SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0103/2024

El accionante, a través de sus representantes legales, impugna la constitucionalidad formal de la Ley de Declaratoria del Área Protegida Municipal “Reserva Municipal del Patrimonio Natural y Cultural del Copaibo de Concepción” -Ley Municipal 47/2015 de 17 de noviembre-, por ser en su totalidad contraria a los arts. 30.II.15, 299.II.1 y 343 de la CPE; toda vez que, los gobiernos autónomos municipales no tienen competencia otorgada por la Norma Suprema para emitir leyes referidas al medio ambiente, menos para declarar área protegida en un determinado ámbito territorial, pues se requiere de la actividad legislativa del Nivel Central del Estado, cuya materia es de su exclusiva competencia, conforme determina el art. 299.II.1 de la CPE, la única entidad competente para emitir leyes en esa materia es la Asamblea Legislativa Plurinacional, también denuncia que la Ley Municipal al tratar un tema medio ambiental como es la declaración de áreas protegidas dentro del municipio de Concepción, por el contenido de la norma legal municipal, debió previamente consultarse a todos los pobladores que habitan el Municipio, previsto por el art. 343 de la CPE, requisito que no se cumplió dentro del procedimiento legislativo municipal para su tratamiento y aprobación, implica la inconstitucionalidad de la referida norma municipal; aparte, sostiene que dentro del territorio que se declara como área protegida se encuentran comunidades indígena originarias, a las que la Ley Fundamental les otorgó el derecho a la consulta previa ante cualquier medida, sea legislativa o administrativa que pudiera afectarles, como es el caso, consulta que no se cumplió y afecta la constitucionalidad de la norma impugnada, al vulnerar los derechos colectivos de participación en la toma de decisiones políticas o legislativas en torno a temas de los cuales ha previsto la aplicación de este mecanismo democrático de participación directa a la consulta previa de las NPIOCs.   

En consecuencia, corresponde a este Tribunal Constitucional Plurinacional, establecer si las infracciones denunciadas por la parte accionante son evidentes, a fin de ejercer el control normativo de constitucionalidad, encomendado por el art. 202.1 de la CPE; para cumplir con tal finalidad, se analizarán los siguiente temas: 1) Naturaleza jurídica y finalidad del control de constitucionalidad; 2) La acción de inconstitucionalidad en la forma;      3) Sobre el alcance de la consulta previa y sus elementos constitutivos; y, 4) Análisis del caso concreto.

III.1.  Naturaleza jurídica y finalidad del control de constitucionalidad

El art. 179.III de la CPE, establece que: “La justicia Constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional”; por su parte, el     art. 196.I de la citada norma prevé: “El Tribunal Constitucional Plurinacional vela por la supremacía de la Constitución, ejerce el control de constitucionalidad y precautela el respeto y la vigencia de los derechos y las garantías constitucionales”.

El mencionado control de constitucionalidad se da a través de varios recursos instituidos en la Constitución Política del Estado, uno de ellos la acción de inconstitucionalidad abstracta, que se instituye en un sistema por el cual se somete a control las normas legales, para establecer la compatibilidad o incompatibilidad de sus disposiciones con las de la Constitución, con la finalidad de depurar del ordenamiento jurídico toda norma que sea contraria a los valores supremos, principios, derechos y preceptos de la Ley Fundamental.

La acción de inconstitucionalidad abstracta, se articula dentro del sistema de control correctivo de las disposiciones legales, constituyéndose en una acción abstracta porque no está vinculada a la solución de un caso concreto, o dicho de otro modo, a un conflicto de intereses, desentrañándose esta característica de lo previsto en el artículo 73.1 del Código Procesal Constitucional (CPCo), que especifica los tipos de acción de inconstitucionalidad, señalando que podrán ser: “Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Al respecto, la SCP 0443/2014 señaló que: “…esta clase de control se hace efectivo con posterioridad a la emisión de la norma, cuya constitucionalidad se cuestiona, con la finalidad de retirarla del ordenamiento jurídico previa verificación de su incompatibilidad con el texto constitucional -principios, valores, derechos y garantías y normas orgánicas-; constituyendo un elemento que distingue a este control la extensión a las resoluciones no judiciales con carácter normativo, que doctrinalmente son aquellas disposiciones jurídicas emanadas de autoridades gubernativas o públicas que contienen las características materiales de una norma jurídica, como es el de la generalidad, aplicable a todos los sujetos cuya conducta se adecua a los presupuestos de hechos previstos en la norma; es decir, debe aplicarse en un número indeterminado de casos en los que concurren los supuestos establecidos; auténtica, al haber sido dictada por autoridad legítima y competente; y obligatoria en su cumplimiento, pues impera aún en contra de la voluntad de las personas; consiguientemente, el control de constitucionalidad solo será posible o tendrá alcance respecto a disposiciones legales de contenido normativo (…).

