SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0074/2024-S3

El accionante a través de sus representantes legales denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, de petición y los principios de seguridad jurídica y legalidad del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; por cuanto, ante la solicitud reiterada de transferencia de recursos del Gobierno Autónomo Departamental, a la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, el Director General Ejecutivo de dicha entidad, notificó al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija con la Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, comunicando que se procedería con el débito automático correspondiente a la gestión 2022, en favor de dicha Oficina, conforme prevén los arts. 10 de la Ley 3302 y 7 del DS 28750 por mandato de la Ley 1413 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2022, notificación que fue impugnada mediante un recurso de revocatoria emitiéndose la RA 021/2022 de 14 de julio, que lo desestimó, decisión que recurrida a través de un recurso jerárquico mereció la RM 87 de 5 de diciembre de 2022, que confirmó en todas sus partes la decisión cuestionada, sin resolver el fondo de la causa y validando el débito automático realizado.

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.  Sobre la fundamentación, motivación y congruencia como elementos del debido proceso

La SCP 0133/2020-S3, de 17 de marzo, mencionando a la SCP 0893/2014 de 14 de mayo, sostuvo que: «La motivación es una exigencia constitucional de las resoluciones -judiciales y administrativas o cualesquiera otras, expresadas en una resolución en general, sentencia, auto, etc.,- porque se viola la garantía del debido proceso (art. 115.I de la CPE) sin ella. El contenido esencial a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.

(…)

Sobre el segundo contenido, es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: «la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una ‘decisión sin motivación’, o extiendo esta es, b.2) una ‘motivación arbitraria’; o en su caso, b.3) una ‘motivación insuficiente, desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellasʹ.

“b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una ‘decisión sin motivación’, debido a que ‘decidir no es motivar’. La ‘justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice [asunto pendiente de decisión]’.

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una ‘motivación arbitraria’. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) ʽObliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesalesʼ.

En efecto, un supuesto de ‘motivación arbitraria’ es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

(…)

b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una ‘motivación insuficienteʹ”» (las negrillas son nuestras).

En ese mismo sentido, la SCP 0071/2018-S1 de 19 de marzo, señalando a la SCP 0558/2016-S2 de 27 de mayo, estableció que: “La fundamentación es una exigencia contenida dentro del debido proceso, siendo que una decisión es arbitraria cuando carece de razones, es antojadiza o producto de conocimientos insuficientes que no pueden sostener un mínimo análisis jurídico legal; al contrario, la decisión tiene fundamento en la medida en que se afirmen circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas y normas aplicables que visualicen la base sobre la cual se apoya la decisión; estas afirmaciones no pueden ser frases trilladas o rutinarias, sino razones coherentes y claras referidas al caso concreto. Quien emita una resolución, sea administrativa o judicial, está en el deber de fundamentarla, porque solo así el administrado tendrá la posibilidad de analizar la decisión y de impugnarla; ante la omisión de una suficiente fundamentación se coarta su derecho a la defensa por estar imposibilitado de ponerla en duda. En ese sentido no debe limitarse la motivación como un mero requisito formal, al contrario, este requisito tiene por finalidad permitir la defensa del administrado.

(...)

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras).

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: ‘…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas’, coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de éstas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere.

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida motivación y fundamentación de las resoluciones, se halla interrelacionado con el principio de congruencia entendido como ‘…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume’ (SCP 0387/2012 de 22 de junio), de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales.

En cuanto al componente de congruencia como elemento del debido proceso, la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, estableció que: “La congruencia fue definida como un principio normativo que limita facultades resolutorias del juez, por el cual debe existir identidad entre lo resuelto y controvertido, oportunamente, por los litigantes, y relación con los poderes atribuidos en cada caso al órgano jurisdiccional por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y lo pretendido. De esta forma es pacífica la noción de congruencia como la debida correspondencia entre las partes que componen un todo. A contrario sensu se entiende como resolución incongruente a aquella que no guarda una resolución lógica entre lo solicitado y lo resuelto.

En ese orden, la doctrina estableció una clasificación general de las resoluciones incongruentes, entre las que se encuentran: a) Incongruencia por ultra petita; b) Incongruencia por extra petita; c) Incongruencia por infra petita; y, d) Incongruencia por citra petita (…).

Es importante precisar que el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad (SCP 0037/2012 de 26 de marzo)”.

