SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0921/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 22 de noviembre de 2023, cursante de fs. 54 a 64 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 23 de febrero de 2022, FERECOMIN L.P.-R.L. solicitó a la Autoridad de Fiscalización y Control de Cooperativas (AFCOOP) le otorgue personalidad jurídica, el que en atención al Informe del Analista Legal de Control y Fiscalización se dio por no presentado el 1 de abril del mismo año, razón por la que presentaron los recursos de revocatoria y jerárquico, pronunciándose en este último la Resolución Ministerial (RM) 1247/22 de 20 de octubre de 2022, por la que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social dispuso la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, pronunciando la Analista Legal de la AFCOOP el Informe AFCOOP/DGE/DCF/TA/PJ/INF 496/2022 de 24 de igual mes, recomendando su aprobación y que se proceda a emitir y firmar las Resoluciones Administrativas (RRAA) 1893/2022 de registro de cuatro centrales cooperativas y PJ 329/2022 de otorgación de personalidad jurídica, inscripción en Registro Estatal de Cooperativas y homologación de su Estatuto Orgánico, ambas de 24 de ese mes; no obstante, de oficio, sin mediar solicitud y al margen del ordenamiento jurídico la Analista Legal de la AFCOOP dictó el Informe AFCOOP/DGE/DCF/TA/PJ/INF 507/2022 de 28 de octubre, concluyendo que FERECOMIN L.P.-R.L. incumplió con los requisitos exigidos; por lo que recomendó a la señalada Autoridad de Fiscalización declarar por no presentada la petición de otorgar personalidad jurídica y desestimarla, declarando la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo mediante RA 066/2022 de 27 de octubre, que cuestionada mediante la interposición de una acción de amparo constitucional, en la cual se pronunció la Resolución constitucional 214/2022 de 5 de diciembre, que concedió la tutela solicitada, y dispuso dejar sin efecto la referida Resolución Administrativa, manteniendo firmes y subsistentes las RRAA 1893/2022 y PJ 329/2022.

El 9 de diciembre de 2022, Willy Choque Ramos, Vicepresidente del Consejo de Administración de la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia R.L. (FENCONMIN R.L.) formuló recurso de revocatoria contra las RRAA 1893/2022 y PJ 329/2022, solicitando su revocatoria, petición a la que se adhirió Willy Chiri Flores como representante de la Confederación de Cooperativas Mineras de Bolivia (CONCOBOL), emitiendo el Director Ejecutivo de la AFCOOP la RA 04/2023 de 10 de enero, revocando las indicadas Resoluciones Administrativas y ordenando a la Unidad de Tecnologías de Información y Responsable de Archivo dar de baja su anotación en el Registro Estatal de Cooperativas, razón por la que se interpuso un recurso jerárquico que fue resuelto mediante la RM 912/23 de 6 de junio de 2023, que confirmó totalmente la RA 04/2023, decisión que considera vulneró los derechos y garantías constitucionales de la entidad que representa al:

a)    Debido proceso en su elemento de principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley: 1) Conforme el art. 117 del Decreto Supremo (DS) 27113 23 de julio de 2003 -Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo-, los recursos administrativos deben ser interpuestos por quienes aleguen un derecho subjetivo o interés legítimo vulnerado, elemento que FENCOMIN R.L. no demostró, pues la personalidad jurídica fue otorgada en favor de FERECOMIN L.P.-R.L., sin evidenciarse la existencia de algún conflicto entre ambas Federaciones, ya que solo se hace referencia a un supuesto conflicto entre Federación Departamental de Cooperativas Mineras (FEDECOMIN) La Paz R.L. y las cuatro Centrales de Cooperativas que conformarían la FERECOMIN L.P.-R.L., que de existir, pudo originar la formulación de un recurso administrativo ante el perjuicio directo en sus derechos o intereses, toda vez que su constitución no perjudicaba en absoluto al no estar formándose una federación nacional o departamental paralela que son únicas de acuerdo con lo establecido por los arts. 88 y 89 de la Ley General de Cooperativas (LGC) -Ley 356 de 11 de abril de 2013-, sino una federación regional en el marco de los arts. 4 y 90 de la indicada Ley; 2) El recurso de revocatoria fue presentado por Willy Choque Ramos, no de manera personal sino en representación de FENCOMIN R.L., omitiéndose exigir el respectivo poder para acreditar personería e interés y activar el citado recurso; y, 3) El art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) establece el plazo de diez días a partir de la notificación con la resolución impugnada para la interposición de dicho recurso; sin embargo, a pesar que las RRAA 1893/2022 y PJ 329/2022 fueron emitidas el 24 de octubre de 2022, el citado recurso se planteó el 9 de diciembre del mismo año, expresando la parte recurrente que recién tuvo conocimiento oficial de la acción tutelar que otorgó vigencia nuevamente a las indicadas Resoluciones Administrativas, sin que la Resolución emitida en la acción de amparo constitucional -se entiende la Resolución 214/2022-, tenga que ser el punto de partida para computar plazos procesales en materia administrativa, aspecto que también vulneró el principio de seguridad jurídica, ya que cualquier ciudadano puede intentar o inventar de manera temeraria ese pretexto.

