SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0024/2024-S2

La accionante denuncia la lesión de su derecho al debido proceso en su elemento garantía de la cosa juzgada; toda vez que, habiendo presentado ante la Entidad Descentralizada de Ordenamiento Territorial del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, todos los requisitos exigidos a efectos de obtener la respectiva aprobación del plano de levantamiento topográfico, el Director demandado y el entonces Asesor Legal de la mencionada Entidad Descentralizada emitieron la Resolución Administrativa Municipal Única Especial 1681/2022 de 14 de octubre, ordenando aprobar el citado trámite con carácter administrativo, conforme al Testimonio 08/2022 de 8 de junio, de declaratoria de herederos; no obstante, de manera extraña, ilegal y arbitraria, los demandados pronunciaron de oficio la Resolución Administrativa Municipal 2016/2022 de 16 de diciembre, que declaró la nulidad de la indicada Resolución Administrativa Municipal Única Especial, sin considerar que la misma solo podía ser invocada mediante la interposición de un recurso administrativo; aspecto por el cual, las acciones realizadas por los demandados prescinden de legalidad, ya que, no tomó en cuenta que la citada Resolución anulada había adquirido calidad de cosa juzgada.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  La excepción al principio de subsidiariedad en la acción de amparo constitucional ante grupos vulnerables

La SCP 0390/2014 de 25 de febrero, citada por la SCP 0207/2021-S2 de 7 de junio, estableció que: «El principio de subsidiariedad constituye una de las características principales de la acción de amparo constitucional; sin embargo, la jurisprudencia constitucional ha establecido excepciones en consideración a la vulneración de derechos fundamentales vinculados con personas que requieren de una protección inmediata, abstrayéndose de las exigencias procesales, por formar parte de lo que la doctrina, instrumentos internacionales y la jurisprudencia constitucional ha denominado grupos vulnerables y que comprende a los niños, niñas, personas con capacidades diferentes, minorías étnicas o raciales y personas adultas de la tercera edad.

Dentro de este contexto, la jurisprudencia constitucional en armonía con la Constitución Política del Estado, en la SC 0989/2011-R de 22 de junio de 2011, estableció:

“Siguiendo este razonamiento, la Constitución Política del Estado Plurinacional reconoce una diversidad de derechos fundamentales, tanto individuales como colectivos, teniendo en cuenta que estas normas fundamentales no solamente rigen las relaciones entre iguales, sino que tiene como finalidad el proteger a los ostensiblemente más débiles -mejor conocidos en la doctrina como grupos vulnerables- por lo que el Estado, mediante ‘acciones afirmativas’ busca la materialización de la igualdad (que goza de un reconocimiento formal reconocida en los textos constitucionales y legales pero que en la realidad no se materializa) y la equidad, por lo que se establecen políticas que dan a determinados grupos sociales (minorías étnicas o raciales, personas discapacitadas, mujeres, menores de edad, adultos mayores) un trato preferencial en el acceso a determinados derechos -generalmente de naturaleza laboral- o distribución de ciertos recursos o servicios, así como acceso a determinados bienes, con el fin de mejorarles su calidad de vida y compensarles, en algunos casos, por los perjuicios o la discriminación y exclusión de las que fueron víctimas en el pasado”» (las negrillas nos corresponden).

III.2.  La estabilidad de los actos administrativos y la prohibición de revocación, nulidad y anulabilidad de oficio por la administración pública

Sobre el tópico, la SCP 2216/2013 de 16 de diciembre, indicó que: «El   art. 27 de la LPA, señala que: “Se considera acto administrativo, toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional, cumpliendo con los requisitos y formalidades establecidos en la presente Ley, que produce efectos jurídicos sobre el administrado. Es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo”.

Dichas características, conforme asumió la jurisprudencia constitucional en la SC 1074/2010-R de 23 de agosto, coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad previstos por el inciso g) del art. 4 de la LPA determina: “Las actuaciones de la Administración Pública por estar sometidas plenamente a la Ley, se presumen legítimas, salvo expresa declaración judicial en contrario”. En virtud a dichos principios de legalidad, presunción de legitimidad y de buena fe, la administración pública no puede anular o modificar los actos administrativos de oficio, salvo correcciones formales que no alteren sustancialmente el acto. En ese sentido, el art. 31 de la citada Ley establece que: “(Corrección de errores).- Las entidades públicas corregirán en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos que existan en sus actos, sin alterar sustancialmente la Resolución”.

