, al ser contrastados con otros elementos de prueba, es plenamente posible al ente fiscal, determinar la deuda o imponer sanción administrativa, sin que se deba exigir previamente un fallo judicial firme que declare su falsedad, lo cual puede ocurrir plenamente en vía de impugnación ante la Autoridad de Impugnación Tributaria y eventualmente la vía judicial, al ejercer su jurisdicción en contencioso administrativo o contencioso tributario.

         De la revisión de las competencias asignadas a los jueces ordinarios en la Ley del Órgano Judicial, concretamente de los jueces en material de trabajo y seguridad social (art. 73 de la Ley 025), que también conocen las causas en materia administrativa, coactiva fiscal y tributaria, no se reconoce a los mismos ninguna competencia para conocer acciones de nulidad de documentos o pruebas; es más, no existen acciones concretas que puedan plantearse ante dichos órganos de justicia en los cuales se pueda declarar la falsedad de documentos que sirvieron o pretenden servir de sustento a un acto administrativo, menos aun si se trata de un documento emitido o presuntamente expedido por una instancia pública; y en cuanto al juez civil, su competencia está circunscrita más con controversias derivadas del ámbito del derecho privado, y no así del ámbito público.

         Entonces, la administración tributaria o aduanera, en el marco de sus atribuciones específicas de control, control, investigación, verificación, comprobación y fiscalización de tributos, puede determinar una deuda tributaria o imponer sanción administrativa por contravención, basado en la verdad material de los hechos, valorando toda la prueba acompañada al proceso, aun en el supuesto de existir documentos con contenido contradictorio que hagan inferir su presunta falsedad, sin que la administración declare la nulidad del mismo; labor (nulidad) que sin embargo podrá ser asumida por el juez independiente y en debido proceso, sea en sede administrativa, en uso de los medios de impugnación previstos en la norma respectiva, o en instancia judicial, ya mediante el proceso contencioso administrativo o por el contencioso tributario, sin desconocer que también puede derivar de un proceso penal en el que se establezca responsabilidad penal sobre la base de la conclusión de nulidad de un documento.

III.4. Análisis del caso concreto

         En el caso de análisis, la parte accionante alegó la lesión al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia; así como, la omisión e irracionalidad en la valoración de la prueba; debido a que las autoridades demandadas, al emitir la Sentencia 17 de 16 de marzo de 2022, no fundamentaron ni motivaron sobre el porqué la conducta del sujeto pasivo no se adecuó a la causal prevista en el art. 181 inc. b) del CTB (contrabando), limitándose únicamente a señalar que, el Certificado Medio Ambiental CM-PT-04-00138-2011 no sería falso; ya que, no fue declarado así en la vía judicial, sin considerar que la sanción deviene de un proceso contravencional; en el cual, el sujeto pasivo no presentó la documentación requerida por la ANB; asimismo, preció como problema a resolver, si la información obtenida de IBMETRO, referida a la invalidez del aludido Certificado Medio Ambiental, es fundamento idóneo para imponer sanción; empero, el fundamento para la decisión en el caso concreto fue que no se demostró la falsedad del documento en sede judicial y que la  ANB actuó sin competencia para determinar la falsedad del documento; igualmente, omitió valorar todos los antecedentes administrativos y la prueba cursante en la causa, como la Resolución Jerárquica Fiscal FDP-T.I.S/FACM 160/2017, la nota IBMETRO DML CE 01272/2012 y la nota CITE: IBMETRO-DML-CE-0554/2019, por las cuales se demuestra la falsedad del señalado Certificado Medio Ambiental; y, actuaron en forma contradictoria a lo resuelto en otros casos análogos, como la Sentencia 123/2021 de 4 de octubre, dictado por la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, que pese a la analogía de los hechos, declararon improcedente la demanda presentada.

         Revisados los antecedentes que se acompañan al legajo constitucional y conforme con las conclusiones del presente fallo constitucional; se tiene que, dentro de un procedimiento administrativo de importación de un vehículo automotor, el sujeto pasivo presentó, entre otros documentos de respaldo de la importación, el Certificado Medio Ambiental para vehículos motorizados CM-PT-04-00138-2011 de 29 de diciembre de 2011, expedido por Eddy Mamani Chacapacha, Técnico de Metrología Legal del IBMETRO, por el cual se certificó que, el vehículo motorizado cumplió con las especificaciones técnicas de la norma legal vigente.

