SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0713/2024-S1

En esa comprensión, la presunta incongruencia interna en que se habría incurrido en la Resolución Ministerial, puesto que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social advirtió la existencia de derechos controvertidos, no obstante, confirmo la conminatoria, nuevamente nos remitiremos a los fundamentos de la Resolución Ministerial precisados en líneas precedentes. En ese entendido, de una revisión en general de la Resolución Ministerial y en particular de los fundamentos de dicha resolución, no se advierte que el Ministerio antes mencionado haya afirmado en el caso en análisis, la existencia de derechos controvertido; consiguientemente se evidenció la contradicción interna denunciada por la entidad municipal ahora accionante en la Resolución Ministerial de tal forma que convierta a la citada resolución en arbitraria.

Al contrario, ingreso al análisis del caso en el fondo, pronunciándose a los agravios formulados para resolver el recurso jerárquico, sin ingresar en la contradicción denunciada por la entidad municipal ahora peticionante de tutela; por lo que, la denuncia formulada por la entidad municipal referida, respecto a la presunta existencia de una contradicción interna que torne a la Resolución Ministerial impugnada en arbitraria, no es evidente. 

III.3.6. Respecto al sexto problema planteado: La Resolución Ministerial no observo ni desvirtuó la normativa expuesta por la alcaldía, en cuanto a la normativa nacional al art. 233 de la CPE, y a la normativa especial del art. 6 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público y el DS 26115 en su art. 60 y en su art. 5 que aprueba el Reglamento para la contratación de personal y los arts. 7, 110 y 11 del mismo Reglamento.  

En el presente cuestionamiento denuncia que la autoridad demandada no observo ni desvirtuó la normativa nacional concerniente a los servidores públicos, citando expresamente el art. 233 de la CPE, vinculado a la Ley del Estatuto del Funcionario Público y las Normas Básicas de Administración de Personal. En primer lugar, es necesario aclarar que este cuestionamiento, cita exclusivamente a la normativa del ámbito del servidor público, similar al primer problema planteado en cuanto a la aplicación de la referida Ley (Leyes 1178, 2027 y Normas Básicas de Administración de Personal).

En ese entendido, respecto a su pronunciamiento nos remitiremos a los razonamientos, análisis y conclusión arribada en el primer problema planteado; añadiendo que, la citada Resolución Ministerial, desarrolla fundamentos en las que incluyó normas constitucionales, convencionales o de instrumentos internacionales, jurisprudencia constitucional y doctrina del derecho laboral respecto al deber de protección del Estado al trabajo en sede administrativa y judicial, la estabilidad laboral, la tacita reconducción laboral, que en su conjunto constituyen los fundamentos sobre los cuales se sustentan las justificaciones de la resolución jerárquica, que en la especie expresa.

La cuestionada Resolución Ministerial al emitir pronunciamiento en la especie, vinculada a que el GAM La Paz, se encuentra en el ámbito de regulación exclusiva de las normas que conciernen al ámbito del servidor público (Leyes 1178, 2027 y Normas Básicas de Administración de Personal), específicamente desarrollado en el fundamento correspondiente al inc. d) de la Resolución Ministerial cuestionado, al respecto expreso “…el hecho de que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sea una Entidad Publica no exime a sus Autoridades del cumplimiento de las normas de alcance general, más aun de aquellas consagradas constitucionalmente como es el caso de los derechos laborales, siendo obligación de las personas a cargo de instituciones públicas el buscar el adecuado asesoramiento legal de forma previa a sus operaciones y asumir las consecuencias de las normas, como las que puede originar el no realizar el debido instrumento en la creación de vínculos jurídicos o el realizar una ilegal desvinculación, situaciones que escapan a las responsabilidades de esta Cartera de Estado que se limita a dar cumplimiento a la norma aplicable, concretamente el Decreto Supremo Nº 28699…” (sic).

En este pronunciamiento se puede advertir que, si bien los dependientes del GAM La Paz, se encuentran en el ámbito de aplicación de los servidores públicos; sin embargo, específicamente la relación laboral de esta misma entidad municipal con Blanca Amalia Molina Portocarrero, precedido de diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo -cuya conminatoria de reincorporación laboral es objeto de revisión en la presente acción de amparo constitucional- se encuentra en el ámbito de aplicación del Decreto Ley 16187, con relación a la Ley 321, modificada por la Ley 1156, que incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de capitales de departamento; como expresa se en la Resolución Ministerial impugnada, marco normativo del cual la entidad municipal ahora accionante no puede sustraerse de su cumplimiento.

En ese entendido, la denuncia formulada por la entidad municipal ahora peticionante de tutela, al respecto no es evidente, al contrario, observo el cumplimiento de la normativa laboral especial en el ámbito municipal y desvirtuó la aplicación única y exclusiva del ámbito del servidor público. 

III.3.7.   Respecto al primer problema planteado: Confundieron una empresa Estatal de Turismo cuando el recurrente es el GAM de La Paz; además establecieron aplicable la Ley 975 y DS 0012 de 19 de febrero de 2009 cuando la beneficiaria no goza de inamovilidad por maternidad. 

