SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0103/2024

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 22 de mayo de 2018, cursante de fs. 21 a 31, el accionante, a través de sus representantes, expuso los siguientes argumentos:

En el presente caso, la Ley Municipal 47/2015 es una norma que tiene por objeto declarar un área territorial como área protegida, así regula su art. 1 cuando prevé: “Se declara Área Protegida Municipal denominada ՛Reserva Municipal del Patrimonio Natural y Cultural del Copaibo de Concepción՝, ubicada en el municipio de Concepción, perteneciente a la primera sección municipal de la provincia Ñuflo de Chávez del departamento de Santa Cruz. El Área Protegida está ubicada a 180 km al noreste del municipio de Concepción, con una extensión territorial de 347 037 hectáreas”. (sic)

En ese sentido, se afirma que un área protegida constituye un espacio territorial que se declara bajo protección del Estado, mediante una disposición legal específica; entonces ese espacio constituye patrimonio estatal; así también, el objetivo de la declaración de un área protegida es proteger y conservar la flora y fauna silvestre, los recursos genéticos, ecosistemas naturales, cuencas hidrográficas, con la finalidad de conservar y preservar el patrimonio natural y cultural del país, que implica, el objeto de preservar y/o gestionar el medio ambiente; es decir, administrar los recursos naturales.

El art. 343 de la CPE, de manera imperativa, dispone que en la gestión de medio ambiente la población tiene derecho a la participación, a que le consulten e informen previamente sobre las decisiones que pudieran afectar la calidad del medio ambiente; así como, la norma constitucional implica el derecho a la consulta previa cuando las autoridades legislativas o administrativas pretendan asumir decisiones respecto al mismo.

El derecho a la consulta previa prevista por el art. 343 de la CPE, vincula también la decisión legislativa de declarar área protegida, pues tal determinación puede afectar a otros derechos, como el derecho a la propiedad agrícola, individual o colectiva, consagrado por el art. 393 de la Ley Fundamental y el de aprovechamiento forestal establecido por el art. 386 de la misma norma suprema.

El art. 11 de la CPE, determina que la democracia en Bolivia es directa y participativa; y, se tiene como uno de los mecanismos de la democracia participativa la consulta previa, que no puede ser considerada como un principio constitucional dictado solo a favor de los pueblos indígena originario campesinos cuando es un  principio constitucional que deben cumplir las autoridades legislativas, administrativas y políticas al asumir determinaciones administrativas, políticas o legislativas en torno a temas de los cuales la Norma Suprema ha previsto la aplicación de ese mecanismo democrático de participación directa de la sociedad.

Dentro del área territorial, que fue objeto de la Ley Municipal 47/2015 para su declaratoria de área protegida, se advierte que dentro de la misma habitan poblaciones indígena originario campesinas, interculturales originarias y comunidades campesinas, las cuales hicieron llegar al Concejo Municipal notas, de forma posterior a la aprobación de la Ley que se impugna por medio de esta acción de inconstitucionalidad abstracta.

Por lo previamente expuesto, se concluye que la Ley Municipal 47/2015, en el proceso de aprobación cometió una serie de infracciones formales que vulneran trámites previstos por la Constitución para la aprobación de ese tipo de leyes, pues se incumplió las obligaciones previstas en los arts. 343 y 30.II.15 de la CPE, que obligan al legislador realice un proceso de consulta previa de toda decisión administrativa, política o legislativa referida al medio ambiente, para encontrar consenso respecto a la decisión proyectada, sobre la base de los principios de buena fe, flexibilidad, objetivo de alcanzar un acuerdo, transparencia e implementación previa del proceso de consulta, establecidos en la SCP 0300/2012.

Por otra parte, se afirmó que la Ley 47/2015, vulnera el sistema de distribución competencial, previsto en la Ley Fundamental, pues la declaratoria de área protegida no corresponde a una competencia municipal, en razón a que el art. 298.II de la CPE, determina las competencias exclusivas del nivel central del Estado, prevé entre sus competencias la declaración de las áreas protegidas, también, el numeral 1 parágrafo II del art 299 de la CPE, establece que preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente es competencia de tipo concurrente.