III.2.  Legitimación pasiva como presupuesto procesal necesario en la acción de amparo constitucional

El Tribunal Constitucional Plurinacional, respecto a la legitimación pasiva en las acciones de defensa, se pronunció, entre otros fallos uniformes, en la SCP 0951/2021-S2 de 8 de diciembre al señalar que: “Con carácter previo a realizar el análisis de fondo de la problemática traída a revisión, es importante verificar la legitimación pasiva del accionado, en ese sentido es pertinente hacer referencia a lo desarrollado por la SC 1086/2010-R de 27 de agosto, que señala: ‘Para que se produzca una relación jurídica procesal válida en cualquier proceso y más aún, dentro de un amparo constitucional, no basta la interposición del recurso, deben estar presentes en él, los denominados presupuestos procesales, unos de orden formal y otros de fondo: Los presupuestos procesales de forma son: a) La forma propiamente dicha de la demanda; b) La capacidad procesal de las partes; y, c) La competencia del juez; y los presupuestos procesales de fondo o materiales, son: 1) La existencia del derecho que tutela la pretensión procesal; y, 2) La legitimidad para obrar. Los presupuestos procesales de forma al igual que los considerados de fondo, son ineludibles al momento de la interposición de cualquier acción legal, para que se genere una relación jurídica procesal válida.

En ese sentido la SC 0095/2010-R de 4 de mayo, ha señalado: ʽEn la SC 0325/2001-R de 16 de abril, con relación a la legitimación pasiva este Tribunal ha establecido que: […para la procedencia del amparo constitucional es ineludible que el Recurso sea dirigido contra el sujeto que ejecutó el acto ilegal o la omisión indebida, es decir, el agraviante]. En ese sentido, un recurrido carece de legitimación pasiva cuando no se da esta coincidencia, así la SC 0410/2001-R de 8 de mayo, establece que: […no se presenta la coincidencia que tiene que darse entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quién se dirige la acciónʹ.

En relación a la falta de identificación total o parcial de la o las personas a las que se les atribuye la calidad de accionado dentro de una acción constitucional la SC 0979/2010-R de 17 de agosto señaló: ‘la legitimación pasiva es un requisito de procedencia de la acción de amparo, en la que el accionante debe demostrar esa vinculación entre la autoridad o particular demandado y el acto que impugna y, claro está, su derecho supuestamente vulnerado, es decir, que especifique e identifique claramente a los actores que vulneraron sus derechos y la relación directa entre los demandados y el acto que haya menoscabado o vulnerado sus derechos fundamentales, por lo que deberá dirigir esta acción contra todos aquellos que hayan participado de tales actos, de no hacerlo así, o al no identificar a todos los que cometieron tales actos, o de sólo darse una identificación parcial a pesar de que pudo identificarse a todos, o al no ser claros tales elementos; entonces la acción de amparo deberá ser declarada improcedente y se deberá denegar la tutela solicitada’” (las negrillas son agregadas).

III.3.  Sobre el requisito de procedencia referido a la legitimación pasiva

La precitada SCP 0951/2021-S2, con relación a la inobservancia de la falta de legitimación pasiva, estableció: «Al respecto la SCP 1498/2015-S2 de 23 de diciembre refiere que: “Resulta pertinente hacer referencia a la SCP 0030/2013 de 4 de enero, a través de la cual, este Tribunal, sentando jurisprudencia en base a la nueva normativa en materia de justicia constitucional, hizo una interpretación del art. 33 del CPCo, relativa a los requisitos de forma esenciales que debe contener una acción de amparo constitucional, entre ellos el preceptuado en el numeral 2, relativo la identificación de la parte demandada, exigencia que entre otras debe ser observada por los jueces y tribunales de garantías en etapa de admisibilidad, cuya inobservancia puede ser subsanada en etapa de admisibilidad por la parte accionante en el plazo de tres días, conforme el art. 30.I.1 del Código de referencia.

Sobre el tema, el extinto Tribunal Constitucional en la SC 0652/2004-R de 4 de mayo, determinó dos reglas: ʽ…a) cuando se omite en etapa de admisión del recurso el cumplimiento de alguno de los requisitos y no se subsanan los mismos dentro del plazo de ley, se da lugar al rechazo; y b) si el recurso fue admitido pese a no cumplirse con los requisitos exigidos por ley, se da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto…‴.

Así, en la SCP 1004/2012 de 5 de septiembre, en lo pertinente al tema precisó lo siguiente: “Concretizando lo expuesto, se tiene que la legitimación pasiva en el ámbito procesal constitucional, por una parte se instituye como carga procesal para la parte accionante, quien tiene la obligación de identificar de manera precisa al particular, funcionario público, autoridad judicial o administrativa a quien se le atribuya la vulneración de derechos y/o garantías constitucionales, y por otra se constituye en una obligación de los jueces o tribunales de garantías de verificar y en su caso exigir su cumplimiento en la etapa de admisión de la acción, y en caso de omitirse el cumplimiento de este requisito en esta etapa inicial; se impone como obligación del Tribunal Constitucional Plurinacional en fase de revisión denegar la acción sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada, precautelando de esta manera las reglas del debido proceso en sujeción al art. 119 de la CPE”.