Por otra parte, en cuanto a la validez y eficacia de los actos administrativos, el art. 32 de la LPA, determina que los actos de la administración pública se presumen válidos y producen efectos desde la fecha de su notificación o publicación; añadiendo que la eficacia del acto quedará suspendida, cuando así lo señale su contenido. De lo cual se extrae, que los actos administrativos solo pueden ser suspendidos cuando así se establezca en la propia resolución y, en ese sentido debe ser comprendido el art. 30 de la mencionada Ley, que sostiene que los actos administrativos serán motivados con referencia a hechos y fundamentos de derecho, cuando, entre otras “Dispongan la suspensión de un acto, cualquiera que sea el motivo de éste”.

Por otra parte, el art. 35 de la LPA, determina que los actos administrativos son nulos de pleno derecho, añadiendo en el segundo parágrafo que: “Las nulidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley”. En el mismo sentido, el art. 36 del mencionado cuerpo legal, luego de establecer los supuestos de anulabilidad del acto administrativo, establece en el parágrafo IV que “las anulabilidades podrán invocarse únicamente mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la presente Ley”.

En el contexto normativo antes descrito, la SC 1074/2010-R citada, refiriéndose a la prohibición de anular de “oficio” actos administrativos, estableció que éstos no pueden ser anulados ni modificados de oficio, conforme al siguiente razonamiento: “…a partir de la estructuración del principio de autotutela de la administración pública y en virtud a la característica de firmeza de los actos administrativos, se configura una garantía constitucional a favor del administrado, en virtud de la cual, ningún nivel de la administración pública, puede modificar, alterar o anular de oficio un acto administrativo estable, cuya presunción de legitimidad y legalidad, solamente puede ser desvirtuada a través del control jurisdiccional de actos administrativos.

Ahora bien, es imperante señalar también, que un acto administrativo, puede ser anulado de acuerdo a las causales establecidas taxativamente en el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en ese contexto, interpretando teleológica y sistémicamente el parágrafo II de esta disposición, se tiene que la nulidad de actos administrativos es procedente a través de los recursos administrativos disciplinados en la propia LPA, empero, para el supuesto en el cual, la propia administración pública, pretenda anular un acto administrativo estable en virtud del cual se generaron efectos jurídicos a favor del administrado, ésta no puede alegar la nulidad de oficio, sino debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo”.

Asimismo, siguiendo dicha línea jurisprudencial, este Tribunal, en la  SCP 0080/2012 de 16 de abril, respecto a la firmeza de los actos administrativos a la luz de la Constitución Política del Estado, estableció el siguiente razonamiento: “Dentro de las características inherentes a los actos administrativos, se encuentran tanto la presunción de legitimidad como la ejecutividad, entendida ésta última como la obligatoriedad, que hace a la exigibilidad y el deber de cumplimiento del acto a partir de su notificación, que es el modo o manera procedimental de comunicar a los administrados, personal o colectivamente, la existencia del acto administrativo, lo que constituye un requisito fundamental que genera seguridad jurídica, y convicción pública respecto a la eficacia del acto.

Según Acosta Romero, dentro de los medios anormales de extinción del acto administrativo se halla la revocación, que es un instrumento legal del órgano administrativo para dejar sin efecto en forma parcial o total un acto administrativo por razones técnicas, de interés público, o de legalidad; sin embargo, ésta revocación de un acto administrativo que ya ha surtido efectos favorables para un administrado, no puede ser revocado de oficio.

(…).

El art. 51 del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, Reglamento a la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone sobre la estabilidad e impugnación del acto administrativo, expresando taxativamente lo siguiente: ‘I. El acto administrativo individual que otorga o reconoce un derecho al administrado, una vez notificado, no podrá ser revocado en sede administrativa, salvo que:

a) La revocación sea consecuencia de un recurso administrativo interpuesto en término por un administrado.

b) El administrado, de mala fe, que teniendo conocimiento no hubiera informado del vicio que afectaba al acto administrativo.

c) La revocación favorezca al interesado y no cause perjuicio a terceros.

d) El derecho hubiese sido otorgado válida y expresamente a título precario.

e) Se trate de un permiso de uso de bienes de dominio público.

El art. 59.II del citado cuerpo legal, dispone que: [‘]No procede la revocación de oficio de los actos administrativos estables que adquieran esta calidad de conformidad a lo establecido en el presente Reglamento. La contravención de esta restricción obligará a la autoridad emisora del acto ilegal o a la superior jerárquica a revocarlo’.