SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0713/2024-S1

La parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia, fundamentación, motivación, seguridad jurídica y legalidad; puesto que, en etapa de impugnación en el proceso administrativo de reincorporación laboral, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la Resolución Ministerial 1156/21 de 23 de julio de 2021, confirmando totalmente la Resolución Administrativa 290-21 de 2 de julio de 2021 y como efecto confirmó totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P./DS 0495/043/2021 de 14 de abril, incurriendo en las siguientes irregularidades: 1) En falta de fundamentación y motivación porque emitieron criterios genéricos en cuanto al fondo del petitorio de su recurso jerárquico, debieron realizar un análisis integral y dar respuesta a detalle de las disposiciones legales otorgados por la Alcaldía de                   La Paz: 1.i) Respecto a la certeza de aplicación de las normas, y ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público; 1.ii) Ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo; 1.iii) Sobre la aplicación de los contratos Eventuales; y, 1.iv) Los aspectos técnicos financieros de la relación de servicios y el análisis del contrato de trabajo a plazo fijo eventual; 2) No se realizó la fundamentación en cuanto al nexo de causalidad de la prueba aportada y los hechos relacionados al caso concreto y el fundamento del motivo por el cual debe reincorporarse a la trabajadora y el pago de salarios devengados; 3) No se consideró el argumento de que la trabajadora Blanca Amalia Molina Portocarrero no fue despedida sino que concluyo su relación laboral por fenecimiento de su último contrato; 4) Incurrió en incongruencia porque no absolvió todos los agravios de su recurso jerárquico;  5) Incurrió en incongruencia interna porque el Ministerio de Trabajo advirtió la existencia de derechos controvertidos que deben ser resueltos por la vía judicial; sin embargo, contradictoriamente confirma la conminatoria emitida; 6) La Resolución Ministerial no observo ni desvirtuó la normativa expuesta por la alcaldía, en cuanto a la normativa nacional al art. 233 de la CPE, en cuanto a la normativa especial del art. 6 de la LEFP y en su art. 60 y 5 del DS 26115 que aprueba el Reglamento para la contratación de personal y los arts. 7, 110 y 11 del mismo Reglamento; y, 7) Confundieron una empresa Estatal de Turismo cuando el recurrente es el GAM de La Paz; además, establecieron aplicable la Ley 975 y DS 0012 de 19 de febrero de 2009 cuando la beneficiaria no goza de inamovilidad por maternidad.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos denunciados son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para tal efecto, se analizarán los siguientes temas: a) El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso; b) Sobre la fundamentación, motivación como elementos del debido proceso; y, c) Análisis del caso concreto.

III.1 El principio de congruencia como componente sustancial del debido proceso

         El debido proceso se encuentra consagrado en nuestro orden constitucional en su art. 115.II, al establecer como deber del Estado, garantizar el debido proceso; asimismo, según la voluntad del constituyente, ninguna persona puede ser condenada sin ser oída y juzgada previamente en un debido proceso tal como se encuentra dispuesto en el art. 117.I de la Norma Suprema.

         Bajo esa comprensión constitucional, es pertinente señalar que la jurisprudencia constitucional concluyó que el debido proceso se ha constituido en una garantía general para asegurar la materialización del valor justicia, así como el proceso se constituye en un medio para asegurar, en la mayor medida posible la solución justa de una controversia; los elementos que marcan el contenido de esta garantía son: el derecho a un proceso público, derecho al Juez natural, derecho a la igualdad procesal de las partes, derecho a no declarar contra sí mismo, garantía de presunción de inocencia, derecho a la comunicación previa de la acusación, derecho a la defensa material y técnica, concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa, derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas, derecho a la congruencia entre acusación y condena, la garantía del non bis in ídem, derecho a la valoración razonable de la prueba, derecho a la motivación y congruencia de las decisiones; los elementos mencionados, no agotan el contenido del debido proceso, puesto que en atención el principio de progresividad, pueden ser incorporados nuevos elementos que la jurisprudencia y doctrina vaya desarrollando^[1].

         En ese marco, respecto al principio de congruencia como parte esencial del debido proceso, esta instancia constitucional comprendió que la congruencia consiste en la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto^[2]; empero, esta idea general no es limitativa respecto de la coherencia que debe tener toda resolución, ya sea judicial o administrativa; en tal caso, debe quedar claro que, la congruencia implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, manteniendo en todo su contenido una correspondencia a partir de un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y argumentos contenidos en la resolución. Consecuentemente, es posible concluir que, la congruencia como componente esencial de las resoluciones judiciales debe ser comprendida desde dos acepciones:

1)  La congruencia externa, la cual se debe entender como el principio rector de toda determinación judicial, que exige la plena correspondencia o coincidencia entre el planteamiento de las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales; lo cual, conlleva una prohibición para el juzgador, y es lo relacionado a considerar aspectos ajenos a la controversia, limitando en consecuencia su consideración y tratamiento a cuestionamientos únicamente deducidos por las partes; dicho de otro modo, el juzgador no puede incurrir en incongruencia ultra petita al conceder o atender algo no pedido; tampoco puede incurrir en incongruencia extra petita al conceder algo distinto o fuera de lo solicitado; y, menos incidir en incongruencia citra petita al omitir o no pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de las partes.