Lo que resulta coherente, por cuanto no es atendible analizar el fondo del asunto, si previamente no fueron identificados los supuestos actores cuyos actos vulneran los derechos de quien los demanda, razón por la cual se hace imprescindible que tal exigencia se la efectúe en etapa de admisibilidad por parte de los jueces y tribunales de garantías, actuación que resta un despliegue innecesario de recursos económicos, humanos e inversión de tiempo innecesarios» (el resaltado es nuestro).

III.4.   Intervención de los terceros interesados en acciones de defensa

La SCP 0122/2020-S3 de 16 de marzo, dejó establecido que: «El art. 33.1 del CPCo, establece que toda acción de defensa debe contener los siguientes requisitos: “Nombre, apellido y generales de quien interpone la acción o de su representante legal, acompañando en este último caso, la documentación que acredite su personería. En el caso de terceras personas que tengan interés legítimo, deberán acreditar el interés alegado. Además, deberá indicarse la dirección de un correo electrónico u otro medio alternativo de comunicación inmediata”.

En concordancia con lo previsto por el art. 31.II del CPCo, se tiene que: “La Jueza, Juez o Tribunal, de oficio o a petición de parte cuando considere necesario podrá convocar a terceros interesados”.

En ese sentido, se pronunció la SC 1351/2003-R de 16 de septiembre, como línea fundadora, estableciendo que: “...el Juez o Tribunal del recurso, como protector de los derechos fundamentales de los ciudadanos, debe garantizar el derecho a la defensa de los terceros que tengan interés legítimo en el proceso en cuestión.

En este sentido, por regla general, en todo recurso de amparo que se derive de un proceso judicial o administrativo, en el que una de las partes demande al juez, Tribunal u órgano administrativo por lesión a algún derecho fundamental o garantía constitucional, supuestamente generada en el proceso principal, se debe hacer conocer, mediante la notificación pertinente, a la otra parte -que adquiere la calidad de tercero interesado- la admisión del recurso, al mismo tiempo que a la autoridad recurrida. En los demás casos, el juez o Tribunal, debe extraer de los hechos que motivan el recurso, si existen terceros con interés legítimo y, en consecuencia, debe disponer su notificación. El término de las 48 horas, señalado para que el recurrido presente su informe, cuenta también para que el tercero interesado pueda apersonarse y formular sus alegatos, computable, para ambos, desde la última notificación con la admisión del recurso”.

El Tribunal Constitucional Plurinacional, mediante la SCP 0137/2012 de 4 de mayo, analizando la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, que en sus disposiciones derogadas establecía como requisito de la acción de amparo constitucional la identificación del tercero interesado, concluyó que: “1) La teleología de la citación a los terceros interesados con la acción de amparo constitucional es garantizar su derecho a ser oídos, en el entendido que si bien los terceros interesados no son parte en el amparo constitucional, empero, tienen un interés legítimo en su resultado por la probable afectación de sus derechos, que pudiera derivar con el pronunciamiento del fallo de tutela constitucional (…).

2) La citación de los terceros interesados con la demanda de amparo constitucional, al no ser una mera formalidad, en razón a que se encuentra destinada a garantizar el derecho a ser oídos a quienes puedan verse afectados con el resultado del fallo de tutela, se constituye en un requisito de carácter formal imprescindible para la admisión de la acción de amparo constitucional, que debe ser observado por el accionante, quien tiene la carga procesal de identificar con precisión a los terceros interesados y señalar sus domicilios; en cuyo caso el Tribunal de garantías tiene el deber inexcusable de ordenar la citación del tercero interesado (…).

3) Cuando el accionante no haya cumplido con la carga procesal de identificar al tercero interesado, dicha omisión debe ser observada por el tribunal de garantías en la etapa de admisibilidad de la acción y no a tiempo de resolverla, debiendo ordenar su subsanación, otorgando para tal efecto el plazo de cuarenta y ocho horas (…).

(…)

Consecuentemente, la omisión del accionante en identificar al tercero interesado, no exime al tribunal de garantías del deber de ordenar la observancia de este requisito en la etapa de admisibilidad, quedando también implícita la obligación del Tribunal, tratándose de causas que no emergen de procesos judiciales o administrativos, de extraer de los hechos que motivan la acción, la existencia de terceros con interés legítimo, para así asegurar su debida citación y resguardar el debido proceso constitucional y la igualdad jurídica de las partes y de quienes se pudieren encontrar afectados con su resultado.

4) En etapa de admisibilidad, ante el incumplimiento de este requisito por parte del accionante, se mantienen los efectos jurídicos establecidos por la jurisprudencia constitucional debiendo rechazarse la acción cuando el accionante no subsanó su omisión en el plazo otorgado por el Tribunal de garantías.