         El 2012, la Administración Aduanera, en ejercicio de la facultad de control que la Ley le reconoce, realizó el control diferido regular de la DUI 2011/543/C-2474, tramitada por la Agencia Despachante de Aduanas SAA Sociedad de Responsabilidad Limitada (S.R.L.), estableciendo la existencia de indicios de la comisión del ilícito de contrabando en la indicada declaración, emitiendo a tal efecto el Acta de Intervención Contravencional AN-GRPGR-UFIPR-AIC-048/2018 de 30 de noviembre, con el que fue notificado Leandro Ramiro Almanza Sanizo –hoy tercero interesado–, bajo la causal prevista en el art. 181 inc. b) del CTB, precisando que, el Certificado Medio Ambiental CM-PT-04-0138-2011, no era válido para el despacho de la indicada DUI, aperturando al mismo tiempo el periodo probatorio para que el sujeto pasivo pueda presentar los descargos y la prueba que considere pertinentes en su defensa.

         Es así que, a la conclusión del plazo probatorio, a través de Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN-51/2019, la Gerencia Regional Potosí de la ANB, resolvió declarar probada la comisión de contravención aduanera por contrabando contra el hoy tercero interesado, conforme al art. 181 inc. b) del CTB, disponiendo el pago de la multa del 100% del valor CIF de la mercancía, por el monto de UFV153 160.- fallo que fue impugnado por el sujeto pasivo a través de memorial de 3 de junio de 2019. 

         Por Resolución de Recurso de Alzada ARIT-CHQ/RA 0078/2019 de 3 de septiembre, la ARIT de Chuquisaca, resolvió anular obrados hasta el vicio más antiguo, esto es, hasta la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN-51/2019, ordenando a la Administración Regional Potosí de la ANB, emitir nueva resolución con la debida fundamentación y motivación; fallo contra el cual, la indicada administración aduanera formuló recurso jerárquico, que fue resuelto por Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 1282/2019, dictado por la AGIT; por la cual, decidió anular la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-CHQ/RA 0078/2019, ordenando a la autoridad inferior, emita una nueva resolución por la cual se pronuncie sobre todos los agravios planteados por el sujeto pasivo en su Recurso de Alzada.

         En ese sentido, mediante Resolución de Recurso de Alzada ARIT-CHQ/RA 0022/2020, la ARIT de Chuquisaca, confirmó la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN-51/2019, manteniendo subsistente el pago de la multa equivalente al 100% del valor CIF declarado en la DUI 2011/543/C-2474, en aplicación del art. 181.II del CTB, al igual que la anulación de la DUI 2011/543/C-2474, y posterior comunicación al RUAT para el bloqueo en el sistema; fallo contra el cual, el sujeto pasivo interpuso recurso jerárquico, que fue resuelto por la AGIT, mediante Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0826/2020, confirmando la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-CHQ/RA 0022/2020, que a su vez confirmó la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN-51/2019.

         Contra la de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0826/2020, el ahora tercero interesado presentó demanda contencioso administrativa, que fue radicado en la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia; el cual, que una vez desarrollados los actos procesales respectivos, emitió la Sentencia 17 de 16 de marzo de 2022, declarando probada la demanda; y en consecuencia, revocando la Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0826/2020, por no haberse acreditado la contravención aduanera de contrabando, dejando sin efecto en todas sus partes la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN-51/2019.

