SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0038/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 9 de junio de 2022, cursante de fs. 15 a 28 vta., la accionante señaló que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Es dueña del predio agrario denominado “La Ensenada”, ubicado en la comunidad La Tablada Grande provincia Cercado del departamento de Tarija; y, antes de la promulgación de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, tomó posesión de una parcela -se entiende la denominada como “Doña Silveria”-, de “1.8885” ha colindante con su propiedad; en tal sentido, sembró el terreno, lo utilizó como pastoreo para sus animales y efectuó mejoras en el mismo; es decir, cumplió la función social exigida por el art. 397 de la Constitución Política del Estado (CPE); además, dicha actividad se constituyó en el único sustento económico de su familia.

El 2012, el INRA de Tarija inició el saneamiento de tierras; en consecuencia, su persona firmó varios documentos -sin saber leer ni escribir-, creyendo que la información relevada incluía a la totalidad del terreno que ocupaba; sin embargo, en las actas y formularios se hizo constar que tenía calidad de cuidadora o encargada del predio “Doña Silveria”, siendo sus beneficiarios Jenny Sussy Rodríguez Duhaut y Carmelo Berzain Fuentes -terceros interesados-, hecho falso e irregular que denunció de manera insistente; asimismo, se opuso al proceso de saneamiento adjuntando prueba consistente en numerosos certificados expedidos por las autoridades de la comunidad La Tablada Grande, que demostraron que no tenía calidad de cuidadora, sino de poseedora y que los trabajos realizados eran propios; ante ello, el INRA emitió los Informes Legales DDT -U.SAN SIM INF- 2017/2013 de 22 de noviembre -se entiende departamental-; y, DGS-JRV-TJA 0303/2017 de 6 de marzo, este último expedido por la Dirección Nacional del INRA, instancia que al haber advertido controversia respecto al derecho propietario a efectos de no retardar el proceso de saneamiento en el resto del polígono sugirió que esa parcela sea apartada para su consideración por separado a objeto de determinar a quién correspondía el derecho propietario.

En dicho contexto, el INRA de Tarija emitió la Resolución Administrativa Ampliatoria SAN SIM DE OFICIO DDT – RES – ADM – SSO 059/2021 de 25 de noviembre, disponiendo los trabajos de campo y el armado de las carpetas a su nombre y de los terceros interesados; sin embargo, los nombrados formularon recurso de revocatoria que fue rechazado a través de la Resolución Administrativa (RA) RES. ADM. 68/2021 de 13 de diciembre; e, interpusieron el recurso jerárquico que mereció la RA 23/2022 de 2 de marzo, en la cual el Director Nacional a.i. del INRA -demandado- no valoró los certificados de 23 de octubre y 21 de noviembre de 2013; y, 20 de octubre de 2021, que presentó acreditando que su persona era única poseedora del predio “Doña Silveria”; análisis que debió efectuar desde un enfoque intercultural, interseccional y con base en los estándares internacionales de derechos humanos; empero, sostuvo simplemente que en dichas literales existía contradicción respecto al tiempo de posesión, sin tomar en cuenta las fechas en las que fueron emitidas y que en ninguna se indicó una posesión de cuarenta años; además, en el memorial de oposición que formuló, confesó que tenía en su poder dicho terreno desde 1994; asimismo, el demandado omitió analizar los Certificados de: 8 de febrero de 2014 -que indicó que los terceros interesados no tenían posesión del citado predio-; 20 de mayo de 2018; y, el expedido por el Corregidor de La Tablada Grande -no indicó fecha, que acreditaron la posesión y función social-; así como, el Informe Legal DGS-JRV-TJA 0303/2017 que no fue dejado sin efecto. El mencionado Director Nacional a.i. tampoco tomó en cuenta que su persona pertenece a tres grupos vulnerables: mujer, campesina y adulta mayor; además, de ser analfabeta; lo que, le impidió tener certeza respecto a los papeles que suscribió en el proceso de saneamiento.