5) Cuando en etapa de revisión este Tribunal advierte que la acción de amparo fue admitida y se llevó a cabo la audiencia de consideración pese a la inobservancia de este requisito, dará lugar a la denegatoria de la acción sin ingresarse al análisis de fondo del asunto, sin perjuicio que el accionante pueda volver a interponer la acción; en cuyo caso se suspende el cómputo del plazo de caducidad del amparo constitucional para los efectos de una nueva presentación, cómputo que se reiniciará desde la notificación con la sentencia constitucional que no ingresó al fondo.

6) En caso que este Tribunal constatare en revisión, que la falta de citación al tercero interesado es atribuible al Tribunal de garantías, por no haberlo citado, no obstante que el accionante cumplió con la carga procesal de identificación, se anulará obrados siempre y cuando sea previsible la afectación o alteración de la situación jurídica del tercero interesados”. Entendimiento utilizado por la SCP 0869/2018-S1 de 20 de diciembre, que anuló obrados hasta la audiencia de acción de amparo constitucional, disponiendo la notificación a los terceros interesados, en igual sentido se razonó en el Voto Disidente de la SCP 0281/2018-S2 de 25 de junio.

Posteriormente, específicamente en acciones de amparo constitucional, la SCP 0824/2013 de 11 de junio, moduló de forma restrictiva el entendimiento anterior, a partir del análisis de la obligatoriedad o no de la participación de terceros interesados conforme lo señalado por el art. 31 del CPCo; estableciendo que: “A partir de la vigencia del Código Procesal Constitucional, la intervención del tercero interesado en las acciones de defensa, no es obligatoria, conforme se tiene del texto transcrito de la norma citada, una persona natural o jurídica que tenga en una acción tutelar un interés legítimo debidamente acreditado, puede apersonarse y exponer sus fundamentos en audiencia, del mismo modo, el citado texto normativo faculta al Juez o Tribunal de garantías, de oficio o a solicitud de parte, convocar a terceros interesados, si acaso considera pertinente; potestad que permite en la admisión de la acción de amparo, determinar si es necesaria su intervención o no lo es, teniendo en cuenta los hechos denunciados por el accionante y las pruebas aportadas, que denoten en forma clara la vulneración de los derechos o garantías y sea previsible que la prueba que pudiese aportar el tercero interesado o los argumentos que pueda exponer no sean suficientes para desvirtuar la presunta vulneración denunciada en las acciones de defensa, por lo que a partir de la vigencia del nuevo texto procesal constitucional, la no citación al tercero interesado no constituye un aspecto que motive el rechazo in límine de la acción o la nulidad, como ocurría anteriormente, en vigencia de la derogada Ley del Tribunal Constitucional, que en su art. 77.2, establecía como requisito de presentación de la acción de amparo constitucional, la identificación y domicilio de los terceros interesados”. Entendimiento asumido en la SCP 0281/2018-S2 de 25 de junio.

Por su parte, la SCP 0874/2017-S2 de 21 de agosto, recondujo la modulación referida al entendimiento de la SCP 0137/2012, señalando que: “…aunque no se halle identificado en la Ley Fundamental actual, ni en el Código Procesal de la materia anotado, la identificación al tercero interesado, como requisito de admisión de la acción de amparo constitucional; de acuerdo al art. 31 del CPCo, el juez o tribunal, se halla facultado para convocar a éstos de oficio o a petición de parte cuando se considere necesario…”; en tal sentido, esta misma Sentencia Constitucional Plurinacional, citando a la SCP 2040/2013 de 18 de noviembre, complementó los supuestos establecidos en la SCP 0137/2012, refiriendo que: “…este Tribunal: ´…también determinó excepciones para evitar la nulidad de obrados o denegar la tutela por falta de identificación o notificación al tercero interesado cuando la misma no se justifica en mérito a la ponderación de los principios de celeridad, economía procesal, eficacia y eficiencia; puesto que la sentencia constitucional a pronunciarse no afectaría derechos o intereses de las partes, ya sea porque: a) Ingresando al fondo de todas maneras se denegará la tutela; b) Se aplicará alguna causal de improcedencia o de rechazo de la acción; o, c) La concesión de la tutela no irá en desmedro de los derechos e intereses del tercero interesado (SC 0178/2011 de 11 de marzo)…´. Entendiéndose de lo señalado que, sólo en dichos casos no es viable determinar la nulidad de obrados, siendo que aquello resultaría innecesario; no obstante, es obligatoria, en contextos en que se provoque una indefensión absoluta a los terceros con interés legítimo en una situación injusta de cosas, respecto a lo que este Tribunal no puede quedar indiferente; siendo ineludible mencionar también que son los jueces y tribunales de garantías, quienes en forma previa deben identificar desde un inicio las acciones u omisiones, que podrían ocasionar en un futuro una nulidad e impedir la tramitación, desarrollo y resolución normal de una acción tutelar; compeliendo a este Tribunal advertir aquello, si pese a dicha obligación, los jueces y tribunales de garantía aludidos, no obran conforme a la jurisprudencia…”

