SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0074/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

El accionante a través de sus representantes legales, por memoriales presentados el 7 y 14 de junio de 2023, cursante de fs. 91 a 102; y, 106 a 108 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, amparado en los arts. 10 de la Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005 y 7 del Decreto Supremo (DS) 28750 de 20 de junio de 2006, vigente por mandato de la Ley del Presupuesto General del Estado Gestión 2022 -Ley 1413 de 17 de diciembre de 2021-, el Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo OTN-PB, agotadas las instancias, notificó al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija con la procedencia del débito automático en favor de dicha Oficina correspondiente a la gestión 2022 por la suma de Bs 2 116 807.- (dos millones ciento dieciséis mil ochocientos siete bolivianos); notificación que fue objeto de recurso de revocatoria formulado el 15 de junio de 2022, habiéndose pronunciado la Resolución Administrativa (RA) 021/2022 de 14 de julio, con la que fueron notificados el 15 de julio de 2023, a través del Oficio OTN-PB/DGE/RUM 4187/2022 de 1 de junio, desestimándolo por incumplir los requisitos de procedencia y no observar la naturaleza del acto administrativo definitivo; empero, sin responder los supuestos agravios. 

Formulado el recurso jerárquico, el 8 de diciembre de 2023, se notificó al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija con la Resolución Ministerial (RM) 87 de 5 de diciembre del mismo año, que confirmó en todas sus partes la resolución impugnada, sin resolver el fondo de la causa, vulnerando la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, y validando el débito automático realizado ante el supuesto incumplimiento del art. 7.1 inc. b) del DS 28750 de 20 de junio, que reglamenta la Ley 3302 vigente durante la gestión fiscal comprendida entre el 1 de enero y 31 de diciembre de 2006, que fue abrogado por el DS 4646 de 29 de diciembre de 2021 reglamentario de la Ley del Presupuesto General del Estado 1413 de 17 de diciembre de 2021, dando lugar a los Informes Técnico y Legal, requisito exigido por el art. 9 del Reglamento Operativo de Débitos a Entidades Territoriales Autónomas, sus Entidades Desconcentradas, Descentralizadas y Empresas Públicas para proceder con el indicado débito automático violando el derecho a no ser obligado a hacer lo que la Constitución Política del Estado y leyes no manden ni privarse de lo que no prohíben previsto por el art. 14 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Añade que la RM 87, vulnera el derecho del debido proceso en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia; por lo siguiente: a) No se pronunció sobre la nulidad de los Informes Técnico OTN-PB/CADM/MASM/001/2022 de 13 de mayo y Legal OTN-PB/AL/MMCS001/2022 de 16 de mayo conforme establece el art. 35.I incs. d) y f), y II de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); puesto que, los actos administrativos definitivos pueden ser impugnados y demandados de nulidad mediante los recursos administrativos dentro de los plazos establecidos, limitándose la RM 87 a indicar que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija interpuso recurso de revocatoria impugnando la notificación del débito automático efectuada mediante Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, sin pronunciarse sobre la nulidad planteada expresando que la notificación es un acto de mero trámite y no un acto administrativo definitivo susceptible de impugnarse, cuando dichos Informes fueron presentados al Viceministerio de Tesoro y Crédito Público como requisito de viabilidad para proceder con el débito automático conforme el art. 9 del Reglamento Operativo de Débitos a Entidades Territoriales Autónomas, sus Entidades Desconcentradas, Descentralizadas y Empresas Públicas; b) La RM 87 es arbitraria e incongruente al no haber considerado las cuatro finalidades que debe cumplir toda resolución ministerial como parte del debido proceso previstas en la SCP “2221/201 de fecha 8 de noviembre” como son el sometimiento manifiesto a la Constitución, lograr el convencimiento de las partes, sobre que la resolución no es arbitraria, garantizar la posibilidad de control de la resolución por los tribunales superiores y permitir el control de la actividad jurisdiccional; refiriendo la segunda finalidad de la SCP 0702/2011-R 16 de mayo, ante la omisión de pronunciarse sobre los Informes Técnico y Legal pronunciando en una decisión sin motivación ya que decidir no es motivar es dejar pendiente la decisión, motivación que considera es arbitraria al contener fundamentos meramente retóricos en base a conjeturas carentes de sustento probatorio emitidas sin observar lo previsto por el art. 68.I de la LPA con base a las cuales confirmó la RA 021/2022 en todas sus partes; c) La falta de respuesta a la impugnación efectuada a los Informes Técnico OTN-PB/CADM/MASM/001/2022 y Legal OTN-PB/AL/MMCS001/2022, vulneró la garantía del debido proceso considerando el petitorio del recurso de revocatoria, al haber dado curso al débito automático y sustentar sus argumentos jurídicos en el abrogado DS 28750 que reglamenta las Leyes 3302 y 3391 que aprobaron el Presupuesto General de la Nación 2006 y sus modificaciones correspondiente a la gestión fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de dicho año, lo que determina que los indicados Informes constituyan actos impugnables mediante los recursos de revocatoria y jerárquico que debieron declararlos nulos de pleno derecho de acuerdo con el art. 35.I incs. d) y e) de LPA por ser contrarios a la norma constitucional, Ley 1413 y DS 4646; d) En relación al derecho a una resolución fundamentada y motivada, expresaron que la RM 87 inobservó los principios de seguridad jurídica y legalidad, al generar incertidumbre debido a la falta de respuesta a los seis puntos cuestionados en el recurso de revocatoria que debieron ser resueltos de forma fundamentada citando el vigente DS 4646 reglamentario de la Ley 1413, garantía de legalidad para otorgar la debida seguridad jurídica; empero, el Ministro de Medio Ambiente y Agua al inobservar los arts. 30 inc. a) y 68 de la LPA y 124 inc. c) del DS 27113 de 23 de julio de 2003, reglamentario de la Ley 2341, confirmó en todas sus partes la Resolución 021/2022, vulnerando el derecho al debido proceso y seguridad jurídica; e) Se vulneró el debido proceso en su elemento principio de congruencia, ya que la RA 021/2022 confirmada por la RM 87 incumplió el deber jurídico de explicar y justificar de forma lógica y con base en la ley, las razones de la decisión asumida, exigencia legal que obliga establecer una correlación total entre la pretensión de quien recurre y la decisión de la autoridad jurisdiccional, lo que plantea y lo que se decide; empero, la decisión asumida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, infringió dicho principio; y, f) También refirió como vulnerado el derecho de petición, al no haberse dado respuesta a las pretensiones puestas a su consideración.

