SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0713/2024-S1

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 12 y 26 de mayo de 2022, cursantes de fs. 244 a 261 y 264 a 267 vta., la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Conminatoria J.D.T.L.P./DS 0495/043/2021 de 14 de abril, la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz conmino al GAM del citado departamento a la inmediata reincorporación laboral de Blanca Amalia Molina Portocarrero al cargo de Auxiliar Técnico de Supervisión en el Sistema de Regulación y Supervisión Municipal (SIREMU) dependiente de esa entidad municipal antes mencionada, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de la respectiva reincorporación. Es así que, contra la referida conminatoria interpuso el recurso de revocatoria, resuelto mediante Resolución Administrativa 290-21 de 2 de julio de 2021, que confirmó la conminatoria, sin responder a los reclamos formulados.  

Interpuso el recurso jerárquico contra la mencionada Resolución Administrativa 290-21, expresando la fundamentación de agravios; en respuesta se emitió la Resolución Ministerial 1156/21 de 30 de noviembre de 2021, confirmando totalmente la resolución impugnada y consecuentemente la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021, con los mismos errores y omisiones que la resolución impugnada, puesto que sus alegaciones son genéricas y no existe una explicación razonable coherente y completa al recurso jerárquico del GAM de  La Paz. 

En el recurso de revocatoria hizo notar que desde la vigencia de la Ley de Municipalidades todos los servidores públicos municipales se encontraban fuera del ámbito de competencia de la Ley General del Trabajo; empero, en vigencia de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, todas las contrataciones por “necesidad de servicio, previa certificación presupuestaria” (sic) quedó para personal eventual sujeto a contrato de trabajo a plazo fijo para todas las Unidades, incluyendo al SIREMU como Unidad desconcentrada.

El mismo Ministerio, en la Resolución Administrativa 290-21, advirtió la existencia de derechos controvertidos que deben ser resueltos en sede judicial; empero, contradictoriamente confirmo la conminatoria, cuando debió revocar y remitir a la judicatura laboral, instancia competente para resolver la controversia.   

La Resolución Ministerial ahora cuestionada “…hace una cita a diferentes normativas de orden nacional analizando el caso concreto señalando que, la trabajadora suscribió más de dos contratos a plazo fijo, relación que, tiene que tener carácter permanente e indefinido y que el Ministerio de Trabajo constato el despido injustificado, conminando a esta entidad del GAMLP a la reincorporación...” (sic).

No realizo una debida fundamentación para establecer el motivo por el cual debe reincorporarse a la trabajadora (servidora pública municipal), al pago de los salarios devengados, no siendo suficiente deslindar responsabilidades con el argumento de que el GAM de La Paz debe contar con mejor asesoramiento e instrumentos legales, desconociendo que la entidad municipal, “…al ser una entidad pública del Estado del nivel sub nacional no puede exceder su gasto corriente del 25% del presupuesto institucional…” (sic) aprobado por Ley Municipal, refrendado mediante la Ley Financial y Ley del Presupuesto General del Estado.  

No se permitió una adecuada defensa debido a la naturaleza sumaria del proceso administrativo, tampoco se consideró el argumento de que la trabajadora Blanca Amalia Molina Portocarrero únicamente concluyo su relación laboral por fenecimiento de su contrato el mismo que goza de presunción de legalidad, habiendo vencido el ultimo el 15 de diciembre de 2021 y cuenta con la siguiente relación contractual de servicios eventuales y no fue despedida. 

Por la naturaleza de los veintitrés contratos suscritos, la denunciante es servidora pública municipal eventual, su último contrato fue de Auxiliar Técnico de Supervisión del GAM de La Paz, con vigencia desde el 1 al 15 de diciembre de 2020, por lo que su contratación fue temporal, por requerimiento de personal por necesidad de servicio, cuya remuneración está dentro el presupuesto aprobado por Ley Financial y Ley del Presupuesto General del Estado, como efecto la normativa que rige su contratación es la Ley del Estatuto del Funcionario Público y la Ley de Administración y Control Gubernamentales, en ese entendido al no considerar ni resolver en la Resolución Ministerial dejo a la Alcaldía en una suerte de indefensión, zozobra y desesperanza.