Posteriormente, la SCP 0309/2019-S2 de 29 de mayo, en una causa en la que el accionante no menciono la existencia de terceros interesados y tampoco el Juez de garantías los convocó de oficio, moduló el razonamiento jurisprudencial previo, indicando que: “…al estar plenamente identificado el tercero interesado (…), debió ser informado de la tramitación de la acción tutelar, para que en defensa de sus intereses, pueda aportar pruebas y controvertir las presentadas por el contrario; independientemente que la decisión que resuelva la acción de defensa, conceda o deniegue la tutela, a cuyo efecto, el Juez o Tribunal de garantías, debe tomar las medidas necesarias y oportunas para que el tercero interesado asuma efectivo conocimiento de la acción de defensa interpuesta, lo que no aconteció en el caso venido en revisión.

En ese sentido, cuando la omisión de convocatoria y citación al tercero o terceros interesados no fue advertida por el juez o tribunal de garantías, el Tribunal Constitucional Plurinacional, teniendo en cuenta que dicha omisión puede derivar en la lesión de sus derechos por las decisiones que pudieran ser asumidas en una acción tutelar, tendrá que disponer la nulidad de obrados a partir de la admisión de la acción de defensa, ordenando que aquel o aquellos cuyos intereses pudieran verse afectados, sean debidamente convocados, a fin de no menoscabar sus derechos y asuman defensa, si es que así lo vieran pertinente” (el resaltado es añadido) criterio jurisprudencial que fue reiterado por la SCP 0434/2019-S2 de 24 de junio.

En ese marco y con el fin de resolver con mayor comprensión la problemática planteada, es preciso resumir el contexto jurisprudencial desarrollado por este Tribunal; por lo que, la SCP 0137/2012 estableció dos supuestos concretos ante la falta de notificación a los terceros interesados: i) En el primer caso -supuesto 5) de la Sentencia- este Tribunal denegará la tutela sin ingresar en el fondo cuando el accionante no haya cumplido con la carga de individualizar al tercero interesado conforme prevé el art. 33.1 del CPCo, sin perjuicio de que pueda volver a interponer su demanda, debiendo para ello disponerse la suspensión del cómputo del plazo de caducidad; y, ii) En el segundo caso -supuesto 6) en la Sentencia, este Tribunal anulará obrados cuando constate que, la falta de notificación al tercero interesado es imputable al Tribunal de garantías, porque el accionante cumplió con su individualización. Estas reglas, fueron complementadas con el entendimiento de la SCP 2040/2013, que invocando los principios procesales de celeridad, economía procesal, eficacia y eficiencia, estableció excepciones afirmando que la nulidad de obrados y la denegatoria de tutela no se justifican cuando: a) Ingresando al fondo de la problemática de todas maneras se denegará la tutela; b) Se aplicará alguna causal de improcedencia; o, c) La concesión de tutela no afectará los derechos del tercero interesado. Finalmente, la SCP 0309/2019-S2 entendió que, ya sea que el accionante haya incumplido con lo dispuesto por el art. 33.1 del CPCo, este Tribunal 12 independientemente de que se conceda o se deniegue la tutela, deberá declarar la nulidad de obrados.

Conforme se puede advertir, si bien la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0309/2019-S2, reiterada en la SCP 0434/2019-S2, uniforma la manera en la que el Tribunal Constitucional Plurinacional debe pronunciarse al advertir omisión en la citación a los terceros interesados, estableciendo en todos los casos la nulidad de obrados, independientemente que la decisión que resuelva la acción de defensa conceda o deniegue la tutela; esta línea, a diferencia de la SCP 2040/2013 citada en la SCP 0874/2017-S2, no considera el principio de trascendencia como presupuesto de toda nulidad procesal; al respecto, según el autor Maurino, la nulidad procesal será viable únicamente ante: “…la existencia de perjuicio y el interés jurídico en su declaración…” (sic) [no hay nulidad sin daño o perjuicio], lo cual quiere decir que, si bien bajo una concepción formalista ya superada, las nulidades procesales eran aceptadas en exclusivo beneficio de la ley, en la actualidad -máxime considerando los principios procesales de celeridad, eficacia y eficiencia reconocidos en el art. 180.I de la CPE como refiere el mismo autor: “…la regla no es destruir sin necesidad, sino salvar el acto por razones de economía procesal”.