2)   La congruencia interna, que hace a la resolución como una unidad coherente, en la que se debe cuidar el hilo conductor que le dota de orden y racionalidad, desde la parte considerativa de los hechos, la identificación de los agravios, la valoración de los mismos, la interpretación de las normas y los efectos de la parte dispositiva; evitando de esta forma que, en una misma resolución existan consideraciones contradictorias entre sí o con el punto de la misma decisión^[3].

III.2. El derecho a la fundamentación y motivación de las resoluciones como elementos del debido proceso

En el entendido que la Norma Suprema reconoce al debido proceso en su triple dimensión (principio, derecho y garantía) como un derecho fundamental de los justiciables^[4], el mismo está compuesto por un conjunto de elementos destinados a resguardar justamente los derechos de las partes dentro un proceso judicial o administrativo; así, en cuanto a los elementos fundamentación y motivación, que se encuentran vinculados directamente con las resoluciones pronunciadas por todos los operadores dentro la justicia plural prevista por la Norma Suprema, la SCP 1414/2013 de 16 de agosto, en su Fundamento Jurídico III.4, efectuó una precisión y distinción a ser comprendidos como elementos interdependientes del debido proceso, reflexionando que, la fundamentación es la obligación de la autoridad competente a citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación adoptada, mientras que, la motivación, se refiere a la expresión de los razonamientos lógico-jurídicos sobre el porqué el caso se ajusta a la premisa normativa.

En ese marco, la referida jurisprudencia constitucional, para sustentar su razonamiento, citó a la SC 1291/2011-R de 26 de septiembre, el cual expresó que:

“…el fallo debe dictarse necesariamente con arreglo a derecho, esto es con la debida fundamentación que consiste en la sustentación de la resolución en una disposición soberana emanada de la voluntad general. Este requisito exige que e[l juez, a través del fallo haga públicas las razones que justifican o autorizan su decisión, así como las que la motivan, refiriéndonos al proceso intelectual fraguado por el juez en torno a las razones por las cuales, a su juicio, resultan aplicables las normas determinadas por él, como conocedor del derecho para la solución del caso a través de la cual el juzgador convence sobre la solidez de su resolución y a la sociedad en general le permite evaluar la labor de los administradores de justicia” (el resaltado nos corresponde).

Asimismo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en el Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs. Venezuela^[5], refirió que:

“77. La Corte ha señalado que la motivación ‘es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión’. El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia, que protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática.

78. El Tribunal ha resaltado que las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo debe mostrar que han sido debidamente tomados en cuenta los alegatos de las partes y que el conjunto de pruebas ha sido analizado. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las ‘debidas garantías’ incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso” (las negrillas son adicionadas).

Bajo esa comprensión, corresponde complementar el presente acápite con los argumentos desarrollados por la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, que, al referirse a la fundamentación y motivación, precisó que el contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, está dado por sus finalidades implícitas, que son las siguientes:

“(1) El sometimiento manifiesto a la Constitución, conformada por: 1.a) La Constitución formal; es decir, el texto escrito; y, 1.b) Los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos que forman el bloque de constitucionalidad; así como a la ley, traducido en la observancia del principio de constitucionalidad y del principio de legalidad; (2) Lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria, sino por el contrario, observa: El valor justicia, los principios de interdicción de la arbitrariedad, de razonabilidad y de congruencia; (3) Garantizar la posibilidad de control de la resolución en cuestión por los tribunales superiores que conozcan los correspondientes recursos o medios de impugnación; y, (4) Permitir el control de la actividad jurisdiccional o la actividad decisoria de todo órgano o persona, sea de carácter público o privado por parte de la opinión pública, en observancia del principio de publicidad…”.

En ese contexto, las citadas reflexiones constitucionales, y reiteradas por la jurisprudencia, resultan aplicables a todos los operadores de justicia que emiten sus fallos mediante los cuales resuelven el fondo de los casos sometidos a su conocimiento; en ese antecedente, corresponde precisar que, conforme a la doctrina argumentativa, la argumentación como instrumento esencial de la autoridad que imparte justicia, tiene una transcendental finalidad, que es la justificación de la decisión, misma que está compuesta por dos elementos, que si bien tienen sus propias características que los distinguen y separan, empero son interdependientes al mismo tiempo dentro de toda decisión; así, dichos elementos de justificación son: la premisa normativa y la premisa fáctica, que obligatoriamente deben ser desarrollados en toda resolución; es decir, los fallos deben contener una justificación de la premisa normativa o fundamentación, y una justificación de la premisa fáctica o motivación.

Bajo esa comprensión, es posible concluir en que, la fundamentación  se refiere a labor argumentativa desarrollada por la autoridad competente en el conocimiento y resolución de un caso concreto, en el cual está impelido de citar todas las disposiciones legales sobre las cuales justifica su decisión; pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable de la premisa normativa; por su parte, la motivación, está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos facticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad a momento de efectuar la fundamentación; asimismo, en cuanto a la justificación, conviene precisar que esta se define como un procedimiento argumentativo a través del cual se brindan las razones de la conclusión arribada por el juzgador.

En ese entender, el debido proceso en el ejercicio de la labor sancionatoria del Estado, se encuentra reconocido por la Norma Suprema, como un derecho fundamental, una garantía constitucional, y un derecho humano, a través de los arts. 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre de Derechos Humanos (CADH); 14 del Pacto Internacional de Derechos Humanos Civiles y Políticos (PIDCP), lo cual conlleva a que, respecto la fundamentación y motivación, como elementos del referido debido proceso, las autoridades competentes deben ajustar su labor argumentativa a los principios y valores constitucionales y al bloque de constitucionalidad, cuyo resultado entre otros sea la obtención de decisiones justas y razonables, logrando al mismo tiempo el convencimiento en los justiciables; pero además, dejar de lado la arbitrariedad en las resoluciones.