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denunció la transgresión de sus derechos al debido proceso sustantivo en sus componentes de tutela judicial efectiva, fundamentación, motivación, omisión probatoria y valoración probatoria con enfoque intercultural; a la igualdad por ausencia de juzgar con enfoque interseccional y al acceso a la tierra, citando al efecto los arts. 15.II y III, 115.II, 117.I, 119 y 120.I de la CPE; y, 9 de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belem do Pará).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo dejar sin efecto la RA 23/2022; y, que el demandado emita un nuevo fallo con la debida fundamentación, motivación y argumentación, valorando la prueba omitida con enfoque intercultural e interseccional sin discriminación.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 29 de junio de 2022, según consta en acta cursante de fs. 185 a 189 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado, ratificó los términos de su memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolos señaló que: a) Conforme sostuvo el demandado, su persona no es parte del proceso de saneamiento del predio “Doña Silveria”; por tal razón, no podría formular posteriormente un proceso contencioso administrativo agrario; por lo que, acudió a este mecanismo constitucional, radicando ahí su legitimación activa; b) En la intervención de los terceros interesados, se produjo una confesión judicial espontánea, cuando refirieron que el INRA valoró la documentación al efectuar el trabajo de campo; sin embargo, los numerosos certificados emitidos por la autoridad de la comunidad La Tablada Grande fueron posteriores a dicha etapa; c) Al dictar la RA 23/2022, el Director demandado tenía la obligación de valorar y apreciar todos los actuados y prueba cursantes en el proceso de saneamiento del citado predio; empero, no tomó en cuenta el Certificado Aclarativo de 8 de febrero de 2014, suscrito por el Presidente del Comité de Agua de la nombrada comunidad, tampoco el Certificado extendido por el Corregidor de la misma -no indicó fecha- ni el de 2 de mayo de 2018, emitido por Lucio Vilca Delgado, Secretario de Tierra y Territorio de esa comunidad, los que reflejaron la posesión de su persona y el cumplimiento de la función social respecto a ese terreno; d) El Informe Legal DGS-JRV-TJA 0303/2017, pronunciado por la Dirección Nacional del INRA, concluyó que al haberse evidenciado contradicciones respecto al derecho propietario del predio “Doña Silveria”, este sea apartado del proceso de saneamiento del polígono para su consideración; en tal sentido, sugirió el armado de carpetas para su persona, y los terceros interesados, y dentro del proceso de saneamiento se vería a quién correspondía ese derecho propietario; no obstante, de forma totalmente contradictoria, por RA 23/2022, sin compulsar antecedentes ni revisar sus propios actuados anuló la Resolución Administrativa Ampliatoria; y, e) La autoridad demandada debió advertir que su persona pertenece a tres grupos vulnerables estando en desigualdad de condiciones frente a los terceros interesados; por lo que, le correspondía considerar su caso desde un enfoque interseccional.