En ese contexto se concluye que, de advertirse la inobservancia de convocatoria a los terceros interesados, ya sea porque el accionante no cumplió con lo dispuesto por el art. 33.1 del CPCo, o habiendo cumplido el Juez o Tribunal de garantías, o Sala Constitucional, igualmente no los convocó, este Tribunal Constitucional Plurinacional deberá declarar la nulidad de obrados, observando los presupuestos de nulidades procesales, entre ellos, el principio de trascendencia; es decir, conforme los entendimientos plasmados en la SCP 2040/2013. En síntesis, el análisis dinámico de la jurisprudencia constitucional vinculada a la notificación del tercero interesado en acciones de amparo constitucional, determina lo siguiente: 1) Si bien el art. 31 del CPCo, establece como una cuestión facultativa del Juez o Tribunal de garantías, así como de los Vocales Constitucionales la posibilidad de convocar a los terceros interesados, la jurisprudencia establece que, existen circunstancias en que su falta de notificación pueda resultar una vulneración de derechos fundamentales y consiguientes vicios procesales; sin embargo: 2) En atención a los principios procesales de celeridad, economía procesal, eficacia y eficiencia, no en todos los casos procede la nulidad de obrados, ya que esta no se justifica cuando la sentencia a ser emitida por este Tribunal no afectará derechos o intereses de las partes y en especial a los del tercero interesado».

III.5.   Análisis del caso concreto

El accionante a través de sus representantes legales denuncia la vulneración de los derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación y congruencia, de petición y los principios de seguridad jurídica y legalidad del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija; por cuanto, ante la solicitud reiterada de transferencia de recursos del Gobierno Autónomo Departamental, a la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, el Director General Ejecutivo de dicha entidad, notificó al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija con la Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, comunicando que se procedería con el débito automático correspondiente a la gestión 2022, en favor de dicha Oficina, conforme prevén los arts. 10 de la Ley 3302 y 7 del DS 28750 por mandato de la Ley 1413 del Presupuesto General del Estado - Gestión 2022, notificación que fue impugnada mediante un recurso de revocatoria emitiéndose la RA 021/2022 de 14 de julio, que lo desestimó, decisión que recurrida a través de un recurso jerárquico mereció la RM 87 de 5 de diciembre de 2022, que confirmó en todas sus partes la decisión cuestionada, sin resolver el fondo de la causa y validando el débito automático realizado.

En ese entendido, se ingresará analizar si es evidente o no la supuesta vulneración al derecho al debido proceso en sus elementos de motivación, fundamentación y congruencia; y, los principios de seguridad jurídica y legalidad, siendo necesario establecer cuales fueron los agravios denunciados por el accionante en el recurso jerárquico planteado el 1 de agosto de 2022 (fs. 237 a 256) contra la RA 021/2022 de 14 de julio, que resolvió el recurso de revocatoria, en el que expresaron:

1)    No hubo un pronunciamiento sobre la vigencia del art. 10 de la Ley 3302, de Presupuesto General del Estado - Gestión 2006 de 16 de diciembre de 2005.

2)  No se consideró en la resolución recurrida el DS 4646 que sustituyó al DS 28750 de 20 de junio de 2006, debiendo “someterse a la SCP 0167/2018-S2”.

3)  Aprobado el Presupuesto Plurianual, Plan Operativo Anual (POA) y Presupuesto Institucional 2022 del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija mediante Ley 434 y la Ley 1413, del Presupuesto General del Estado - Gestión 2022 de 16 de diciembre de 2021, se tiene un presupuesto aprobado para la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, en cumplimiento a la Disposición Final Segunda inc. a) que dejó vigente para su aplicación el art. 10 de la Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005, pero no el DS 28750 de 20 de junio de 2006, que se encuentra abrogado “debiendo someterse a la SCP 0395/2018-S2”.

4)    Ante el decrecimiento de ingresos por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a partir del año 2015, de acuerdo a las trasferencias corrientes del sector privado - instituciones para la

gestión 2022, el Plan Operativo Anual y Presupuesto 2022 del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, se tiene asignada a la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, la suma de Bs1 100 000 00.- (un millón cien mil 00/100 bolivianos), habiendo realizado la trasferencia de Bs275 000 00.- (doscientos setenta y cinco mil 00/100 bolivianos) en cumplimiento a la Disposición Final Segunda inc. a) de la Ley 1413, del Presupuesto General del Estado - Gestión 2022.

5)   El Informe Técnico con CITE: OTN-PB/CADM/MASM/001/2022 de 13 de mayo, carece de fundamento al referir que la asignación de recursos a la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo, se encuentra prevista en los arts. 7.1 inc. b) del DS 28750 de 20 de junio de 2006, 10.II de la Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005 y la Disposición Final Segunda inc. a) de la Ley 1413, del Presupuesto General del Estado presupuesto que ascendía a Bs2 391 807 00.-pretendiendo aplicarse al caso el indicado art. 7 del DS 28750 vigente el año 2006 pese que a la fecha se encuentra abrogado, sin considerar que las regalías son los recursos principales dentro de la economía del  Gobierno Autónomo Departamental de Tarija al constituir un 82% del total del presupuesto, lo que representa un 12% del IDH y un 0,06% del “IEHD”.