III.3. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncia la vulneración de su derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia, fundamentación, motivación, seguridad jurídica y legalidad; puesto que, en etapa de impugnación en el proceso administrativo de reincorporación laboral, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la Resolución Ministerial 1156/21 de 23 de julio de 2021, confirmando totalmente la Resolución Administrativa 290-21 de 2 de julio de 2021 y como efecto confirmó totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P./DS 0495/043/2021 de 14 de abril, incurriendo en las siguientes irregularidades: i) En falta de fundamentación y motivación porque emitieron criterios genéricos en cuanto al fondo del petitorio de su recurso jerárquico, debieron realizar un análisis integral y dar respuesta a detalle de las disposiciones legales otorgados por la Alcaldía de La Paz: i.a) Respecto a la certeza de aplicación de las normas, y ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público; i.b) Ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo; i.c) Sobre la aplicación de los contratos Eventuales; y, i.d) Los aspectos técnicos financieros de la relación de servicios y el análisis del contrato de trabajo a plazo fijo eventual; ii) No se realizó la fundamentación en cuanto al nexo de causalidad de la prueba aportada y los hechos relacionados al caso concreto y el fundamento del motivo por el cual debe reincorporarse a la trabajadora y el pago de salarios devengados; iii) No se consideró el argumento de que la trabajadora Blanca Amalia Molina Portocarrero no fue despedida sino que concluyo su relación laboral por fenecimiento de su último contrato; iv) Incurrió en incongruencia porque no absolvió todos los agravios de su recurso jerárquico; v) Incurrió en incongruencia interna porque el Ministerio de Trabajo advirtió la existencia de derechos controvertidos que deben ser resueltos por la vía judicial; sin embargo, contradictoriamente confirma la conminatoria emitida; vi) La Resolución Ministerial no observo ni desvirtuó la normativa expuesta por la alcaldía, en cuanto a la normativa nacional al art. 233 de la CPE, en cuanto a la normativa especial del art. 6 de la LEFP y en su art. 60 y 5 del DS 26115 que aprueba el Reglamento para la contratación de personal y los arts. 7, 110 y 11 del mismo Reglamento; y, vii) Confundieron una empresa Estatal de Turismo cuando el recurrente es el GAM de La Paz; además, establecieron aplicable la Ley 975 de 2 de marzo de 1988 y DS 0012 de 19 de febrero de 2009 cuando la beneficiaria no goza de inamovilidad por maternidad.

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece que en el proceso administrativo sobre solicitud de reincorporación laboral por despido injustificado promovido por la trabajadora Blanca Amalia Molina Portocarrero contra el GAM de La Paz                      -entidad ahora demandada-, la Jefatura Departamental de Trabajo del citado departamento, mediante Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021, conminó a la entidad municipal antes mencionada a la inmediata reincorporación de la trabajadora, al mismo puesto que ocupaba al momento de su despido, es decir, Auxiliar Técnico de Supervisión en el SIREMU, dependiente de la referida entidad municipal, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales y laborales que correspondan a la fecha de su respectiva reincorporación (Conclusión II.1).  

En etapa de impugnación en sede administrativa, la entidad municipal presentó recurso de revocatoria; en respuesta la autoridad administrativa laboral emitió la Resolución Administrativa 290-21, por el que confirmó la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021 (Conclusión II.2). Posteriormente, mediante memorial presentado el 23 de julio de 2021, el GAM de La Paz interpuso recurso jerárquico contra la citada Resolución Administrativa, fundamentando agravios (Conclusión II.3); en respuesta al recurso interpuesto, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social  -entidad ahora demandada-, emitió pronunciamiento mediante la Resolución Ministerial 1156/21, por la que confirmó totalmente la Resolución Administrativa 290/21, impugnada y como efecto, confirmó totalmente la Conminatoria antes señalada (Conclusión II.4).  

En ese contexto se analizará el problema jurídico planteado, vinculado al derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia, fundamentación y motivación, seguridad jurídica y legalidad, en el desarrollo del proceso administrativo de solicitud de reincorporación laboral por despido injustificado, específicamente en etapa de impugnación, en la emisión de la resolución jerárquica, en respuesta del recurso jerárquico planteado por la entidad municipal, empero con las aclaraciones que siguen.

Si bien, la acción de amparo constitucional es interpuesto contra el titular del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social por la emisión de la Resolución Ministerial 1156/21, como presunto acto lesivo y contra el Jefe Departamental de Trabajo de La Paz, quien emitió la Resolución Administrativa 290/21 y la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021; sin embargo, la pretensión formulada en el petitorio de la acción de amparo constitucional presentada por el GAM del citado departamento, expresamente refiere que: “1. Se deje sin efecto la RESOLUCION MINISTERIAL N° 1156/21 DE 30 DE NOVIEMBRE DE 2021 (…) debiendo vuestro tribunal de garantías instruir al Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, emitir nueva Resolución Ministerial…” (sic), es decir, la pretensión se limita exclusivamente a la corrección o reparación de los errores en etapa de impugnación ante la autoridad jerárquica con la emisión de una nueva Resolución Ministerial, sin incluir a los presuntos actos lesivos de la autoridad administrativa inferior.