Los contratos de trabajo suscritos por el GAM de La Paz y Blanca Amalia Molina Portocarrero, con plazo cierto y determinado para la conclusión de la relación laboral de servicios, gozan de presunción de legalidad; por lo que, una conminatoria y resoluciones en sede administrativa no pueden convertir contratos a plazo fijo a contrato indefinido e incorporar a la Ley General del Trabajo; por lo cual, mal puede argumentarse que, la suscripción de dos o más contratos a plazo fijo se conviertan a contrato de tiempo indefinido en una sola audiencia, como si la entidad municipal antes mencionada fuera una empresa privada y forzando la existencia de un Ítem de planta que no hay y el pago de salarios devengados que tampoco existen en la partida 121, provocando daño económico al Estado.

El pago de salarios devengados no fue resuelto de forma fundamentada, puesto que la planilla 121 aprobada en el Programa Operativo Anual (POA) institucional de SIREMU y del Ejecutivo Municipal y mediante Ley Financial y Ley del Presupuesto General del Estado, no paga salarios devengados al margen de lo establecido en normas de auditoria y sus recursos son limitados para el personal contratado.   

Finalmente, la Resolución Jerárquica cuestionada incurre en confusiones al hacer referencia a una Empresa Estatal de Turismo, cuando debió referirse al GAM de La Paz como entidad recurrente y referirse a la aplicación de la garantía de inamovilidad laboral por maternidad en favor de Blanca Amalia Molina Portocarrero, quien, no goza de la protección de esta garantía. 

La autoridad jerárquica debió efectuar un análisis integral respecto a la aplicación de las disposiciones legales referidas a la Ley del Estatuto del Funcionario Público y a la aplicación de la Ley General del Trabajo, en su vinculación con la aplicación con los contratos eventuales de trabajo a plazo fijo, los aspectos técnico financieros, aspectos que no fueron resueltos, efectuando una copia de la normativa para las empresas privadas y públicas, sin tomar en cuenta que se trata de una entidad pública del nivel Sub Nacional, el GAM de La Paz, específicamente de una unidad desconcentrada como es el SIREMU.

Pese a lo señalado, se cumplió con la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021 a la fecha se cuenta con contrato eventual para personal no permanente DSC-007/2021 de 31 de diciembre, con vigencia de 3 de enero a 31 de diciembre de 2022, no obstante, los aspectos controvertidos que deben necesariamente resueltos mediante una resolución ministerial debidamente fundamentada.  

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso, en sus vertientes de congruencia, fundamentación y motivación, seguridad jurídica y legalidad, citando al efecto los arts. 115 y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, y se deje sin efecto la Resolución Ministerial 1156/21 de 30 de noviembre de 2021, disponiendo que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emita una nueva resolución de forma fundamentada y motivada.   

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia (virtual) el 6 de julio de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 611 a 615 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante mediante su abogado, ratificaron los argumentos de su demanda de acción de amparo constitucional, y ampliando manifestó que: a) La Resolución Ministerial 1156/21 confirmó la Resolución Administrativa 290-21, por consiguiente confirma la Conminatoria generando la vulneración al debido proceso en su vertiente fundamentación; b) La ahora tercera interesa pertenece a los trabajadores eventuales; sin embargo, estos argumentos no fueron considerados, ni fundamentados, no existiendo certeza si ella pertenece a la Ley General del Trabajo o a la Ley del Estatuto del Funcionario Público, no se analizó el pagó de los salarios devengados de toda la gestión 2020 e inclusive la 2021 donde no hubo clases presenciales sino virtuales por lo que no se entregó el desayuno escolar donde la ahora tercera interesada era la Supervisora, no se evaluó, si correspondía o no el pago de los salarios devengados; c) La Resolución Ministerial ahora cuestionada no respondió al recurso jerárquico en los agravios señalados por la Alcaldía dejando en incertidumbre al GAM de La Paz; y, d) La mencionada Resolución Ministerial hizo referencia sobre los salarios devengados, cuando existe amplia jurisprudencia donde no corresponde el pago de salarios devengados.