I.2.2. Informe del demandado

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA a través de sus representantes, por informe escrito presentado el 29 de junio de 2022, cursante de fs. 179 a 183 vta., y en audiencia de garantías a través de su abogado, indicó que: 1) La accionante carece de legitimación activa; toda vez que, la RA 23/2022 fue dictada dentro del proceso de saneamiento del predio “Doña Silveria”, mismo que cuenta con Testimonio de 15 de junio de 1981, respecto a la compraventa de un lote de terreno de 18 397 m², ubicado en el cantón La Tablada Grande provincia Cercado del departamento de Tarija, otorgado por Manuela de la Vega Murillo a favor de los terceros interesados; propiedad registrada en la oficina de Derechos Reales (DD.RR.); 2) De la Ficha Catastral levantada el 16 de octubre de 2012, a nombre de Jenny Sussy Rodríguez Duhaut, se estableció el cumplimiento de la función social; asimismo, en el apartado de “observaciones” se consignó que el área estaba destinada a las actividades agrícolas, encontrándose en descanso y que los encargados de la propiedad lo utilizaban para pastoreo de su ganado mayor; 3) Del Acta de Apersonamiento y Recepción de Documentos de 7 de octubre de 2013; consta que los terceros interesados presentaron copias de: plano de propiedad, escritura de compraventa, memorial de certificación de DD.RR., certificado de la Jefatura Regional de la Renta Interna, boleta de pago de impuesto catastral y documentos de Catastro Rural de Bolivia; 4) Del acta de audiencia de 27 de marzo de 2014, se advirtió que los nombrados presentaron recibos de entrega de dinero y otros a Mario Álvarez Romero -esposo fallecido de la impetrante de tutela-; por concepto de aportes a la comunidad La Tablada Grande inherentes al predio “Doña Silveria”; 5) Del Formulario Único de Recaudaciones del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija de las gestiones 2008, 2009 y 2010, se verificó el pago de impuestos anuales que efectuó Carmelo Berzain Fuentes, del terreno de superficie de 18 397 m²; 6) La solicitante de tutela suscribió acta de conformidad de linderos de 1 y 20 de octubre de 2012, de su predio denominado “La Ensenada” con “Doña Silveria”; en dicho sentido, ella no es beneficiaria de este último; por ello, debió “declararse la improcedencia” de esta acción tutelar; 7) La determinación asumida por la Dirección Nacional del INRA, fue en mérito a lo reclamado en el recurso jerárquico -se entiende por los terceros interesados-, no habiendo denunciado en dicha etapa vulneraciones relacionadas al enfoque intercultural e interseccional como pretende ahora la nombrada, denotando deslealtad procesal; 8) Con relación a la omisión valorativa de los diferentes certificados extendidos por distintas autoridades comunales de  La Tablada Grande; los que, a decir de la peticionante de tutela acreditarían su posesión del predio “Doña Silveria”; dicha literal fue presentada después de concluida la etapa de relevamiento de información en campo, no correspondiendo por ello ser tomada en cuenta, concurriendo actos consentidos y cumplidos; 9) En cuanto a la supuesta inexistencia de certificación la cual señala que la impetrante de tutela posee cuarenta años el citado predio, en las carpetas de saneamiento cursa literal en ese sentido, otorgada por el Secretario General de la indicada comunidad; y, 10) Al haberse dejado sin efecto la Resolución Administrativa Ampliatoria SAN SIM DE OFICIO DDT – RES – ADM – SSO 059/2021, el Informe Legal DGS-JRV-TJA 0303/2017 quedó sin efecto; en consecuencia, pidió que la tutela solicitada sea denegada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Jenny Sussy Rodríguez Duhaut y Carmelo Berzain Fuentes, a través de su representante por escrito presentado el 29 de junio de 2022, cursante de fs. 126 a 127, y en audiencia de garantías señalaron que: i) La RA 23/2022, emerge de actos preparatorios para la emisión de la resolución final de saneamiento, determinación sujeta a control de legalidad a través del proceso contencioso administrativo; instancia en la que la accionante podría reclamar los hechos en los que sustenta la presente acción tutelar, esencialmente la correcta o incorrecta valoración de la prueba producida para acreditar la posesión, el cumplimiento de la función social y el derecho de propiedad sobre la tierra en la que se fundará la decisión final del INRA; no obstante, la entidad señalada aun