6)   El Informe Legal OTN-PB/AL/MMCS001/2022 de 16 de mayo, carece de fundamento, ya que si bien la Ley 3302 de 16 de diciembre de 2005, se encuentra vigente por determinación de la Disposición Final Segunda inc. a) de Ley 1413, del Presupuesto General del Estado - Gestión 2022 de 17 de diciembre de 2021, dicha norma dejó en vigencia la adición de la competencia de la Prefectura Departamental ahora Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, de financiar los gastos de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo; empero, no así la aplicación del art. 7 de la DS 28750, al encontrarse en vigencia el DS 4646 de 29 de diciembre de 2021, concluyendo que la Asesora Legal consideró el Informe Técnico mismo que expresó “...el monto a ser transferido por el GAD-T en favor de la OTS PB es de Bs2.391.807,00.- (Dos Millones Trescientos Noventa y Un Mil 00/100 bolivianos) y se encuentra determinado en el artículo 10 de la Ley N° 3302 del 16 de (…) diciembre de 2005 y Artículo 7 del Decreto Supremo 28750 de 20 de junio de 2006, anexo 2, ratificada su vigencia dentro de la disposición final Segunda de la Ley N 1413 del Presupuesto General del Estado Gestión 2022” (sic).

Ante lo referido por el accionante, se procede a analizar los argumentos expuestos por el Ministro de Medio Ambiente y Agua hoy coaccionado, en la RM 87 de 5 de diciembre de 2022, pronunciada dentro del recurso jerárquico, que resolvió: i) Rechazar el recurso jerárquico planteado en atención al art. 124 inc. c) del DS 27113 de 23 de julio de 2003,

reglamentario de la Ley 2341 y confirmar en todas sus partes la RA 021/2022 de 14 de julio; y, ii) Precisó que agotada la vía administrativa quedaba expedito el proceso contencioso administrativo de acuerdo con el art. 70 de la LPA, alegando lo siguiente:

a)       Corresponde a dicha Cartera de Estado no solo resolver la impugnación de fondo sino aplicar de manera correcta la normativa procedimental vigente (forma) identificando las vulneraciones al debido proceso y las garantía procesales que son incorporadas del procedimiento punitivo general al procedimiento administrativo sancionador, por tratarse de la última instancia en la que se desarrollan un conjunto de actuaciones y fases de juzgamiento respecto de una determinada situación;

b)    De acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo, los recursos administrativos no proceden contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión;

c)    Las notificaciones no contienen la declaración de conocimiento de un órgano administrativo, ni constituyen en sí actos administrativos sino actos procesales administrativos de comunicación; y,

d)    Con la nota OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, solo se notificó el hecho de que se procedería a realizar el débito automático, constituyendo un acto administrativo de mero trámite y no uno definitivo, ya que por su naturaleza complementaria no declaró ni constituyó derechos en favor o desmedro del administrado, tampoco alteró o modificó su situación jurídica, nota contra la que no procedía recurso administrativo alguno para ser impugnada conforme el art. 57 de la LPA.

De lo expresado en la RM 87 de 5 de diciembre de 2022, se constata que si bien es evidente que los supuestos agravios denunciados en el recurso jerárquico no fueron respondidos tal como pretendía la entonces parte recurrente, ahora accionante, no es menos cierto que en observancia del principio de legalidad entendido como: “…el sometimiento de los gobernantes y gobernados a la Constitución Política del Estado, la vigencia de derecho y el respeto a la norma” (SC 0982/2010-R de 17 de agosto) y el principio de seguridad jurídica que: “…implica la protección constitucional de la actuación arbitraria estatal; por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución Política del Estado, buscando en su contenido la materialización de los derechos y garantías fundamentales previstos en la Ley Fundamental” (las negrillas son nuestras [SC 0070/2010-R de 3 de mayo]), vinculados en el caso a la supuesta vulneración del derecho al debido proceso, el Ministro de Medio ambiente y Agua hoy coaccionado en observancia a la Ley de Procedimiento Administrativo y su Decreto Supremo reglamentario, considerando la atribución conferida en su calidad de tribunal superior de cierre de la instancia administrativa, procedió a verificar como es obligación de toda autoridad -sea judicial o administrativa- si el recurso jerárquico cumplía con la exigencia de impugnar un hecho o acto administrativo definitivo (art. 116 del DS 27113), en atención a que la autoridad que resolvió el recurso de revocatoria desestimó la pretensión del recurrente al cuestionar “…una resolución preparatoria o de mero trámite que no produce indefensión ni impide la continuación del procedimiento…” (sic [art. 121 inc. a) del DS 27113]); análisis que le permitió rechazar el recurso jerárquico y confirmar en todas sus partes la resolución recurrida tal cual prevé el art. 124 inc. c) de indicado Decreto Supremo, ante la inobservancia del art. 57 de la LPA que prevé: “No proceden recursos administrativos contra los actos de carácter preparatorio o de mero trámite, salvo que se trate de actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión”.