I.2.2.  Informe de la parte demandada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, a través de su representante legal, mediante informe escrito presentado el 5 de julio de 2022, cursante a fs. 596 y vta., señaló que: 1) Existe legitimación pasiva contra Boris Douglas Fernández Bernal, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz -ahora codemandado- quien no emitió la Resolución Ministerial 1156/21, siendo facultativa de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social conforme al Decreto Supremo (DS) 29894, conforme a las atribuciones y Obligaciones de los Ministros y Sub Ministros del Órgano Ejecutivo, en el marco de las competencias asignadas; 2) La parte peticionante de tutela señaló dos hechos controvertidos, primero que pertenecería según la Ley General del Trabajo Empleo y Previsión Social o a la Ley del Estatuto del Funcionario Público; y, segundo que en cuanto a los salarios devengados que existen tres puntos a considerar que entra en contradicción como la competencia del Ministerio de Trabajo, la competencia del Órgano Jurisdiccional, la normativa y la naturaleza de los contratos personales eventuales, lo que contradice la acción de amparo constitucional interpuesto por al GAM de La Paz; por lo que, fue respondido: 2.i) El cumplimiento de la SCP 0583/2016-S3 de 20 de mayo, que habría sido interpuesto en su Recurso Jerárquico y que no se había considerado en la Resolución Ministerial ahora cuestionada, encontrándose “en el Considerando II en su parte tercera la cual señala; ‘La conversión de contratos de trabajo a plazo fijo corresponde a un Juez Ordinario y no así a la Jefatura Departamental de Trabajo como se tiene la  SCP 583/2016-S3 en el presente caso, es un informe inspectorial se pretende aplicar lo dispuesto en el Decreto Ley 16187, el cual no se destinan a entidades públicas´” (sic), respondiendo se encuentra en el punto 3 del Considerando III en el cual señala "En el presente caso se verifica que la trabajadora suscribió más de 19 contratos de trabajo a plazo fijo, en ese sentido corresponde considerar lo establecido en el Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979” (sic); 2.ii) Qué la Resolución Administrativa 290-21 vulnera el debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, no identifica en qué parte de la mencionada Resolución Ministerial ahora cuestionada este ese extremo; 2.iii) La interpretación incorrecta de los arts. 9, 10 y 11 del DS 28699 de 1 de mayo del 2016, que sería el cuarto agravio, ese extremo se encuentra en el Considerando III en la fundamentación de la Resolución de igual forma en el punto cinco “Análisis del caso concreto”; 2.iv) La incorrecta aplicación del artículo único del Decreto 0495 de 1 de mayo de 2010 este Decreto sería el que reglamenta al Decreto 699 de la misma forma se encuentra en el punto cinco en la penúltima parte; 2.v) El agravio seis, no procede alegar el art. 16 como causal necesario para ejercer el despido cuando esta normativa no es aplicable en contratos eventuales, no está en el ámbito de la Ley General del Trabajo que se encuentra en el Considerando III en el análisis del caso en la última parte; 2.vi) El agravio séptimo, se debe aplicar por el contrario lo dispuesto por el art. 9 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) -Ley 1178 de 20 de julio de 1990- y DS 261115 es el fundamento que señalan, sin embargo, conforme el Considerando III.5 “Análisis del caso concreto”, indica porque no correspondería aplicar la Ley 1178 y tampoco el DS 261115, encontrándose debidamente fundamentada y motivada; 2.vii) El agravio ocho la aplicación de la jurisprudencia constitucional establecido en la SCP 0562/2017-S2 de 22 de mayo, la cual señalada en el Considerando III con referencia al punto dos y el punto cuatro; 2.viii) En el agravio nueve el cumplimiento de la SCP 1143/2016-S1 de la misma forma se aplicó las normas constitucionales en el Considerando III en el punto cinco análisis del caso concreto, más aún, que se debe recordar que en este ámbito se aplicó la Ley 321 de 20 de diciembre del 2022, la cual fue modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019 que incorpora al ámbito de la Ley General del Trabajo a los trabajadores asalariados permanentes que desempeña funciones en servicios manuales y operativos, la ahora tercera interesada trabajo como Auxiliar Técnico de Supervisión independiente del Sistema de Regulación, lo cual sus autoridades podrán valorar ese último extremo, que se encuentra debidamente fundamentado en la penúltima parte del Análisis del caso en concreto; 2.ix) El agravio diez en cuanto al daño económico al Estado que se pueda provocar el pago de salarios devengados en este extremo el Ministerio de Trabajo hizo la valoración de los hechos, debe ser de manera subjetiva y maliciosa; sin embargo, se tiene el correcto pronunciamiento, conforme la SCP 0854/2018-S4 de 13 de diciembre, reiterando la fundamentación de la jurisprudencia constitucional; y, 3) Al haber respondido a los agravios de la presente acción de tutela, corresponde denegar, al no tener un petitorio claro.