Consiguientemente, en la presente causa se analizará la actuación de la autoridad jerárquica en la Resolución Ministerial 1156/21, en mérito a los agravios formulados en el recurso jerárquico de la entidad municipal presentado mediante memorial de 23 de julio de 2021, a fin de determinar si la misma lesiona el derecho al debido proceso denunciado por el GAM de La Paz; extremo que, sintoniza con la jurisprudencia constitucional que señala, tratándose procesos de cualquier naturaleza, la legitimación pasiva corresponde a las autoridades que emiten resoluciones en última instancia, puesto que éstas autoridades, resolverán definitivamente la causa, deberán responder o reparar la lesión a derechos fundamentales y para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, asumen la legitimación pasiva para ser demandado en la jurisdicción constitucional, si se presenta la acción de amparo constitucional^[6].  

Ahora bien, antes de ingresar al análisis y resolución de los problemas jurídicos constitucionales planteados es necesario efectuar una aclaración. Por cuestión didáctica se analizará primero la cuarta problemática referida a la congruencia externa y luego los otros cuestionamientos.  

III.3.1. Respecto al cuarto problema planteado: Incurrió en incongruencia porque no absolvió todos los agravios de su recurso jerárquico.  

En ese entendido, es preciso tomar en cuenta que congruencia es una vertiente de la garantía general del debido proceso, vertiente en el que puede distinguirse a la congruencia externa como el principio rector de toda resolución judicial, exige la plena correspondencia lo pedido por las partes (demanda, respuesta e impugnación y resolución) y lo resuelto por las autoridades judiciales, un pronunciamiento cuyos fundamentos expresos deben responder a los agravios formulados por las partes en la impugnación, no puede incurrir en una incongruencia ultra petita al conceder o atender algo no pedido; tampoco puede incurrir en incongruencia extra petita al conceder algo distinto o fuera de lo solicitado; y, menos incidir en incongruencia citra petita al omitir o no pronunciarse sobre alguno de los planteamientos de las partes, conforme se explicita ampliamente en el Fundamento Jurídico II.1 de la presente sentencia constitucional. 

En ese entendido, resulta necesario establecer con precisión los agravios formulados en el recurso jerárquico y los fundamentos desplegados en la Resolución Ministerial ahora en cuestión. En ese entendido los agravios expresados en el Recurso Jerárquico presentado el 23 de julio de 2021 por el GAM de La Paz contra la Resolución Administrativa 290-21, que confirma la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021, son los siguientes: 1) Pretende sustentar la conminatoria de reincorporación, simple y llanamente fundado en el Decreto Ley 16187, que no tiene aplicación en entidades públicas, puesto que la citada ley señala que su campo de aplicación es para las Empresas, en la que interviene el capital privado con una finalidad lucrativa, en el ámbito del derecho privado y el trabajo es un factor de producción, en cambio la finalidad del GAM de La Paz es la gestión y administración de bienes y servicios de interés público, regulada por las Leyes 1178 y 2027, Leyes nacionales que respaldan las contrataciones eventuales en instituciones públicas y que son jerárquicamente superiores al Decreto Ley citado; 2) El Tribunal Constitucional a través de la SCP 0583/2016-S3 de 20 de mayo, estableció que la conversión de los contratos de trabajo a plazo fijo a uno indefinido debe ser determinado por el Juez laboral, en ese entendido ni la jurisdicción constitucional ha osado tomar esa atribución, empero si el Jefe Departamental de Trabajo en base a un informe del inspector, sin considerar sus argumentos ni sus pruebas aportadas respecto a su supuesta desvinculación laboral; 3) No corresponde determinar en la conminatoria el pago de salarios devengados y otros derechos, porque la autoridad administrativa no está habilitada para determinar la dimensión y la cuantía de las pretensiones de Blanca Amalia Molina Portocarrero, solo a la autoridad judicial le corresponde determinar este aspecto en función a la prueba presentada; 4) El GAM de La Paz mediante el SIREMU, apenas conoció la citada Conminatoria, invito por escrito a la prenombrada a incorporarse para desempeñar sus funciones como Auxiliar Técnico de Supervisión; empero, se negó a incorporarse en las mismas condiciones de trabajo definidas en la conminatoria, al contrario exige contar con “ítem” o “Contrato laboral indefinido”, aspectos que hicieron conocer a la inspectora y a la autoridad recurrida; 5) Existe una errónea aplicación de la norma porque la conminatoria de reincorporación laboral solo procede cuando se constate despidos injustificados -sin causal prevista en la Ley General de Trabajo-; sin embargo, en el presente caso no existe despido injustificado, por la sencilla razón de que la denunciante tenía una relación laboral emergente de un contrato eventual a plazo fijo para la realización de una actividad específica, con determinación de inicio y conclusión de la relación laboral, no de plazo indefinido, por lo que la relación laboral concluyo por vencimiento del plazo del contrato; 6) La jurisprudencia constitucional expresada en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0562/2017-S2 de 22 de mayo de 2017 y 1143/2016-S1, respaldan la contratación eventual en entidades públicas, por consiguiente no se encuentran en el ámbito de aplicación de la          Ley General de Trabajo; y, 7) La determinación del pago de salarios devengados y otros derechos, sin señalar de manera clara en este último caso, cuales derechos comprende, se pretende el pago salarios sin que los mismos correspondan; puesto que, conforme al art. 51 de la Ley del Estatuto del Funcionario Público está prohibido el pago por días no trabajados, por lo que su cumplimiento significaría un grave daño económico al Estado, tomando en cuenta que Blanca Amalia Molina Portocarrero no tuvo interés de aceptar su reincorporación. 