Respecto a las competencias concurrentes, el art. 297.I.3 de la CPE, regula que son materias cuya legislación corresponde al nivel central del Estado, mientras que, las facultades reglamentaria y ejecutiva la ejercen simultáneamente otros niveles de gobierno.

En ese orden se concluye que los gobiernos municipales no pueden dictar leyes referidas al medio ambiente, menos para declarar área protegida, pues se requiere actividad legislativa del nivel central del Estado; es decir, de la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Por tales motivos, se tiene que la Ley Municipal 47/2015, fue dictada por el Gobierno Autónomo Municipal de Concepción sin competencia asignada para emitir leyes de declaratoria de área protegida, el medio ambiente es una competencia recurrente a los gobiernos autónomos departamentales y municipales sólo les compete reglamentar y ejecutar la legislación nacional.

A efectos de evitar una confusión por el Tribunal Constitucional Plurinacional (TCP), respecto al tipo de inconstitucionalidad emergente del desacato por  las autoridades al sistema de reparto de competencias, prevista en la Norma Suprema, deberá resolverse por la vía del conflicto de competencias entre el nivel central del Estado y los gobiernos subnacionales; así también, corresponde señalar que el tema fue resuelto por la SCP 0079/2017 de 15 de noviembre, que declaró la inconstitucionalidad de varios artículos de la “Ley Municipal Autonómica 043, Bono Incentivo Funcional 16 de julio y 20 de octubre -Ley de 20 de septiembre de 2013-”, la cual estableció que las denuncias de inconstitucionalidad del sistema de distribución de competencias pueden ser objeto de una demanda de acción de inconstitucionalidad abstracta y no así de un conflicto de competencias y atribuciones. 

La demanda es la inconstitucionalidad formal de la totalidad de la Ley Municipal 47/2015 -Ley del Área Protegida Municipal “Reserva Municipal del Patrimonio Natural y Cultural del Copaibo” del Gobierno Autónomo  Municipal de Concepción-, al tratarse del tema medio ambiental, denuncia que no cumplieron los requisitos exigidos por la Constitución Política del Estado para su tratamiento e implementación de la norma legal, como la consulta previa, a la población del municipio y a las comunidades indígenas e interculturales que habitan el territorio; por otra parte, la referida norma municipal vulnera el sistema de distribución de competencias previsto por el art. 297.I.2 de la CPE, que claramente determina que los Gobiernos Autónomos Municipales, solo pueden reglamentar y ejecutar, mas no legislar sobre las áreas protegidas.  

I.2. Admisión y citaciones

Mediante AC 0177/2018-CA de 28 de mayo, cursante de fs. 32 a 41, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional determinó ADMITIR la acción de inconstitucionalidad abstracta descrita supra, respecto a la presunta inconstitucionalidad de la misma por ser contraria a los arts. 30.II.15 y 343 de la CPE; “RECHAZAR la referida demanda en cuanto a la denuncia de inconstitucionalidad de dicha Ley con respecto al art. 299.II.1 de la Constitución Política del Estado”, disponiendo en consecuencia poner, en conocimiento de la Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Concepción del departamento de Santa Cruz, como personera del órgano que generó la norma impugnada para su apersonamiento y formulación de alegatos; actuado procesal que se cumplió el 28 de diciembre de 2018 (fs. 66).