Boris Douglas Fernández Bernal, Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, mediante informe presentado el 6 de julio de 2022, cursante de fs. 609 a 610 vta., señaló que la acción tutelar interpuesta en su contra hace referencia a que por un error involuntario o alguna razón estableció que el Jefe Departamental de Trabajo es parte demandada; en su petitorio solicita se deje sin efecto la Resolución Ministerial 1156/21; sin embargo, las resoluciones emitidas por la Jefatura  Departamental de Trabajo no merecieron agravios, desconociendo las razones, porque se lo demanda, existiendo una vulneración al principio de congruencia.

I.2.3. Intervención de la tercera interesada

Blanca Amalia Molina Portocarrero, mediante memorial presentado el 5 de julio de 2022, cursante a fs. 605 y vta., refirió que: a) Interpuso la acción de amparo constitucional ante el incumplimiento de la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz; por lo que, la Sala Constitucional Primera del citado departamento mediante Resolución 269/2021 de 13 de diciembre, resolvió conceder la tutela solicitada “ORDENANDO AL GOBIERNO AUTÓNOMO MUNICIPAL DE LA PAZ LA REINCORPORACIÓN DE LA TRABAJADORA BLANCA AMALIA MOLINA PORTOCARRERO AL MISMO LUGAR QUE OCUPABA AL MOMENTO DE SU DESPIDO Y EL RECONOCIMIENTO DE TODOS SUS SALARIOS DEVENGADOS Y DEMÁS DERECHOS SOCIALES” (sic); b) Por lo que, se dio cumplimiento a la Conminatoria mas no al pago de los salarios devengados y demás derechos sociales; y, c) La entidad municipal demandada con el fin de evadir o eludir el pago de los salarios devengados desconoce la amplia jurisprudencia constitucional en cuanto al derecho al trabajo, estabilidad laboral y la Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, sobre el cumplimiento integral de la conminatoria. 

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz, mediante Resolución 154/2022 de 6 de julio, cursante de fs. 616 a 622, concedió en parte la tutela solicitada, en relación al GAM del citado departamento, y denegó en relación al Jefe Departamental de Trabajo del referido departamento a.i., disponiendo que: únicamente dejar sin efecto la Resolución Ministerial 1156/21, para que la autoridad demandada emita una nueva resolución ministerial dando respuesta al recurso jerárquico, otorgando un plazo de diez días bajo los siguientes fundamentos: 1) No dio respuesta al memorial de 23 de julio de 2021, por cuanto debió haber efectuado un análisis en la parte considerativa con relación a los hechos y los agravios contenidos en su memorial; 2) En cuanto a los elementos esenciales del debido proceso la SCP 0531/2021, hizo referencia al elemento de impugnación estos en cuanto a dar una respuesta a cada uno de los agravios contenidos en el memorial de impugnación; y, 3) Por lo que se considera viables los fundamentos de la acción de amparo constitucional por la vulneración del derecho al debido proceso en su elemento de fundamentación, motivación y congruencia al no dar respuestas a los agravios que hubiera formulado la parte accionante en su Recurso Jerárquico contra la Resolución Administrativa 290-21.  

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 20 de junio de 2024, cursante a fs. 636, se dispuso la suspensión del plazo procesal a objeto de recabar documentación complementaria; reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el Decreto Constitucional de 17 de diciembre de 2024 (fs. 695); por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del plazo establecido en el Código Procesal Constitucional.