I.1.2. Derechos, garantías y principios supuestamente vulnerados

El accionante a través de sus representantes legales denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, de petición y los principios de seguridad jurídica y legalidad citando al efecto los arts. 24, 115.II y 117.I de la CPE; 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda tutela y, en consecuencia, se ordene la nulidad de la RM 87 de 5 de diciembre de 2023 y se emita nueva resolución dando respuesta a todas las pretensiones expuestas en el recurso jerárquico observando el art. 68.I de la LPA, precautelando su derecho al debido proceso.

I.2. Trámite procesal ante el Tribunal Constitucional Plurinacional

I.2.1. Improcedencia de la acción de amparo constitucional

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 79/2023 de 15 de junio, cursante de fs. 109 a 111, declaró la improcedencia de la acción de amparo constitucional; ante la inobservancia al principio de subsidiariedad al no haber acudido con carácter previo a activar la jurisdicción constitucional, al mecanismo procesal idóneo de defensa en la vía judicial como es la interposición de un proceso contencioso administrativo, consecuentemente, el accionante, por memorial presentado el 20 de junio de 2023, cursante de 113 a 119 vta. impugnó dicha determinación.

I.2.2 Admisión de la acción de amparo constitucional

Por Auto Constitucional 0113/2023-RCA de 10 de agosto, cursante de fs. 124 a 132, la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, con la facultad conferida por el art. 30.III del Código Procesal Constitucional (CPCo), resolvió revocar la Resolución de Resolución 79/2023 de 15 de junio; disponiendo en consecuencia, se admita la presente acción tutelar debiendo pronunciarse resolución en audiencia pública, concediendo o denegando la tutela solicitada, según corresponda en derecho.

I.3. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 24 de enero de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 288 a 296 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.3.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que el Ministerio de Medio Ambiente y Agua, y la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo procesaron el débito automático con una norma que no estaba vigente en la gestión 2022.