         Las razones de la decisión expuestas por las autoridades ahora demandadas, en la indicada Sentencia, son: a) Que siendo la clandestinidad de la mercancía el elemento preponderante para configurar el contrabando, el que no concurre en el caso concreto; dado que, la introducción a territorio aduanero nacional (zona primaria) del vehículo automotor, fue realizado cumpliendo las formalidades y procedimientos preestablecidos por la norma vigente, de modo que su importación no fue en forma clandestina; y, b) La Administración Aduanera no cuenta con la facultad de establecer, dentro de un sumario contravencional, si un documento es legal o ilegal, pues su actuar administrativo se rige por el principio de buena fe; en ese sentido, si bien acudió a la jurisdicción ordinaria penal; empero, conforme a la Resolución FDP-TIS/FACM 160/2017, emitida por el Fiscal Departamental de Potosí, se confirmó la resolución de sobreseimiento emitida por el Fiscal asignado al caso, por la presunta comisión de los delitos de falsedad material, falsedad ideológica y uso de instrumento falsificado denunciado, entre otros, contra Yolanda Rosario Gonzales Foronda y Leandro Ramiro Almanza Sanizo; por lo que, no se cumplió lo dispuesto en la última parte del art. 217 del CTB.

         Conforme fue precisado en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, una resolución es arbitraria, entre otros, cuando la motivación es arbitraria, asimismo cuando la resolución no tiene coherencia o congruencia interna o externa; arbitrariedad que puede estar comprendida en una decisión con motivación arbitraria, insuficiente o por falta de coherencia del fallo, lo que puede ocurrir cuando la decisión deviene de la valoración arbitraria o irrazonable de la prueba, o en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso.

         De lo señalado como razones de la decisión de las autoridades demandadas, se puede establecer que la decisión pronunciada es arbitraria, porque bajo una errónea interpretación del art. 217 del CTB, omitió valorar prueba administrativa que a criterio de la entidad fiscal sustentaba la falta de presentación de documentos de respaldo de la DUI 2011/543/C-2474; y con ello, la probable comisión de contravención aduanera por contrabando; asimismo, valoró de manera irrazonable la prueba referida a la Resolución Jerárquica Fiscal FDP-T.I.S/FACM 160/2017, emitida por el Fiscal Departamental de Potosí, en el caso de la denuncia formulada por la  ANB e IBMETRO contra Yolanda Rosario Gonzales Foronda, Leandro Ramiro Almanza Sanizo y Eddy Mamani Chacapacha, refiriéndose únicamente a la parte dispositiva de la misma, pero no así a lo que esta reflejaba en su contenido, aspecto que debió ser valorado conjuntamente al resto de la prueba.

         Conforme fue razonado en el Fundamento Jurídico III.2 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, en aplicación al principio de verdad material, es deber de la autoridad administrativa competente verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus decisiones, para lo cual debe adoptar todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la Ley, a objeto de establecer la verdad material u objetiva de los hechos, más cuando la situación y el caso concreto hagan advertir la presencia de indicios que generen duda sobre la veracidad de los hechos alegados, requiriéndose en ese sentido una actuación proactiva de la entidad pública; principio que, de acuerdo a lo precisado en la SCP 0510/2013 de 19 de abril, obliga: 1) A no limitarse únicamente a las alegaciones y demostraciones o probanzas del administrado; 2) A no descartar elementos probatorios con justificaciones formales, cuando se trata de hechos  o  pruebas que sean de público conocimiento, cuyo mínimo de diligencia obliga a la administración pública a adquirirlas o tomarlas en cuenta; y, 3) A no desconocer elementos probatorios aduciendo incumplimiento de exigencias formales como la presentación en fotocopias simples, sobre documentos que estén en poder de la administración o que por diferentes circunstancias éstos se encuentren en otros trámites de los que puede rescatarse y que la administración pueda verificarlos por conocer de su existencia o porque se le anoticie de ella.

         Es precisamente el ejercicio del deber de investigar la verdad de los hechos lo que se observa en el accionar de la ANB, que en ejercicio de su facultad de control diferido regular de la DUI 2011/543/C-2474, estableció la existencia de indicios de la comisión del ilícito de contrabando en la indicada declaración, activando de esa manera el procedimiento sancionatorio, el mismo que concluyó con la Resolución Sancionatoria AN-GRPGR-ULEPR-RESSAN-51/2019, que declaró probada la comisión de contravención aduanera por contrabando contra Leandro Ramiro Almanza Sanizo, hoy tercero interesado, cuya conducta fue tipificada en el art. 181 inc. b) del CTB, disponiendo el pago de la multa del 100% del valor CIF de la mercancía, por el monto de UFV153 160, acto  confirmado por la Resolución de Recurso de Alzada ARIT-CHQ/RA 0022/2020 y Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0826/2020, resoluciones de la de la Autoridad de Impugnación Tributaria que examinaron todos los elementos de prueba aportados al proceso, estableciendo que el sujeto pasivo no había presentado los documentos que respaldaban la indicada DUI.