b)  Debido proceso en su elemento principio de congruencia; la norma administrativa no permite la adhesión a los recursos administrativos de revocatoria o jerárquico, aspecto al que no se refirió la RM 912/23, vulnerando el derecho al debido proceso en su elemento congruencia externa, que exige que todo reclamo sea respondido con argumentos claros y de fondo, generando una incongruencia interna al disponer ‘“la homologación del estatuto”’ cuando la RA 04/2023 estaba destinada únicamente a resolver los puntos formulados en el recurso de revocatoria, sin que pueda homologarse estatuto alguno.

c)  Derecho a la libertad de asociación: i) No existe ningún conflicto interno entre FEDECOMIN La Paz R.L. y FERECOMIN L.P.-R.L. al no pretender crearse una federación departamental paralela sino una federación regional, más aún cuando ya existen en el departamento de La Paz dos federaciones regionales, constituyendo ello un pretexto para negar la personalidad jurídica en favor de la entidad que representa; ii) El recurso de revocatoria se activó sin personería ni legitimación después de concedida la acción de amparo constitucional y estando en vigencia la personalidad jurídica de FERECOMIN L.P.-R.L.; iii) Es falsa y temeraria la afirmación referida a que las centrales cooperativas que conforman la mencionada Federación -Central de Cooperativas Mineras Illimani, Central Aurífera “…del Norte de la Provincia Franz Tamayo…” (sic) R.L., Central Local de Cooperativas Mineras Auríferas “Yani Liguata” R.L. y Central de Cooperativas Mineras “Larecaja Unificada” R.L.- forman parte de FEDECOMIN La Paz R.L., de acuerdo a lo evidenciado en las Certificaciones COD. 083/2022 y COD. 084/2022, ambas de 21 de febrero, y COD. 0211/2022 de 27 de abril, extendidas por la AFCOOP que afirmaron que no son parte ni están afiliadas a la citada Federación.