I.3.2. Informe de las autoridades accionadas

Rubén Alejandro Méndez Estrada, Ministro de Medio Ambiente y Agua a través de sus abogados apoderados conforme se advierte del -borroso- Testimonio de Poder 817/2023 de 26 de junio, cursante de fs. 247 a 252 vta., mediante informe presentado el 25 de enero de 2024, vía correo electrónico cursante de fs. 253 a 262 vta., ratificado en audiencia, manifestó lo siguiente: 1) La RM 87 de 5 de diciembre de 2023, viabilizó la procedencia del débito automático al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija realizado mediante Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, amparado en los arts. 10 de la Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005, 7 del DS 28750 de 20 de junio de 2006, vigente por mandato de la Ley de Presupuesto General del Estado 1413 de 17 de diciembre de 2021 y la falta de fundamento sobre el contenido de los Informes Técnico OTN-PB/CADM/MASM/001/2022 de 13 de mayo y Legal OTN-PB/AL/MMCS001/2022 de 16 de mayo; 2) El recurso jerárquico fue formulado contra la Nota OTN-PB/DGE/RUM 347/2022, que únicamente dio viabilidad a la orden de pago; empero, no contra la Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 358/2022 de 8 de junio, que aplica la orden de pago y concluye el trámite administrativo generando una doble causal de improcedencia de la acción: por omisión al principio de subsidiariedad y la existencia de actos consentidos al no efectuar reclamo alguno y/o activar algún mecanismo impugnatorio contra la Nota de 8 de junio de 2022, que de acuerdo con el Reglamento Operativo de Débitos a Entidades Territoriales Autónomas, sus Entidades Desconcentradas, Descentralizadas y Empresas Públicas -aprobado por RM 387 de 11 de noviembre de 2021, modificado por RM 436 de 3 de diciembre de 2021-, es el último paso del procedimiento de viabilidad y aplicación de la orden de pago previsto en su art. 7; 3) La RM 87 cumple con los estándares jurisprudenciales de argumentación al haber mencionado las razones de hecho y derecho por las cuales el recurso jerárquico fue rechazado, tal cual se advierte del Considerando IV; por lo que, no constituye una resolución sin fundamentación y menos arbitraria toda vez que independientemente del análisis jurídico normativo que se realizó en los Considerandos II y III, pronunció la conclusión que emerge del hecho que motivó en su momento el recurso jerárquico y su vinculación a los preceptos normativos, referido a que la Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022, no constituye un acto administrativo al no declarar ni constituir derechos a favor o desmedro del administrado, constituyendo un acto de mero trámite; por lo que, alegar la falta de congruencia resulta carente de elemento probatorio; y, 4) Citando la SCP 0976/2014 de 28 de mayo, expresó que la Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, a través del que se comunicó de los Informes Técnico OTN-PB/CADM/MASM/001/2022 y Legal OTN -PB/AL/MMCS001/2022 de 13 y 16 de mayo, respectivamente, ambos de 2022, requisitos exigidos por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de acuerdo con el Reglamento Operativo de Débitos a Entidades Territoriales Autónomas, sus Entidades Desconcentradas, Descentralizadas y Empresas Públicas es un acto preparatorio de otro definitivo; por lo que, resulta inimpugnable independientemente de la falta de identificación de un derecho vulnerado o la concurrencia de un derecho fundamental agraciado. Pidió se deniegue la tutela.