Otro de sus elementos que identifica es la abstracción de la norma definida como: ‘La acción de inconstitucionalidad abstracta, es una acción constitucional de control correctivo o a posteriori, de las disposiciones legales vigentes, acción a través de la cual el Tribunal Constitucional Plurinacional, verifica la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales promulgadas, con los principios, valores, derechos fundamentales y normas orgánicas de la Constitución Política del Estado Plurinacional, con el objetivo de depurarla del ordenamiento jurídico, en caso de comprobarse su incompatibilidad. A su vez, se constituye en una acción directa, porque a través de ella la autoridad legitimada efectúa la impugnación sin que la supuesta incompatibilidad esté vinculada a la solución de un caso concreto’ (SCP 0532/2012 de 9 de julio)

(…)

De lo relacionado se establece que la acción de inconstitucionalidad abstracta ha sido instituida para:

1° El control correctivo o posterior de estas disposiciones legales para la verificación de la compatibilidad con los preceptos de la Constitución Política del Estado;

2° La finalidad es corregir el acto normativo, depurando el ordenamiento jurídico;

3° Debe ser planteada como una acción no vinculada a un caso concreto; es decir sin injerencia alguna de intereses subjetivos;

4° Es directa o abstracta porque las personas impugnan la disposición legal sin condicionamiento alguno; es decir, sin que esté vinculado a un caso concreto o supeditado a la solución de un conflicto particular”.

III.2.  La acción de inconstitucionalidad en la forma

La doctrina y la jurisprudencia han establecido que la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma o resolución no judicial, podrá ser declarada por la forma o en el fondo; así, la SCP 0026/2021 de 19 de abril, precisó el siguiente razonamiento: “Cuando se intenta cuestionar una norma jurídica a través de la vía de inconstitucionalidad, los argumentos en general recaen bajo dos premisas, bien sea a través de alegatos de vulneración a principios y derechos fundamentales establecidos en la Constitución Política del Estado, contradicción indudable que determinaría la inconstitucionalidad pretendida, lo que a su vez constituiría una inconstitucionalidad en el fondo; o porque en la creación de la norma o la manera en que nace a la vida jurídica, no se cumplieron los requisitos necesarios expresamente previstos; de igual manera, porque no se sometió a los procedimientos instaurados, o en su creación no participó la instancia u autoridad señalada por la Norma Suprema, lesionando así el principio esencial del Estado Constitucional y Democrático de Derecho, cual es el de reserva legal. Esto supondría una inconstitucionalidad por la forma.

 Remitiéndonos a la jurisprudencia constitucional, ya en la SC 0051/2005 de 18 de agosto, el extinto Tribunal Constitucional entendió que la disposición legal sometida a control, debe ser ‘desde y conforme la Constitución’ y debe existir una relación coherente en el contenido de la norma. Por ello, en la SCP 0336/2012 de 18 junio, haciendo referencia a la inconstitucionalidad en la forma, se manifestó que: ‘…la declaratoria de inconstitucionalidad, de acuerdo a la doctrina y jurisprudencia constitucional, se efectuará por el fondo o por la forma, en este último caso, el control de constitucionalidad, consiste en efectuar un análisis desde el origen de la norma, si el órgano emisor es competente para emitir la ley, si se imprimió el procedimiento legislativo previsto por la Constitución Política del Estado para la formación de una ley, sea desde su elaboración, aprobación, promulgación y publicación. Dicho de otro modo, implica determinar la validez en la formación y aprobación de la ley’ (…); por su parte, en la SC 0082/2000 de 14 de noviembre, también se señaló que: ‘…conforme lo ha precisado la doctrina constitucional una disposición legal puede ser impugnada de inconstitucional por su origen o por su contenido.

En el primer caso, cuando en su elaboración y aprobación no se  han cumplido ni respetado los procedimientos establecidos por el texto constitucional para tal efecto o se las ha elaborado y aprobado en una instancia o por autoridad no establecida por la Constitución para tal efecto. En el segundo caso, cuando la disposición legal, a pesar de haber sido elaborada y aprobada conforme a los procedimientos y formas establecidos por el texto constitucional contienen normas que son incompatibles con los principios y normas de la Constitución Política del Estado’ (…).