En respuesta al recurso jerárquico la autoridad demandada pronuncio la Resolución Ministerial 1156/21, que confirmó totalmente la Resolución Administrativa 290-21, consecuentemente confirma totalmente la Conminatoria J.D.T.L.P.//DS 0495/043/2021, en atención a los siguientes fundamentos: i) De antecedentes verifica la existencia de diecinueve contratos a plazo fijo, desde la gestión 2012, por un periodo aproximado de nueve años, sin que se haya verificado la temporalidad de la relación laboral, al contrario la trabajadora desempeño funciones en relación de dependencia y subordinación con el GAM de La Paz; ii) La trabajadora se encuentra amparada en la Ley General de Trabajo y normas conexas, puesto que la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, modificada por Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General de Trabajo a trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de capitales de departamento, “…en el presente caso se verifica que la trabajadora suscribió más de diecinueve (19) contratos de trabajo a plazo fijo, en ese entendido corresponde considerar lo establecido en el DL 16187 de 16 de febrero de 1979, en su artículo 2 mismo que prohíbe la suscripción de más de dos contratos de trabajo a plazo fijo… las referidas contrataciones realizadas a la trabajadora deben ser interpretadas como una relación laboral de tiempo indefinido por lo cual corresponde la aplicación del principio protector y el principio de continuidad laboral… entendiéndose que existió reconducción de la relación laboral al realizarse la suscripción de diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo” (sic); iii) Las normas laborales deben ser interpretadas y aplicadas bajo los principios de protección de los trabajadores, de primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajador, siendo obligación del Estado proteger al trabajador asalariado en base a las reglas in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa, en ese entendido, la evidencia de que la trabajadora suscribió más de dos contratos a plazo fijo, lo que configura la relación laboral por tiempo indefinido en amparo del Decreto Ley 16187, que prohíbe la suscripción de más de dos contratos de trabajo a plazo fijo, por lo que la relación laboral entre el GAM de La Paz y Blanca Amalia Molina Portocarrero “…debe interpretarse que la misma reviste el carácter de permanente e indefinida, criterio concordante con lo que establece la  SCP 0299/2016-S2 de 23 de marzo…” (sic); iv) Respecto a que la entidad municipal antes mencionada se encuentre regulada por las Leyes 1178, 2027 y las Normas Básicas de Administración de Personal, “…el hecho de que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sea una Entidad Publica no exime a sus Autoridades del cumplimiento de las normas de alcance general, más aun de aquellas consagradas constitucionalmente como es el caso de los derechos laborales, siendo obligación de las personas a cargo de instituciones públicas el buscar el adecuado asesoramiento legal de forma previa a sus operaciones y asumir las consecuencias de las normas, como las que puede originar el no realizar el debido instrumento en la creación de vínculos jurídicos o el realizar una ilegal desvinculación, situaciones que escapan a las responsabilidades de esta Cartera de Estado que se limita a dar cumplimiento a la norma aplicable, concretamente el Decreto Supremo Nº 28699…” (sic); y, v) El procedimiento cumplido por el Ministerio de Trabajo concerniente a la protección de los derechos consagrados en la Constitución Política del Estado vinculados al derecho al trabajo y la estabilidad laboral, promovido por la solicitud de reincorporación laboral por despido injustificado, no constituye incumplimiento alguno de la normativa legal y administrativa, al contrario se respalda en las atribuciones de defensa de los trabajadores, por lo que tampoco implica a la garantía del debido proceso. 

En el problema precisado, la entidad ahora demandada denuncia la falta de pronunciamiento a todos los agravios formulados en el recurso jerárquico; sin embargo, incurre en imprecisión al referir que la autoridad demandada no se pronunció a todos los agravios, además, como se tiene precisado en líneas precedentes -los agravios formulados en el recurso jerárquico y los fundamentos de la Resolución Ministerial-, del contraste realizado puede advertirse con meridiana claridad que los agravios formulados en el recurso jerárquico, merecieron pronunciamiento en los fundamentos de la Resolución Ministerial, si bien, no fueron absueltos en el mismo orden de los agravios, empero fueron absueltos debidamente; veamos en detalle.

El primer agravio referido a que la conminatoria se encuentra fundada simple y llanamente en el Decreto Ley 16187, de aplicación para empresas y no a entidades públicas, encuentra pronunciamiento en la resolución ministerial al referir al sustento material en los diecinueve contratos a plazo fijo desde la gestión 2012, concluyendo que deben interpretarse como una relación laboral de tiempo indefinido por la reconducción de la relación laboral y la aplicación del principio protectivo y de continuidad laboral, conclusión que se funda no solo en la aplicación de citado Decreto Ley, la Ley General del Trabajo, la Ley 321 modificada por la Ley 1156, detallados en los incs. a) y b) de los fundamentos de la Resolución Ministerial; con el añadido de que, en el fundamento de la citada resolución, se alude a las Leyes 1178 y 2027, concluyendo que el GAM de La Paz, como entidad pública no exime a sus autoridades del cumplimiento de las normas laborales, más aún las que se refieren a los derechos laborales.  