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas, a través de sus representantes legales,-Testimonio de Poder 88/2024 de 24 de enero- (fs. 279 a 281 vta.), por informe presentado vía correo electrónico el 25 de enero de 2024, cursante de fs. 282 a 286 vta., y en audiencia, manifestó que: i) De acuerdo con el art. 116 de la Ley Marco de Autonomía y Descentralización Andrés Ibáñez -Ley 031 de 19 de julio de 2010- el rol del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas en materia de débitos automáticos se limita a ser un operador, encontrándose habilitado a interventor en una cuenta corriente fiscal de titularidad de una entidad pública previo requerimiento de la misma al haber sido afectada a causa del incumplimiento de una obligación, operando el retiro de recursos para su transferencia posterior a la entidad pública que solicita el débito automático; ii) El débito automático se sujeta a un procedimiento operativo, ya que ante la fundamentación técnica y legal de la entidad afectada (acreedora), dichos documentos se envían a la entidad autónoma responsable del incumplimiento o daño (Ministerio de Economía) que procede a operativizar el débito, careciendo de facultad para instruir, sustanciar o emitir una resolución fundamentada sobre su procedencia o improcedencia, encargándose solo de su operatividad a través del sistema de gestión pública vigente, manteniendo su rol de instancia netamente operativa; iii) En ninguna parte del memorial de demanda se hace referencia a que ese Ministerio hubiese vulnerado derecho o garantía alguna al tener conocimiento del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija de su rol operativo de acuerdo con el art. 19 de la Ley 317 modificado por la disposición Adicional Tercera de la Ley 1103 de 25 de diciembre de 2018, Disposición Final Cuarta de la Ley 1135 de 20 de diciembre de 2018, Disposición Adicional Tercera de la Ley 1206 de 7 de agosto de 2019 y Disposición Adicional Primera de la Ley 1393 de 13 de septiembre de 2021 vigentes en el marco de los incs. i), f), u), v), y y) de la Disposición Final Segunda de la Ley 546; iv) El art. 37 del Reglamento Operativo de Débitos a Entidades Territoriales Autónomas, sus Entidades Desconcentradas, Descentralizadas y Empresas Públicas aprobado por RM 149 de 6 de abril de 2016, prevé que la entidad solicitante del débito es responsable del cálculo del monto total consignado en la solicitud, así como de la determinación de incumplimiento, constituyéndose en la instancia directa que atenderá cualquier reclamo, acción o recurso posterior a la realización de la operación, lo que demuestra el rol operativo de esta Cartera de Estado; y, v) Por lo referido anteriormente, carece de legitimación pasiva al no ser la autoridad quien suscribió la RM 87 tampoco la Resolución 021/2022, menos los informes cuestionados, al no haber establecido cómo el Ministerio que representa vulneró los derechos de la entidad accionante. Solicita se deniegue la tutela.

I.3.3. Intervención de los terceros interesados

Rommel Uño Martínez, Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, mediante memorial presentado el 24 de enero de 2024, cursante de fs. 270 a 278, y en audiencia manifestó que: a) El art. 7 del DS 28750 de 20 de junio de 2006, que se encuentra vigente a pesar de la culminación de su período, reglamentó las Leyes 3302 de 16 de diciembre de 2005 y 339 de 10 de mayo de 2006 al referir que la “Prefectura del Departamento de Tarija financiará el Presupuesto de Gastos de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, con recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, según el monto establecido en el Anexo 2, adjunto” (sic) estableciendo esa suma en Bs2 391 807 00.-; b) El DS 1854 de 24 de diciembre de 2013, estableció en su Considerando IV la vigencia del art. 7 del indicado DS 28750, resultando falso que no esté en vigencia, ya que el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija en la presente gestión y las anteriores 2020, 2021, 2022, 2023, y otras viene realizando el pago de pre-diarios, a todas las personas privadas de libertad ubicadas en el departamento de Tarija, conforme los arts. 10 de la Ley 3302 y 7 del DS 28750; c) No se refirió cual sería el acto vulnerador o hecho controvertido generado por el Ministro de Economía y Finanzas Públicas, habiendo presentado como prueba la RM 440 de 29 de noviembre de 2022, que desestima el recurso de revocatoria interpuesto por el Gobierno Autónomo Departamental contra las Notas “MEFP/VTCP/DGAFT/UOIET/TES 1805/2022” y “MEFP/VTCP/DGAFT/UOIET/TES 1946/2022” que son actos de mero trámite del débito realizado por el monto de Bs2 391 807 00.-, correspondiente a la gestión 2022; empero, al no haber interpuesto esta acción tutelar contra la misma consintió el acto, habiendo caducado su derecho de formularlo por el transcurso de trece meses; d) Cuestionan que el débito automático se hubiese realizado con normas derogadas, que no podían aplicarse a la gestión 2022; no obstante no cuestionó dicha Resolución, consintiéndose dicho acto, similar actuación asumió durante las gestiones 2021 y 2023 cuando no ejerció ningún tipo de actuación administrativa, consintiendo el débito realizado con base en los arts. 10 de la Ley 3302 y 7 del DS 28750 que se encuentran vigentes; e) Se señaló en el memorial de subsanación que el derecho vulnerado era el de petición; por lo que, no corresponde ingresar al fondo de fondo ni considerar otros derechos como vulnerados; f) El recurso de revocatoria fue formulado contra la Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022, acto administrativo de mero trámite; por lo que, no puede ingresarse a analizarse otros actos no recurridos ni cuestionados en sede administrativa, habiendo reconocido el Gobernador la vigencia de la Ley 3302 y el DS 28750 en la Nota con CITE: GADT/DGD/cur 2112/2021 de 6 de septiembre, indicando que solo son normas pre-constitucionales que no generan ningún efecto derogatorio, cuestionándolas con esta acción de defensa; empero, al momento de pagar los reciarios si están vigentes para esta institución; La RM 87 se encuentra motivada, fundamentada y es congruente; y, g) Si el Gobierno Autónomo Departamental de Tarija incumple con la transferencia de los recursos comprometidos, la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo dejaría de existir al ser la única fuente de financiamiento de esta entidad encargada entre otros del monitoreo hídrico de las cuencas del Guadalquivir y Bermejo en representación del Estado Plurinacional de Bolivia junto con la Comisión Trinacional del Pilcomayo encargada del monitoreo de dicha cuenca. Pide se deniegue la tutela al no ser evidentes los argumentos planteados y ante la existencia de causales de improcedencia.