En ese sentido, revisada la Nota OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, recepcionada en la misma fecha, se constata que el Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo comunicó tanto al Gobernador y la Asamblea Departamental del Gobierno Autónomo Departamental de Tarija (fs. 168 y vta.) que: “Encontrándose agotadas todas las instancias posibles en el marco de las buenas relaciones institucionales, se notifica que se procederá con el débito Automático a la Gobernación del Departamento de Tarija en cumplimiento de la nota MEFP/VTCP/DGAFT/UOIET/TES/N° 1571/2022 de 31 de mayo…” (sic); por lo que, una vez finalizado el indicado trámite en observancia de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” y el Reglamento Operativo de Débitos a Entidades Territoriales Autónomas, sus Entidades Desconcentradas, Descentralizadas y Empresas Públicas, mediante Nota MEFP/VTCP/DAGFT/UOIET/TES/1632/2022 de 3 de junio, el Viceministerio de Tesoro y Crédito Público comunicó al Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo (fs. 125 del Anexo) que tal cual lo había requerido, a través del Sistema de Gestión Pública se había procedido al débito automático de Bs2 116 807 00.- al Gobierno Autónomo Departamental de Tarija, adjuntando como constancia el reporte respectivo (fs. 122 del Anexo), situación que el Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo hoy tercero interesado comunicó al Gobernador de Tarija mediante Nota con CITE: OTN-PB/DGE/RUM 358/2022 de 8 de junio, pidiéndole además que realice el registro presupuestario dentro del plazo otorgado en atención a la RM 878 de 21 de agosto de 2019 (fs. 124 del Anexo); documentos y actuaciones que permiten concluir que la cuestionada nota OTN-PB/DGE/RUM 347/2022 de 1 de junio, solo era un acto administrativo de carácter preparatorio o de mero trámite, al no haber demostrado el recurrente que se le originó una imposibilidad continuar el procedimiento o generó indefensión; razonamiento que permite concluir que no es evidente la supuesta  lesión a los principios de legalidad y seguridad jurídica vinculados al derecho al debido proceso, ya que la Administración Pública estatal aplicó y observó en la resolución del caso las disposiciones y normas vigentes.

Lo referido precedentemente permite concluir además que, el Ministro de Medio Ambiente y Agua no vulneró el derecho al debido proceso en su vertiente fundamentación, motivación y congruencia, pues al momento de desvirtuar los agravios denunciados dentro del recurso jerárquico, fue el propio recurrente, hoy peticionante de tutela representado por sus mandantes, quien inobservó los arts. 27 y 57 de la LPA, en relación al ejercicio del derecho a impugnar y utilizar los recursos previstos para cuestionar un acto administrativo definitivo que produce efectos jurídicos y no actos de carácter preparatorio o de mero trámite, siempre que no se traten de actos que imposibiliten continuar el procedimiento o produzcan indefensión, excepción que no es aplicable a la problemática expuesta; por lo que en el marco establecido en el Fundamento Jurídico III.1. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en el entendido de que la fundamentación y motivación de las resoluciones implica que éstas deban contener los motivos que sustentan la decisión asumida, la exposición de los hechos, así como el respaldo jurídico sobre la decisión asumida, lo que no significa que la exposición sea ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que debe ser clara y concisa, considerar los antecedentes, alegatos y cuestionamientos expuestos por quien está impugnando la determinación que le está originando agravio, con la finalidad de desvirtuarlos o ratificarlos, justificando así la determinación que debe basarse en hechos y normas que sustentan la parte dispositiva del fallo; aspecto al que debe sumarse que dichos razonamientos deben ser congruentes, es decir, deben guardar estricta correspondencia entre lo peticionado y lo resuelto, al ser una obligación de la autoridad administrativa o judicial responder a la o las pretensiones jurídicas o la expresión de agravios formulados, lo que implica la existencia de concordancia entre la parte considerativa y dispositiva de la resolución a emitirse, misma que debe mantenerse en todo su contenido; es decir, entre los distintos considerandos y razonamientos, lo que permite concluir por el análisis efectuado que la RM 87 de 5 de diciembre de 2022, no vulneró el derecho al debido proceso del accionante en sus elementos fundamentación, motivación y congruencia, correspondiendo a través de esta acción de defensa en relación a este derecho, denegar la tutela solicitada.

Sobre la legitimación pasiva del Ministro de Economía y Finanzas Públicas