Como se podrá advertir, en los incisos precisados de la Resolución Jerárquica, el primer agravio formulado en el recurso jerárquico, encuentra pronunciamiento de la autoridad demandada.

El segundo agravio referido a que, por determinación de la jurisprudencia constitucional, sea la autoridad judicial la competente para determinar la conversión de los contratos de trabajo a plazo fijo a uno indefinido, encuentra pronunciamiento en la resolución ministerial al señalar en el inciso c) que, las leyes laborales deben ser interpretadas bajo los principios de protección de los trabajadores, primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, de no discriminación y de inversión de la prueba a favor del trabajador, así como el deber de protección al trabajador que le impone al Estado, en base a los principios in dubio pro operario y de la condición más beneficiosa y la prohibición de suscribir más de dos contratos de trabajo a plazo fijo, respecto a la existencia de contratos a plazo fijo; a este punto añade el inc. e) el cual expresa que la decisión de la autoridad administrativa laboral, se respalda en el ejercicio de las atribuciones de defensa de los trabajadores.

Efectivamente, si bien no se cita expresamente en la Resolución Ministerial, en su art. 50 de la Norma Suprema establece que: “El Estado, mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad industrial y los de la seguridad social” (sic). Es decir, por disposición de la Norma Fundamental, el Estado a través de entidades administrativas especializadas, en este caso por las Jefaturas Departamentales y Regionales de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tiene la atribución de resolver los conflictos laborales individuales como el caso objeto de análisis. En ese entendido, el segundo agravio formulado en el recurso jerárquico, mereció pronunciamiento de la autoridad demandada.

El tercer agravio referido a que, no corresponde determinar el pago de salarios devengados y otros derechos laborales mediante la conminatoria por la autoridad administrativa, sino, por la autoridad judicial; este cuestionamiento referido al derecho a la remuneración o salario justo, se encuentra vinculado de manera consubstancial al derecho al trabajo y encuentra respuesta en el pronunciamiento correspondiente al inciso c) e inciso e), analizado en el acápite anterior; por lo que, puede concluirse que el tercer agravio formulado en el recurso jerárquico, mereció pronunciamiento de la autoridad demandada.

El cuarto agravio referido a que, la demandante rehusó reincorporarse en las mismas condiciones, exigiendo un contrato laboral indefinido o contar con ítem. Si bien no se advierte pronunciamiento al respecto, los fundamentos de la decisión y la parte resolutiva de la Resolución Ministerial, concluyen en la existencia de una relación laboral de tiempo indefinido por la reconducción de la relación laboral (ante la suscripción de los diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo desde el 2012); consiguientemente, la entidad municipal ahora peticionante de tutela al señalar que invitaron a la demandante a incorporarse para desempeñar sus funciones como Auxiliar Técnico de Supervisión en las mismas condiciones de trabajo; empero, se negó. Puede concluirse que la entidad municipal ahora impetrante de tutela incumplió lo resuelto por la autoridad administrativa laboral, en el proceso de reincorporación laboral en sede administrativa, por reconocimiento propio.  

En esa comprensión, por propio reconocimiento de la entidad demandada, el cuarto agravio formulado en el recurso jerárquico encuentra respuesta, aunque no haya un pronunciamiento específico al respecto en la Resolución Ministerial.  

El quinto agravio referido a que, hay una errónea aplicación de la norma porque la conminatoria de reincorporación laboral solo procede cuando se constata un despido injustificado; empero, en el presente caso no hay despido injustificado existiendo la conclusión de la relación laboral por vencimiento del plazo fijo, encuentra pronunciamiento en la resolución ministerial en los incs. a) y b) analizados en el primer agravio, en particular en el inc. b) la autoridad demanda expresa textualmente “…en el presente caso se verifica que la trabajadora suscribió más de diecinueve (19) contratos de trabajo a plazo fijo, en ese entendido corresponde considerar lo establecido en el DL 16187 de 16 de febrero de 1979, en su artículo 2 mismo que prohíbe la suscripción de más de dos contratos de trabajo a plazo fijo… las referidas contrataciones realizadas a la trabajadora deben ser interpretadas como una relación laboral de tiempo indefinido por lo cual corresponde la aplicación del principio protector y el principio de continuidad laboral… entendiéndose que existió reconducción de la relación laboral al realizarse la suscripción de diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo” (sic), razonamientos que toman en cuenta los diecinueve contratos laborales a plazo fijo y su conversión a contrato de plazo indefinido por la reconducción de la relación laboral, en aplicación de los principios laborales previstos en la Constitución Política del Estado. En ese entendido el quinto agravio formulado en el recurso jerárquico, encuentra pronunciamiento de la autoridad demandada.

El sexto agravio referido a que la jurisprudencia constitucional respalda la contratación eventual en entidades publica por lo que no se encuentran en el ámbito de la Ley General del Trabajo. Este agravio básicamente se repite o es similar al primer agravio formulado, en otros términos, por lo que, respecto al análisis y explicación respecto al pronunciamiento de la autoridad demandada en la Resolución Ministerial nos remitimos en su integridad al primer agravio; consiguientemente, el sexto agravio formulado en el recurso jerárquico, encuentra pronunciamiento de la autoridad demandada.