I.1.2. Derechos, garantía y principios supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de los derechos de la Federación a la que representa al debido proceso en sus elementos de congruencia, principio de legalidad o aplicación objetiva de la ley; y, a la libertad de asociación; citando al efecto los arts. 21.4, 115, 116 y 117 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga: a) Dejar sin efecto ni valor legal la RM 912/23 de 6 de junio de 2023; b) Que la Ministra hoy accionada emita una nueva resolución en el plazo de setenta y dos horas, garantizando el derecho a la libertad de asociación y la vigencia de la personalidad jurídica otorgada a través de la RA PJ 329/2022 de 24 de octubre, en favor de la FERECOMIN L.P.-R.L.; c) En el marco del derecho a la libertad de asociación se garantice la vigencia y todos los efectos de la RA 1893/2022 de igual fecha, mediante la cual, la AFCOOP instruyó el registro de cuatro Centrales de Cooperativas; y, d) Se condene con costas a la Ministra y a la Directora ahora accionadas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 24 de noviembre de 2023, según consta en el acta cursante a fs. 83, ante la imposibilidad de continuar con su desarrollo, el Juez de garantías declaró un cuarto intermedio por dos horas sin indicar la causa, para posteriormente reinstalar y proseguir con la misma, conforme consta en el acta cursante de fs. 989 a 1004 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogada, en audiencia ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Verónica Patricia Navía Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de sus representantes legales en audiencia manifestó que: 1) El accionante carece de legitimación activa, pues el Testimonio 1029/2023 de 20 de noviembre que estaría otorgado por “FERECOMIN” no es suficiente para activar la jurisdicción constitucional ni demostrar su representación, ya que no adjuntó el Estatuto o la lista de miembros que la conforman, respecto de los cuales ejerce representación sin que se hubiese considerado la existencia de diversas notas con data posterior al indicado Testimonio de Poder, por las que las Centrales Cooperativas a las que señaló que representa, hicieron conocer su desafiliación y pidieron retornar a la “FEDECOMIN”; 2) En la Resolución cuestionada se hizo notar la existencia de conflictos internos que previamente debían ser resueltos, para posteriormente verificar la procedencia del trámite, existiendo actos consentidos al no acudir anticipadamente a los recursos existentes; 3) El accionante no señaló cuáles fueron los derechos vulnerados sino solo principios, los que no pueden ser tutelados en la jurisdicción constitucional; además que, se tienen notas cursadas en la vía administrativa a la AFCOOP por las “cuatro centrales” renunciando a conformar la “FEDECOMIN”; 4) Se pretende sorprender al Juez de garantías, usando los mismos argumentos utilizados en una anterior acción de defensa, en la que se concedió la tutela solicitada, y se cumplió con la Resolución constitucional pronunciada -Resolución 214/2022-; y, 5) La acción tutelar carece de carga argumentativa al no identificarse los agravios sufridos, señalándose cinco extremos que debieron sustentarse, conforme con lo previsto por el art. 81.II de la LGC, que regula los actos que ahora se pretende sean tutelados. Pidió se deniegue la tutela solicitada.

Fabiola Pareja Gutiérrez, Directora General de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante informe presentado el 24 de noviembre de 2023, cursante de fs. 81 a 82, manifestó que carece de legitimación pasiva de acuerdo con los entendimientos contenidos en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0642/2017-S1 de 27 de junio y 0461/2014 de 25 de febrero; puesto que, conforme el art. 14 incs. g) y w) del DS 4857 de 6 de enero de 2023, que regula la Organización del Órgano Ejecutivo es facultad de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del citado Ministerio emitir resoluciones ministeriales, sin que exista precepto normativo que le otorgue a su persona dicha facultad; por lo que, pidió se deniegue la tutela solicitada.

I.2.3. Informe de los terceros interesados

Santiago Cruz Palomino, Presidente del Consejo de Administración y Vigilancia de FENCOMIN R.L., a través de su abogado en audiencia, manifestó: i) El accionante carece de legitimación activa, ya que el Testimonio de Poder que adjuntó no acredita la representación de la persona jurídica a la que pretende representar, la cual no nació a la vida jurídica, y a la “fecha” no existe, ni tiene capacidad; tampoco identificó las organizaciones a las que representa, constituyendo una acción de defensa presentada de manera individual, aspecto que debió aclararse; puesto que, de estar representando a otras centrales cooperativas, la mismas debieron hacerse presentes en audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional; ii) No se indicó los agravios sufridos con la RM 912/23 al referir el accionante solo como vulnerados los arts. 21.4, 115, 116 y 117 de la CPE, actuando la AFCOOP de manera legal, ya que existe la figura de revocatoria procesal de oficio, cuando la autoridad administrativa expresa que es necesario para una mejor administración; iii) La afiliación a una cooperativa minera se produce de manera automática, sin que esté restringida la posibilidad de realizar actividades de manera regular; en cambio el registro es una facultad privativa asignada a la AFCOOP; y, iv) Ante la existencia de conflictos debió acudirse a las instancias competentes para que sean resueltos, antes de considerar la jurisdicción constitucional, en atención al principio integrador previsto por el art. 81 de la LGC. Pidió se deniegue la tutela solicitada.

Willy Chiri Flores, representante de la CONCOBOL, no asistió a la audiencia de consideración de la acción de amparo constitucional, pese a su notificación cursante a fs. 73.