Efectivamente, por razones que se desconocen en la Resolución Ministerial impugnada se hace mención a la Disposición Adicional Única del DS 4543 de 21 de junio de 2021, referida a la Empresa Pública Estatal "Boliviana de Turismo" y la garantía de la inamovilidad laboral por maternidad, en los puntos 1) y 3) respectivamente, alusión que es denunciado por la entidad municipal ahora impetrante de tutela, como lesiva al derecho al debido proceso en su elemento de congruencia al incurrir la resolución cuestionada en confusiones; sin embargo, la autoridad demandada no preciso de qué manera esta le causa lesión a sus derechos fundamentales o garantías constitucionales.

Además, según la estructura de la Resolución Ministerial, la autoridad jerárquica desarrolló en el Considerando III, los siguientes fundamentos: 1) Del derecho del trabajo y la intervención del Estado en la protección de éste derecho a través del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; 2) Estabilidad laboral en el marco de la Constitución Política del Estado; 3) La tacita reconducción del contrato de trabajo; y, 4) Respecto a las restricciones emitidas por los Gobiernos Autónomos Municipales para la aplicación de la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012, modificado por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019 y la suscripción de contratos de trabajo sucesivos y continuos, en las que se incluyó normas constitucionales, convencionales o de instrumentos internacionales, jurisprudencia constitucional y doctrina del derecho laboral, que en su conjunto constituyen los fundamentos sobre los cuales se sustentan las justificaciones de la resolución jerárquica.

Por razones que se desconocen, también se incluyeron la mención de la Disposición Adicional Única del DS 4543 de 21 de junio de 2021, referida a la Empresa Pública Estatal "Boliviana de Turismo" y la garantía de la inamovilidad laboral por maternidad; empero, no afecta la resolución del recurso jerárquico en su conjunto, puesto que esta referencia constituye un error marginal, que de ninguna manera puede ocasionar lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, al tenerse precisado las justificaciones contenidas en el punto “5. Análisis del caso concreto” que sustentan la decisión asumida.  

Corresponde a la SCP 0713/2024-S1 (Viene de la Pág.32)

Concluido el análisis respecto a los problemas jurídicos planteados y en atención a los razonamientos esgrimidos en líneas precedentes, se concluye que la Resolución Ministerial 1156/21, emitido por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, que confirma totalmente la Resolución Administrativa 290-21, consecuentemente, confirma totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021, es congruente y se encuentra debidamente fundamentada y motivada en razones de derecho, por lo que no es arbitraria, consiguientemente no es lesiva a los derechos fundamentales de la accionante, de tal manera que den mérito para la otorgación de la tutela solicitada, correspondiendo denegar la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicitada, efectuó una incorrecta compulsa de los antecedentes del proceso. 

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la  Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 154/2022 de 6 de julio, cursante de fs. 616 a 622, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del departamento de La Paz; y, en consecuencia: DENEGAR en todo, la tutela solicitada por Hernán Iván Arias Duran, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, en atención a los fundamentos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.  

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

^[1] La jurisprudencia constitucional expresada en la SC 0902/2010-R de 10 de agosto, refiere respecto a los elementos que componen a la garantía general del debido proceso en los siguientes términos: “En consonancia con los tratados internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen al debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra si mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: "En opinión de esta Corte, para que exista "debido proceso legal" es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (…) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional" (las negrillas son nuestras).

Así configurado, es preciso recordar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SSCC 0042/2004 y 1234/2000-R entre otras)”. 

^[2] La SC 0486/2010-R de 5 de julio, en su F.J. III.4.1, señaló que: “De esa esencia, deriva a su vez la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

De otra parte, respecto de la congruencia como principio constitucional en el proceso civil, se indica que: “…la congruencia ha venido clasificada en diversos tipos o categorías que nos interesa anotar a los fines que se seguirán, y así es moneda corriente hablar en doctrina de incongruencia “ultra petita” en la que se incurre si el Tribunal concede “extra petita” para los supuestos en que el juzgador concede algo distinto o fuera de lo solicitado por las partes; “citra petita”, conocido como por “omisión” en la que se incurre cuando el Tribunal no se pronuncia sobre alguno de los pedimentos que le han sido planteados, etc.” (Principios Constitucionales en el Proceso Civil, Consejo General del Poder Judicial, El deber Judicial de Congruencia como Manifestación del Principio Dispositivo y su Alcance Constitucional, Madrid 1993, Mateu Cromo, S.A., Pág. 438).

Es decir que, en segunda instancia, pueden darse casos de incongruencia “ultra petita” en los que el juez o tribunal decide cuestiones que han quedado consentidas y que no fueron objeto de expresión de agravios (extra petita); y cuando omite decidir cuestiones que son materia de expresión de agravios por el apelante (citra petita).

El principio de congruencia, responde a la pretensión jurídica o la expresión de agravios formulada por las partes; la falta de relación entre lo solicitado y lo resuelto, contradice el principio procesal de congruencia; la resolución de primera y/o segunda instancia, debe responder a la petición de las partes y de la expresión de agravios, constituyendo la pretensión jurídica de primera y/o segunda instancia”.