I.3. Alegaciones del personero de la institución que generó la norma impugnada

Isabel Putaré Faldín, Presidenta del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Concepción del departamento de Santa Cruz, por memorial presentado el 29 de enero de 2019, cursante de fs. 321 a 328, formuló los siguientes alegatos: a) La autonomía tiene entre sus pilares fundamentales el hecho que las Entidades Territoriales Autónomas (ETAs) pueden legislar en el marco de sus competencias y atribuciones, determinada por la Constitución Política del Estado; en ese sentido, el art. 302 de la CPE, establece como una de sus competencias exclusivas de los Gobiernos Municipales Autónomos elaborar su Carta Orgánica Municipal, planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción, preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos etc.; dentro de nuestro ordenamiento jurídico, tanto el nivel central del Estado como las ETAs, tienen la facultad de sancionar leyes en las materias establecidas en los arts. 298.II, 300.I y 304.I de la CPE; analizando el catálogo competencial del art. 302.I.11 de la CPE del nivel municipal; se advierte que, se norma sobre las áreas protegidas municipales, que implica que tal materia se constituye en una competencia exclusiva de los GAMs, sobre el cual puede ejercer facultad legislativa, para regular y establecer áreas protegidas dentro de su territorio, competencia que se aplicó en la emisión de Ley 47/2015 impugnada; afirma que, la jurisprudencia constitucional dentro de la DCP 0012/2015 al realizar el control previo de constitucionalidad sobre la Carta Orgánica Municipal (COM) de Camiri, declaró la constitucionalidad del art. 61.IX que determinó la capacidad legislativa del municipio para la creación de áreas protegidas municipales que significa que la precitada Ley Municipal 47/2015 es completamente constitucional; b) Respecto al derecho a la consulta previa de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOCs), se advierte que, de la revisión de la jurisprudencia constitucional referente al tema del derecho a la consulta previa (SCP 0300/2012 entre otras), se concluye que tal derecho corresponde sólo a las NPIOCs de forma exclusiva, en todo caso, debieron de reclamar esa supuesta omisión y no las partes accionantes a nombre individual, sin establecer a qué NPIOC representaría, pretendiendo exigir el ejercicio de un derecho que en su naturaleza es colectiva y no individual; observa también que no acreditó su pertenencia a una NPIOC; c) La norma municipal impugnada al momento de su elaboración ha contado con la participación de todas las personas que habitan el municipio de Concepción, hecho que se verifica en el acta de la sesión de aprobación de la norma en cuestión, vigente hace años y que ningún sector o NPIOC la cuestionó, ni en su contenido ni forma de elaboración; en todo caso la norma tiene por finalidad proteger el medio ambiente del municipio, creando un área protegida, situación prevista desde la gestión 2011 con la Ordenanza Municipal 15/2011 de 31 de mayo; d) Respecto a la supuesta vulneración del art. 343 de la CPE, la norma establece que toda persona tiene derecho a participar en la gestión ambiental, donde el Estado debe informar y consultar sobre aquella normativa o políticas públicas que puedan afectar la calidad del medio ambiente, que debe aclararse respecto a la Ley 47/2015, que tiene por objeto el crear un área protegida con la finalidad de proteger el medio ambiente de personas individuales que pretenden deforestar o establecer el comercio ilegal de la tierra; e) Se hace notar que la parte accionante participó en el proceso de elaboración y aprobación de la Ley Municipal 047/2015, proceso en el cual no manifestó ninguna observación sobre su contenido o forma de aprobación, cuando en su momento de duda sobre la validez constitucional de la citada norma, pudo activar el control previo de constitucionalidad; sin embargo, no lo hizo por lo que resulta incoherente que demande la inconstitucionalidad; y, f) Conforme a lo establecido por las Sentencias Constitucionales 0110/2010-R y 0112/2012 sostienen que, en el art. 8 de la CPE, incorpora principios y valores como parte del ordenamiento jurídico que sirven como herramientas de carácter normativo tanto para interpretar las normas como para crearlas; aparte, el art. 3.1 de CPCo establece el principio de conservación de la norma, que permite al interprete constitucional, en caso de duda o existencia de diversas interpretaciones, adoptar el razonamiento que permita declarar la constitucionalidad de la norma cuestionada, principio que en su criterio debería aplicarse en el presente caso.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Decreto Constitucional de 9 de abril de 2024, cursante a fs. 572, se suspendió el cómputo de plazo, por solicitud de documentación requerida, en aplicación del art. 5.2 del CPCo, reanudándose el mismo por Decreto Constitucional de 31 de diciembre de igual año, cursante a fs. 600, a cuyo efecto, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es emitida dentro de plazo.