I.2.4. Resolución

El Juez Público Civil y Comercial, de Partido del Trabajo y Seguridad Social y de Sentencia Penal Primero de Chulumani del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 09/2023 de 24 de noviembre, cursante de fs. 1005 a 1010 vta., dispuso: Primero.- Conceder en parte la tutela solicitada, con relación a la Ministra ahora accionada, dejando en consecuencia sin efecto legal la RM 912/23, disponiendo que dicha autoridad emita una nueva resolución, atendiendo los criterios vertidos y dentro de término; Segundo.- Denegar la tutela respecto a la Directora hoy coaccionada; y, Tercero.- Denegar la calificación de costas por ser excusable; todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) Conforme al art. 32 inc. a) del Estatuto de FENCOMIN R.L. y el Acta de Posesión de Directorio, Willy Choque Ramos, en su condición de Vicepresidente del Consejo de Administración de la citada Federación, sí poseía legitimación para formular el recurso de revocatoria, en atención a que el Presidente de la misma se encontraba con licencia temporal, ante el proceso iniciado en su contra, situación que se comunicó a la AFCOOP el 9 de diciembre de 2022; b) No se realizó un análisis sobre si el recurso jerárquico fue presentado dentro de plazo o no, desde y hasta cuando corría el mismo; c) Respecto al trato que debe otorgarse al trámite como tal, referente a la contradicción existente, la MAE debió pronunciarse con relación a las notas a las que hizo referencia la Ministra ahora accionada, y que se encuentran en el “folio 379” señalando que “…algunas de las organizaciones citadas…” (sic) indican mantenerse afiliadas a la “FEDECOMIN”; empero por otra parte, en el “folio 677” cursa una nota posterior de la organización conocida como “CECOMAN” en la que manifestaron su voluntad de no pertenecer a dicha Federación; d) La Ministra hoy accionada no se pronunció respecto a las certificaciones cursantes en los “folios 337 y siguientes”, emitidas por la AFCOOP sobre la no afiliación de la Central de Cooperativas Mineras Illimani, Central Aurífera “…del Norte de la Provincia Franz Tamayo…” (sic) R.L., Central Local de Cooperativas Mineras Auríferas “Yani Liguata” R.L. y Central de Cooperativas Mineras “Larecaja Unificada” R.L. a “FEDECOMIN”, aspecto que debió aclarar, fundamentar y motivar al constituir un argumento del hoy tercero interesado, para pedir la denegatoria de la acción de defensa, ante la imposibilidad de que las cooperativas se afilien a dos organizaciones o la existencia de organizaciones paralelas; puesto que, es posible crear una organización propia en observancia del art. 115.II de la CPE; e) No existe pronunciamiento respecto del derecho a la libre asociación, correspondiendo a la Ministra ahora accionada considerarlo de manera puntual y coherente con la finalidad de que el accionante obtenga una respuesta a la denuncia efectuada; f) Con relación a la Directora hoy coaccionada, la misma carece de la facultad de pronunciarse en el fondo del recurso jerárquico, pues su participación solo es en la vía administrativa; y, g) Recomendó y exhortó a los representantes de la FERECOMIN L.P.-R.L., y la FENCOMIN R.L. resolver sus conflictos en la vía orgánica, observando los requisitos exigidos y cumpliendo el ordenamiento legal para resolver en lo posterior las problemáticas que se susciten.

En vía de complementación y enmienda, el accionante a través de su abogada pidió al Juez de garantías que aclare respecto a la vulneración del principio de seguridad jurídica vinculado al debido proceso en cuanto a los plazos que fueron computados para la formulación del recurso de revocatoria por parte de la FENCOMIN R.L.; es decir, si es correcto que nuevamente se aperture los plazos administrativos después que fue resuelta una acción de amparo constitucional.

En mérito a esa solicitud, el Juez de garantías señaló que al momento de dictar la Resolución 09/2023, ya se pronunció respecto a lo solicitado; por cuanto, la Ministra ahora accionada debe emitir un pronunciamiento resolviendo el fondo de la problemática planteada.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 19 de febrero de 2024, cursante a fs. 1025, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución a efectos de recabar documentación complementaria, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 2 de agosto del citado año, cursante a fs. 1053; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del término legal.