no emitió un fallo a ese respecto, concurriendo inobservancia del principio de subsidiariedad; ii) La impetrante de tutela sostuvo que se omitió la valoración de diferentes certificaciones de autoridades locales que avalaron la posesión del predio “Doña Silveria”; sin embargo, no explicó la razón por la cual dicha literal es más importante que la participación del Control Social en el proceso de saneamiento o la certificación de la Dirigente Comunal realizada durante los trabajos de campo y ante el funcionario del INRA, ni cómo anula el consentimiento que expresó al firmar las actas de conformidad de lindero reconociendo la posesión de sus personas; además, presentaron documentación en pericias de campo que evidenció que la nombrada y su fallecido esposo tenían calidad de cuidadores; iii) La RA 23/2022, valoró la prueba producida por el INRA, durante los trabajos de campo, cuando la solicitante de tutela firmó como colindante del predio “Doña Silveria”, acreditaron el cumplimiento de la función social y el derecho de propiedad fundado en un título ejecutorial emitido según el anterior proceso de distribución de la tierra; la peticionante de tutela pretendió demostrar contradicción en las decisiones asumidas por la Dirección Nacional del INRA comparando el contenido del Informe Legal DGS-JRV-TJA 0303/2017 con el citado fallo, cuando el primero es un simple acto preparatorio que contiene una sugerencia; y el segundo, una decisión motivada de la autoridad administrativa resolviendo un tema en concreto, en el que además, analizó los documentos producidos por un funcionario público durante los trabajos de campo que fue ratificado por el dirigente de la comunidad; el consentimiento de la impetrante de tutela y su fallecido esposo para el saneamiento del citado predio a su favor; la prueba documental presentada oportunamente en las pericias de campo, que acreditó que los nombrados tenían calidad de cuidadores -que los dirigentes de manera equivocada lo certificaron como posesión-; y, iv) “…Asumir en la causa la protección reforzada del patrimonio de las personas de la tercera edad que está destinado al sustento de sus necesidades básicas en esta edad vulnerable en el que se encuentran…” (sic); no se le privó del derecho al acceso a la tierra, ya que cuenta con otra propiedad privada, pretendiendo simplemente apropiarse de manera indebida de su terreno; por lo que, solicitaron que la tutela impetrada sea denegada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 32/2022 de 29 de junio, cursante de fs. 190 a 197 vta., denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: a) La accionante reclamó que la RA 23/2022, lesionó el debido proceso por falta de valoración probatoria con enfoque intercultural, dada su condición de mujer adulta mayor y analfabeta; al respecto, el art. 5 inc. a) de la Ley Contra el Racismo y toda forma de Discriminación -Ley 045 de 8 de octubre de 2010- define la discriminación como el trato desigual hacia una persona o colectividad, por motivos raciales, religiosos, diferencias físicas, políticas, de sexo, edad, de condición física o mental y orientación sexual, entre otros, con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad de derechos humanos y libertades fundamentales reconocidos por la Ley Fundamental y el derecho internacional; actitud prohibida por el art. 14.II de la CPE; en tal sentido, para que un incidente se considere discriminatorio debe ofender a una persona; pero, guardando relación con una o varias de las causales de discriminación que estipula la ley; además, haber tenido lugar en uno de los ámbitos o áreas de la sociedad donde la ley es aplicable, por ejemplo en el área laboral; por lo cual, la prohibición de discriminar no es abstracta; sino, se encuentra referida concretamente al goce de los derechos humanos; y, va más allá de las razones enunciadas; pues, la prohibición efectuada por la Constitución Política del Estado implica “…en cualquier otra condición social…” (sic); vale decir, por la razón que sea; b) La impetrante de tutela considera que el demandado no tomó en cuenta su posición cultural; además, optó por una decisión al margen de su calidad de adulta mayor analfabeta; sin embargo, no explicó las razones de su afirmación, limitándose a señalar que en la valoración de la prueba que presentó inherente a la certificación de autoridades de la comunidad La Tablada Grande respecto a su condición de