El séptimo agravio repite los cuestionamientos referidos al pago de salarios devengados formulado en el agravio tercero con alguna ligera variación. En ese entendido, nos remitimos a las consideraciones y el análisis del pronunciamiento del citado agravio, por los que el séptimo agravio formulado en el recurso jerárquico, encuentra pronunciamiento de la autoridad demandada.  

III.3.2. Respecto al primer problema planteado: En la falta de fundamentación y motivación porque emitieron criterios genéricos en cuanto al fondo del petitorio de su recurso jerárquico, debieron realizar un análisis integral y dar respuesta a detalle de las disposiciones legales otorgados por el GAM de La Paz: a) Respecto a la certeza de aplicación de las normas, y ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público; b) Ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo; c) Sobre la aplicación de los contratos Eventuales; y, d) Los aspectos técnicos financieros de la relación de servicios y el análisis del contrato de trabajo a plazo fijo eventual. 

El contenido esencial del derecho a una resolución fundamentada y motivada, emerge de sus finalidades implícitas, como lo es el lograr el convencimiento de las partes que la resolución en cuestión no es arbitraria sino por el contrario observa el valor justicia, finalidad que conlleva que las decisiones que adopten las autoridades judiciales deben citar los preceptos legales sustantivos y adjetivos, en los cuales se apoya la determinación pero además, y, en casos específicos, en los cuales resulte necesario una interpretación normativa, tiene la obligación efectuar dicha labor, aplicando las pautas y métodos de la hermenéutica constitucional, en cuya labor, los principios y valores constitucionales aplicados, se constituyan en una justificación razonable –fundamentación–, y además está relacionada a la justificación de la decisión a través de la argumentación lógico-jurídica, en la cual se desarrollan los motivos y razones que precisan y determinan los hechos fácticos y los medios probatorios que fueron aportados por las partes, mismos que deben mantener una coherencia e interdependencia con la premisa normativa descrita por la misma autoridad –motivación– conforme el Fundamento Jurídico III.2., desarrollado en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

En la primera cuestión planteada en esta problemática vinculada a la falta de fundamentación y motivación, alude a la certeza de aplicación de las normas, y ámbito de aplicación de la Ley del Estatuto del Funcionario Público; la autoridad demandada, respecto a la aplicación de normas en el ámbito del Estatuto del Funcionario Público (Leyes 1178, 2027 y Normas Básicas de Administración de Personal) en la cuestionada resolución ministerial expresó que “…el hecho de que el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, sea una Entidad Publica no exime a sus Autoridades del cumplimiento de las normas de alcance general, más aun de aquellas consagradas constitucionalmente como es el caso de los derechos laborales, siendo obligación de las personas a cargo de instituciones públicas el buscar el adecuado asesoramiento legal de forma previa a sus operaciones y asumir las consecuencias de las normas, como las que puede originar el no realizar el debido instrumento en la creación de vínculos jurídicos o el realizar una ilegal desvinculación, situaciones que escapan a las responsabilidades de esta Cartera de Estado que se limita a dar cumplimiento a la norma aplicable, concretamente el Decreto Supremo Nº 28699…” (sic). En ese entendido la autoridad demandada, reconoce la calidad de entidad pública del GAM de La Paz, empero en el caso particular, respecto a la relación laboral entre dicha entidad municipal y con Blanca Amalia Molina Portocarrero -cuya conminatoria de reincorporación laboral es objeto de revisión en la presente acción de amparo constitucional- afirma que no se encuentra eximida del cumplimiento de las normas de alcance general como el caso de las normas que regulan y protegen derechos laborales, advirtiéndose de las citas normativas incluidas y las razones jurídicas esgrimidas al respecto, puede concluirse que la resolución ministerial impugnada cuenta con la debida fundamentación y motivación.  

En la segunda cuestión planteada en ésta problemática referida al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo. Al respecto, de la síntesis de los fundamentos de la resolución ministerial, se puede advertir con claridad que la autoridad demandada se refirió expresamente a “…en el presente caso se verifica que la trabajadora suscribió más de diecinueve (19) contratos de trabajo a plazo fijo, en ese entendido corresponde considerar lo establecido en el Decreto Ley 16187 de 16 de febrero de 1979, en su artículo 2 mismo que prohíbe la suscripción de más de dos contratos de trabajo a plazo fijo… las referidas contrataciones realizadas a la trabajadora deben ser interpretadas como una relación laboral de tiempo indefinido por lo cual corresponde la aplicación del principio protector y el principio de continuidad laboral… entendiéndose que existió reconducción de la relación laboral al realizarse la suscripción de diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo” (sic), esta conclusión estuvo fundada en la aplicación de la Ley General del Trabajo y normas conexas; puesto que, la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de capitales de departamento. En ese entendido, en la cuestión planteada la Resolución Ministerial, cuenta con el sustento normativo jurídico y las razones jurídicas que justifican porque el caso se ajusta a la premisa normativa que la sustenta, consiguientemente, cuenta en la especie con la debida fundamentación y motivación. 

En la tercera cuestión planteada en ésta problemática sobre la aplicación de los contratos Eventuales. Al respecto, conforme fue analizado, considerado y fundamentado en líneas precedentes respecto a los contratos laborales a plazo fijo y la conversión a contrato de plazo indefinido por la reconducción de la relación laboral, a fin de evitar reiteraciones, nos remitimos a los mismos.  