         En ese sentido, el argumento expuesto por las autoridades ahora demandadas, de que la administración aduanera, en un procedimiento inapropiado, hubiera asumido la competencia de la justicia penal para establecer la falsedad del Certificado Medio Ambiental CM-PT-04-00138-2011, es arbitrario; toda vez que, como fue señalado en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, la Administración Tributaria o Aduanera, en el marco de sus atribuciones específicas de control, control, investigación, verificación, comprobación y fiscalización de tributos, tiene plena facultad para determinar deuda tributaria o imponer sanción administrativa por contravención, valorando a tal efecto toda la prueba del proceso, aun en el supuesto de existir documentos con contenido contradictorio que hagan inferir su presunta falsedad, sin que la administración declare la nulidad del mismo, determinación (nulidad) que sin embargo podrá ser asumida por el Juez independiente y en debido proceso, sea en sede administrativa, en uso de los medios de impugnación previstos en la norma respectiva, o en instancia judicial, ya mediante el proceso contencioso administrativo o por el contencioso tributario, sin desconocer que dicha nulidad también puede derivar de un proceso penal en el que se establezca responsabilidad penal sobre la base de la conclusión de nulidad de un documento.

         Conforme al precitado Fundamento Jurídico, la regla contenida en la parte final del art. 217 del CTB, que literalmente establece: “La prueba documental hará fe respecto a su contenido, salvo que sean declarados falsos por fallo judicial firme”, no debe interpretarse en el sentido que obligue a la Administración Tributaria o Aduanera a iniciar previamente un proceso judicial con el único objeto de declarar la falsedad de la prueba documental cuestionada, sino que tal declaración pueda ser también dispuesta por la Autoridad de Impugnación Tributaria, y eventualmente por la jurisdicción ordinaria, que puede ocurrir si la parte perdidosa acude al proceso contencioso administrativo, una vez agotados los mecanismos de impugnación en sede administrativa, o cuando el sujeto pasivo toma la decisión de accionar el proceso contencioso tributario, además del proceso penal por delitos de falsificación de documentos en general, conforme a los arts. 198 a 203 del Código Penal (CP).

         Como fue señalado, el proceso penal por falsificación de documentos tiene como objeto la determinación o no de responsabilidad penal de las personas a las que se acusa de haberlos cometido, no así la declaración de nulidad propiamente dicha del documento cuestionado, el cual deriva en todo caso de la premisa fáctica; sin embargo, dicha conclusión de hecho en un proceso penal es plenamente válido para que, en el ámbito administrativo pueda establecerse también una determinación tributaria o aduanera, o la imposición de una sanción por contravención; no obstante, ese no es el único medio de prueba que la administración fiscal puede usar para establecer los hechos en el ejercicio de sus competencias.

         Interpretar que la falsedad de una prueba presentada en un proceso aduanero o tributario debe ser declarada judicialmente de manera previa al ejercicio de las facultades del ente fiscal, conlleva limitar el ejercicio de las facultades de la administración tributaria o aduanera, puesto que de contarse con suficiente prueba que permita establecer el incumplimiento de las obligaciones tributarias o aduaneras por el sujeto pasivo, así sea por considerar que un documento no establece la verdad de los hechos, al ser contrastados con otros elementos de prueba obtenidos en pos de la verdad, es plenamente posible al ente fiscal, determinar la deuda o imponer sanción administrativa, sin que se deba exigir previamente un fallo judicial firme que declare su falsedad, lo cual puede ocurrir plenamente en vía de impugnación ante la Autoridad de Impugnación Tributaria y eventualmente la vía judicial, al ejercer su jurisdicción en contencioso administrativo o contencioso tributario.