^[3] La SCP 0055/2014 de 3 de enero en su F.J. III.2.2, estableció que: “La congruencia de las resoluciones judiciales integra los componentes del debido proceso. En ese contexto, a partir de una concepción doctrinal, su análisis se orienta desde dos acepciones: externa, entendida como principio rector de toda resolución judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y respuesta) y lo resuelto por las autoridades judiciales, sin que el juzgador tome en cuenta aspectos ajenos a la controversia; interna, porque entendida la resolución como una unidad congruente, en ella se debe cuidar un hilo conductor que le dote de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos y los efectos de la parte dispositiva; es decir, se pretenden evitar que, en una misma resolución no existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión.

En ese sentido, la uniforme jurisprudencia constitucional, a través de la SC 1494/2011-R de 11 de octubre, señaló: “…la congruencia como principio característico del debido proceso, entendida en el ámbito procesal como la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto; ahora bien, esa definición general, no es limitativa de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa, y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva: sino que además, debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos contenidos en la resolución. La concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, (…). En base a esas consideraciones, es que quien administra justicia, emitirá fallos motivados, congruentes y pertinentes.

(…).

De lo expuesto se confirma, que el órgano encargado de dictar la resolución, debe circunscribir su fallo a lo peticionado y no resolver más allá de lo pedido, que sería un pronunciamiento ultra petita, o, conceder algo distinto a lo solicitado por las partes, conocido en doctrina procesal como un pronunciamiento extra petita”. En el mismo sentido, la SC 0863/2003-R de 25 de junio, precisó que: “…el juez o tribunal ad quem, no puede ir más allá de lo pedido, salvo en los casos en que los vicios de nulidad constituyan lesiones a derechos y garantías constitucionales como cuando la nulidad esté expresamente prevista por ley”, entendimiento reiterado en las SSCC 1009/2003-R, 1312/2003-R y 0358/2010-R. Posteriormente, respecto a la pertinencia de las resoluciones pronunciadas por autoridades judiciales de segunda instancia, la SC 0358/2010-R de 22 de junio, puntualizó: “…implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, pero además esa concordancia debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y razonamientos emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan ese razonamiento que llevó a la determinación que se asume. En base a esos criterios se considera que quien administra justicia debe emitir fallos motivados, congruentes y pertinentes”. En esa misma línea, la SC 2017/2010-R de 9 de noviembre, señaló: “…la pertinencia entre el recurso de apelación, resolución apelada y lo resuelto en el auto de vista, es una condición esencial para asegurar a los justiciables que en la decisión de su recurso los superiores en grado tienen delimitado su campo de acción para emitir su resolución, limite que se expresa precisamente en la fundamentación de agravios prevista por el art. 227 del Código de Procedimiento Civil (CPC), como por el contenido de lo resuelto en la sentencia apelada, marco del cual el tribunal de alzada no puede apartarse”. Estos razonamientos fueron reiterados posteriormente en la SCP 0037/2012 de 26 de marzo y, desarrollados ampliamente en la SCP 1111/2012 de 6 de septiembre”.

^[4] SCP 0316/2010-R de 15 de junio, Fundamento Jurídico III.3.2 “La Constitución Política del Estado en consideración a la naturaleza y los elementos constitutivos del debido proceso como instituto jurídico y mecanismo de protección de los derechos fundamentales, lo consagra como un principio, un derecho y una garantía, es decir, la naturaleza del debido proceso es reconocida por la Constitución en su triple dimensión: como derecho fundamental de los justiciables, de quien accede reclamando justicia, la víctima y de quien se defiende el imputado. A la vez es un principio procesal, que involucra la igualdad de las partes art. 119.I CPE y una garantía de la administración de justicia, previniendo que los actos del proceso se ceñirán estrictamente a reglas formales de incuestionable cumplimiento. De esa triple dimensión, se desprende el debido proceso como derecho fundamental autónomo y como derecho fundamental indirecto o garantía, que a decir de Carlos Bernal Pulido en: El Derecho de los Derechos: "El derecho fundamental al debido proceso protege las facultades del individuo para participar en los procedimientos del Estado constitucional democrático y el ejercicio dentro del marco de dicho procedimiento de las facultades de hacer argumentaciones, afirmaciones, aportar pruebas, y las capacidades de rebatir los argumentos de los demás y de autocriticarse (…) es un mecanismo para la protección de otros derechos fundamentales en el estado democrático. El respeto a los debidos procesos garantiza en la democracia el respeto a la libertad, la igualdad, los derechos políticos o de participación y los derechos sociales" (sic).

(…).

^[5] Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela, Sentencia de 5 de agosto de 2008 (Excepción preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas).

^[6] Respecto a la legitimación pasiva de las autoridades que emiten resoluciones en última instancia en procesos de cualquier naturaleza, la SC 0258/2003–R de 28 de febrero, expresó: “Que conforme a la referencia jurisprudencial aludida, debe entenderse que cuando se trata de procesos en cualesquier materia, el agraviado debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare Amparo”.   

^[7] La SCP 135/2015-S1 de 26 de febrero, concluyó enfatizando la improcedencia de la acción de amparo constitucional por subsidiariedad en cuestiones no planteadas en apelación.