En la cuarta cuestión planteada en ésta problemática sobre la consideración de los aspectos técnicos financieros de la relación de servicios y el análisis del contrato de trabajo a plazo fijo eventual. De la revisión del recurso jerárquico se puede concluir que los aspectos técnicos financieros vinculados a la relación de servicios y el análisis del contrato de trabajo a plazo fijo eventual, no fueron planteados en ninguno de los puntos de la fundamentación de agravios del mencionado recurso jerárquico, de tal manera que la autoridad demandada en la presente causa, tampoco tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto en la Resolución Ministerial cuestionada. Consiguientemente, respecto a este punto en particular, la entidad municipal ahora accionante incurre en subsidiariedad respecto a los puntos no incluidos en la fundamentación de agravios en el recurso jerárquico^[7]; razón por la cual, ésta Sala Constitucional se encuentra impedida de pronunciarse al respecto. 

Consiguientemente, se puede concluir que en las citas textuales se encuentran resumidas los fundamentos jurídicos (preceptos normativos que sustentan la decisión) de la Resolución Ministerial, en las consideraciones efectuadas al Decreto Ley 16187 que regula los contratos laborales -en lugar de la Ley 1178 y 2027 que concierne exclusivamente al ámbito de servidores públicos-, vinculadas a la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, modificada por Ley 1156 de 12 de agosto de 2019; complementadas con las razones jurídicas desplegadas en la citada Resolución Ministerial, referidas a la incorporación de trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico operativos administrativo de Gobiernos Autónomos Municipales de Capitales de Departamento y de El Alto, al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo.  

Conforme a los razonamientos desplegados en líneas precedentes, se puede concluir que al emitir la Resolución Ministerial 1156/21, las cuestiones formuladas fueron analizadas de manera integral y especifica por la autoridad demandada, por lo que, la fundamentación y motivación no respondió a criterios genéricas, sino, a los agravios formulados en el recurso.  

III.3.2. Respecto al segundo problema planteado: No se realizó la fundamentación en cuanto al nexo de causalidad de la prueba aportada y los hechos relacionados al caso concreto y el fundamento del motivo por el cual debe reincorporarse a la trabajadora y el pago de salarios devengados.  

Este problema está vinculado a la fundamentación y la valoración de la prueba; sin embargo, la cuestión es formulada de manera genérica al referirse a la prueba aportada en el proceso en sede administrativa, sin mencionar en específico la valoración de cual o cuales pruebas y su fundamentación no fueron cumplidas debidamente, para que se pueda realizar su revisión o examen en sede constitucional.

Sin embargo, continuando los razonamientos desplegados en el punto anterior, la autoridad demandada considero y valoró la prueba aportada, consistente en diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo concluyendo que deben ser interpretadas como una relación laboral de tiempo indefinido, por cuanto existió reconducción de la relación laboral, fundando el razonamiento desplegado en la Ley General del Trabajo y normas conexas; puesto que, por disposición de la Ley 321 modificado por la Ley 1156, incorpora a trabajadores asalariados permanentes y técnico operativo administrativos de los Gobiernos Municipales de capitales de departamento a la Ley General del Trabajo, justificando en cuyo mérito la conminatoria de reincorporación laboral y el pago de salarios devengados en favor de la demandante.

En ese entendido, no es evidente la denuncia de falta de fundamentación vinculada a la valoración de la prueba (contratos laborales sucesivos) interpuesta por la entidad municipal ahora peticionante de tutela; al contrario, la autoridad administrativa demandada, al pronunciar la Resolución Ministerial cuestionada efectuó una valoración integral de la prueba aportada y debidamente fundamentada en las normas jurídicas que la conciernen al ámbito laboral y municipal.   

III.3.3. Respecto al tercer problema planteado: No se consideró el argumento de que la trabajadora Blanca Amalia Molina Portocarrero  no fue despedida, sino que concluyo su relación laboral por fenecimiento de su último contrato. 

Al respecto, el GAM de La Paz centra su cuestionamiento considerando únicamente el vencimiento del plazo de vigencia del último contrato de trabajo a plazo fijo, por eso afirma que el caso de la demandante se trata del fenecimiento de su último contrato; sin embargo, la autoridad demandada efectúa una valoración de los diecinueve contratos de trabajo a plazo fijo suscritos por Blanca Amalia Molina Portocarrero con la entidad municipal ahora accionante, en el marco del Decreto Ley 16187, con relación a la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, modificada por la Ley 1156 de 12 de marzo de 2019, que incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a trabajadores asalariados permanentes que desempeñan funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativo de los Gobiernos Municipales de capitales de departamento. 

En los términos señalados, no es evidente la denuncia formulada por la entidad municipal ahora peticionante de tutela que no se haya tomado en cuenta de que la trabajadora no haya sido despedida, sino, que su relación laboral haya concluido por fenecimiento del último contrato. Este tema, se encuentra vinculado a la valoración de la prueba; por lo que, la entidad municipal ahora impetrante de tutela, en su aseveración solo toma en cuenta el último contrato; no obstante, la autoridad administrativa demandada, al pronunciar la Resolución Ministerial cuestionada efectuó una valoración integral de la prueba aportada y debidamente fundamentada en las normas jurídicas que la conciernen al ámbito laboral y municipal.  

III.3.4. Respecto al quinto problema planteado: Incurrió en incongruencia interna porque el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social advirtió la existencia de derechos controvertidos que deben ser resueltos por la vía judicial; sin embargo, contradictoriamente confirma la conminatoria emitida.