La Procuraduría General del Estado a través de su abogado en audiencia expresó que su intervención dentro de esta acción de defensa se debe a la atribución que posee para realizar el seguimiento y evaluación al ejercicio de las acciones judiciales, jurídicas y de defensa que realizan las unidades jurídicas en el marco del art. 8 de la Ley de la Procuraduría General del Estado (LPGE) -Ley 064 de 5 de diciembre de 2010- y la errónea interpretación que está realizando la entidad accionante, manifestando que: 1) La vigencia del art. 10 de la Ley 3302 no está en discusión; puesto que, de ser cierta la interpretación que realiza la Gobierno Autónomo Departamental de Tarija se estaría afectando diversos ámbitos y áreas de atención que realiza el Estado Boliviano tales como el pago de pre-diarios en los centros penitenciarios, costos de financiamiento de las Defensorías de la Niñez y Adolescencia (DNA) entre otros, y, 2) No existe base legal para la formulación de la presente acción de amparo constitucional al no tratarse de un acto administrativo definitivo sino de mero trámite, al haber existido una comunicación posterior a través de la que se les informó oficialmente del débito automático realizado. Solicitó se deniegue la tutela.

Por su parte el representante del Ministerio Público refirió la inobservancia del principio de subsidiariedad ya que esa controversia pudo ser reclamada ante la jurisdicción ordinaria; en atención al principio de legalidad; por lo que, pidió se deniegue la tutela solicitada al no ser evidente la falta de fundamentación y motivación.

I.3.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija, mediante Resolución 05/2024 de 24 de enero, cursante de fs. 297 a 306 vta., denegó la tutela solicitada, señalando que: i) No se acreditó la existencia de legitimación pasiva respecto a Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas; y, ii) Respecto de “…RUBÉN ALEJANDRO MÉNDEZ - MINISTRO DE MEDIO AMBIENTE Y AGUA, y LIC. ROMMEL UÑO MARTÍNEZ - DIRECTOR GENERAL EJECUTIVO DE LA OFICINA TÉCNICA NACIONAL DE LOS RÍOS PILCOMAYO Y BERMEJO…” (sic), todo ello, bajo los siguientes fundamentos: a) La RM 87 de 5 de diciembre de 2022, rechazó el recurso jerárquico alegando que no se vulneró el derecho al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia al haber expuesto las alegaciones y argumentos para disponer el rechazo; b) Sobre el derecho de petición que puede ser ejercido de forma individual o colectiva y consistente en que se debe otorgar una respuesta formal y pronta, refieren que el mismo no fue vulnerado al haberse dado respuesta a lo solicitado a través de la RA 021/2022 y RM 87; c) No estableció de manera clara y precisa ni en el memorial de subsanación qué derechos y garantías fueron suprimidos y/o restringidos situación que impide ingresar al fondo de la problemática planteada; y, d) De acuerdo con el art. 7.I de la RM 390, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a través del Viceministerio de Tesoro y Crédito Público a petición de terceros podrá autorizar débitos automáticos a las cuentas corrientes fiscales de las entidades territoriales autónomas, constituyéndose en la instancia operativa ante dichos requerimientos; por lo que, carece de responsabilidad y competencia respecto de los reclamos efectuados; es decir, no cuenta con legitimación pasiva dentro de esta acción de defensa.