         El fundamento de que el proceso penal iniciado contra el hoy tercero interesado, entre otros, concluyó con sobreseimiento, y que por lo tanto no se probó la falsedad del Certificado Medio Ambiental ya identificado anteriormente, constituye una motivación arbitraria bajo los lineamientos precedentemente expuestos, omitiendo con ello la valoración de todos los antecedentes administrativos y la prueba cursante en la causa, como la Resolución Jerárquica Fiscal FDP-T.I.S/FACM 160/2017, en cuyo contenido se advierten elementos que hacen ver la posible falsedad del documento extrañado; así como, la nota IBMETRO DML CE 01272/2012 y la nota CITE: IBMETRO-DML-CE-0554/2019, que dan cuenta de posibles actos de falsedad en el señalado Certificado Medio Ambiental, que no fueron valorados y que necesariamente deben serlo, de manera conjunta con todos los antecedentes cursantes en obrados, para con ello establecer la verdad de los hechos.

         Por otra parte, la Sentencia 17 de 16 de marzo de 2022, no guarda la necesaria coherencia interna como externa, que de acuerdo a lo precisado en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se da, en el primer caso, cuando no existe relación entre las premisas –normativa y fáctica– y la conclusión –por tanto–; y, en su dimensión externa, implica que la resolución debe guardar correspondencia con lo pedido o impugnado por las partes; puesto que, en la causa analizada se establece como uno de los fundamentos de la decisión, que la mercancía importada fue introducida a territorio aduanero  nacional (zona primaria) cumpliendo las formalidades y procedimientos preestablecidos por la norma aduanera vigente, no de manera clandestina, empero, establece como problemática a resolver “si la información emitida por IBMETRO, a requerimiento de la administración aduanera, referida a la invalidez del Certificado Medio Ambiental CM-PT-043-00138-2011, es fundamento idóneo para imponer la sanción del 100% sobre el valor de las mercancías importadas mediante DUI 2011/543/C-2474, por la comisión de contravención aduanera de contrabando”, sin tomar en cuenta que, el art. 181 inc. b) del CTB, refiere el supuesto de “realizar tráfico de mercancías sin la documentación legal o infringiendo los requisitos esenciales exigidos por normas aduaneras o por disposiciones especiales”, y no así el supuesto contenido en el inc. a) del mismo artículo “Introducir o extraer mercancías a territorio aduanero nacional en forma clandestina o por rutas u horarios no habilitados, eludiendo el control aduanero…”.

         Bajo esos fundamentos se concluye que, las autoridades demandadas lesionaron el debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, habiendo omitido valorar determinada prueba y valorado irrazonablemente otra prueba; por lo que, corresponde conceder la tutela impetrada por la parte accionante.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al denegar la tutela solicitada, no efectuó un correcto análisis de los antecedentes.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Cuarta Especializada; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR la Resolución 002/2023 de 4 de enero, cursante de fs. 857 a 864, pronunciada por la Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí; y en consecuencia:

1°  CONCEDER la tutela solicitada por Cyndy Vanessa Calvimontes Quispe, y Oriel Ajata Huarachi, Profesionales en Procesos Administrativos y Judiciales a.i., Eliana Brenda Serrano Ibáñez, Responsable de la Unidad Jurídica a.i., Paola Adad Escobar Chuquisea, y Alain Onnil Pabón Molina, Profesionales en Técnica Jurídica Aduanera a.i., todos de la Gerencia Regional Potosí de la Aduana Nacional de Bolivia (ANB) en representación legal de Carola Cazón Fernández, Gerente General a.i. de la ANB, al haberse constatado la vulneración al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, además de la valoración irrazonable de la prueba;

2° Dejar sin efecto la Sentencia 17 de 16 de marzo de 2022, dictada por los Magistrados ahora demandados; y,

3° Ordenar a las autoridades demandadas o a quienes cumplen dichas funciones, a la fecha de notificación con el presente fallo constitucional, que previo sorteo y sin espera de turno, emitan una nueva resolución que cumpla con los parámetros establecidos en esta Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

René Yván Espada Navía

Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano

MAGISTRADO

MAGISTRADO