poseedora del predio “Doña Silveria”, se la discriminó y afectó la interculturalidad y pluralismo jurídico; empero, en la “parte pertinente” de la Resolución Administrativa confutada, el demandado indicó que la literal presentada por la nombrada certifica distintos años de posesión de veinte, treinta y cuarenta a su favor; lo cual, es contradictorio con lo que aseveró en el memorial de oposición en el que confesó que está en poder del citado predio desde 1994; de igual modo, la mencionada y Mario Álvarez Romero -su finado esposo-, consintieron y respaldaron el proceso de saneamiento estampando su firma en el Memorándum de Notificación de Mensura de Linderos de 17 de septiembre de 2012; en consecuencia, no es evidente que no se analizó los elementos de prueba reclamados; otra cosa es que, se le asignó un valor diferente al pretendido; ante ello, la justicia constitucional carece de competencia para otorgar a tal literal un valor diferente; asimismo, de haberse generado una eventual omisión valorativa no implicaría una vulneración a su calidad de mujer adulta mayor analfabeta; si bien, la solicitante de tutela quería desconocer los documentos que suscribió    -sin saber leer ni escribir- en el proceso de saneamiento del predio “Doña Silveria” pudo demandar la nulidad de esos documentos, pero no lo hizo en ninguna instancia; y, c) La RA 23/2022, respondió a los agravios planteados en el recurso jerárquico, explicando la razón por la que dio un valor diferente a lo expuesto en los certificados expedidos por las autoridades de la comunidad    La Tablada Grande, conforme el demandado no se refirió “…a por qué los documentos que supuestamente hubieran sido firmados mediante engaño o error a la Sra. Ilda Gareca, porque ella tampoco planteo que esos documentos no tendrían que tener eficacia…” (sic), el citado fallo explicó que tomó en cuenta los actuados más relevantes consistentes en la carta de representación de 17 de septiembre de 2012, otorgado por los terceros interesados a Usberto Álvarez Aguirre; documento válido para el proceso de saneamiento; Memorándum de Notificación de 17 y/o 27 de septiembre de 2012, a la accionante y a Mario Álvarez Romero -su fallecido esposo-, con el objeto de participar como colindantes en los trabajos de mensura de linderos con el predio “Doña Silveria”, “acta de apersonamiento”, Testimonio de 15 de junio de 1981, registrado en la oficina de DD.RR. a favor de los terceros interesados, al igual que el documento privado de 21 de febrero de 1979, con acta de reconocimiento de 9 de abril de ese año, documento de 30 de agosto de 1994, a través del cual se autorizó a la impetrante de tutela y a su esposo a efectuar mejoras en el terreno y usarlo, declaración jurada de posesión pacífica del enunciado predio de 16 de octubre de 2012, a favor de los terceros interesados suscrito por su representante y “Katty Molina”, Secretaria General de la Organización Agraria La Tablada Grande, Ficha Catastral de 16 de octubre de 2012 e Informe Jurídico de igual fecha; advirtiéndose así que el fallo cuestionado realizó un detalle de las razones por las que revocó la “…Resolución Administrativa        N° 68/2022 de (…) 13 de diciembre de 2022…” (sic), dejando sin efecto la Resolución Administrativa Ampliatoria SAN SIM DE OFICIO DDT – RES – ADM – SSO 059/2021.

En vía de complementación y enmienda, la accionante señaló que denunció la omisión valorativa del Certificado de 2 de mayo de 2018, suscrito por el Secretario de Tierras y Territorio de la comunidad La Tablada Grande; literal respecto a la cual tampoco hubo pronunciamiento en la acción tutelar; en sustanciación y resolución la referida Sala Constitucional, indicó que la RA 23/2022, sostuvo que la nombrada en diferentes memoriales refirió adjuntar certificaciones  “…y si tomamos en cuenta la precisión que hace el ahora abogado en relación a la certificación de la Carpeta correspondiente saliente a Fs. 853, si analiza el contenido de esa certificación, es prácticamente el mismo (…) estuviera en posesión de la propiedad ‘Doña Silveria’, realizando actividades de función social, pero, en la parte referida dice que, certifican distintos años de posesión de 30, 20 y 40 (…) que llegan a ser contradictorios, toda vez, que la Sra. Ilda Gareca Aparicio en su memorial de oposición, confiesa tener posesión desde el año 1994…” (sic); por ello, no se puede analizar cuál de los certificados coincide con su versión.