SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0082/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 y 25 de mayo de 2022, cursantes de fs. 224 a 247; y, 250 a 256 vta., el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En mérito a su experiencia y formación profesional, prestó sus servicios en el Instituto de Investigaciones Forenses (IDIF) dependiente del Ministerio Público, por más de nueve años, labor que fue abruptamente interrumpida por dos denuncias relativas a hechos aislados.

Expresó que Lidia Choque Mamani presentó una denuncia en su contra, por presuntos malos tratos, quien pretendía que certifique un posible acceso carnal en una adolescente sobre un hecho ocurrido cinco años atrás, no consentido. No obstante no existe técnica que pueda demostrar aquello, lo cual generó protesta de la nombrada. Posteriormente, Ronald Pérez Aranda, se presentó e ingresó abruptamente en su consultorio para que lo acompañe a realizar una valoración médica, cuando se encontraba en plena revisión de una presunta víctima, él se negó a acompañarle por la cantidad de gente que tenía en ese momento que atender, lo que generó una segunda denuncia en su contra, también por malos tratos.

En tal virtud, Nayra Padilla Gorena, Directora Nacional del IDIF emitió el Memorando CITE: FGE/IDIF/NPG/0017/2021 de 10 de septiembre, de severa llamada de atención, recordándole que de acuerdo a la normativa vigente, la generación de tres llamadas de atención durante una misma gestión, conllevaba la remisión de antecedentes a la instancia pertinente para el inicio del proceso interno.

En tal razón, interpuso recurso de revocatoria solicitando a dicha autoridad revoque el memorando precitado, quien debía resolverlo en virtud del art. 75 del Reglamento de Régimen Disciplinario del Ministerio Público; no obstante no obtuvo respuesta alguna. Por dicho motivo, presentó recurso jerárquico, ante esa autoridad el 2 de febrero de 2022.

A raíz de la segunda denuncia interpuesta en su contra, Lisset Helen Camacho, Enlace Departamental del IDIF La Paz, le hizo entrega del Memorando 009/2021 de 16 de septiembre, de severa llamada de atención, recordándole que tres llamadas de atención por escrito durante una misma gestión, provoca se remitan antecedentes para su correspondiente proceso interno; por lo que, el 21 de septiembre de 2022 interpuso recurso de revocatoria, ante lo cual la precitada revocó el memorando confutado, “…sin perjuicio de que se emita una sanción administrativa emergente de un proceso administrativo sancionador” (sic).

Posteriormente a través de CITE: FGE/IDIF/NPG/01441/2021 de 22 de septiembre, la Directora Nacional del IDIF de La Paz antes citada, se dirigió al Fiscal General del Estado, Fausto Juan Lanchipa Ponce para informarle que habiendo tomando conocimiento de los informes emitidos por Lisset Helen Camacho Silva, Enlace Departamental del IDIF La Paz, en los cuales remitía denuncias formales e informe del trabajo del ahora accionante, solicitó remitir antecedentes al Juez Sumariante. Proceder que consideró incorrecto; dado que el proceso no podía ser aperturado por faltas, graves sino leves, y porque la Enlace Departamental del IDIF La Paz que es su superior jerárquico, revocó una de las sanciones impuestas a su persona, por lo que no concurría la existencia de tres llamadas de atención ejecutoriadas en la misma gestión que viabilizara el proceso disciplinario.

Es así que, le notificaron con la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JLP/DAJ 079/21 de 28 de septiembre de 2021, por la presunta contravención a los arts. 12 incs. c) y k) y 54 incs. g) y w) del Reglamento de Control de Personal del Ministerio Público; 8 inc. e) del Estatuto del Funcionario Público (EFP); y 235.2 de la Constitución Política del Estado (CPE), siendo el Juez Sumariante, Grover Jhamil Santander Núñez, cuando a esa fecha ya le habían agradecido sus servicios (30 de septiembre de 2021).

El 3 de enero de 2022 le notificaron con la Resolución Sumarial FGE/JS 097/21 de 18 de noviembre de 2021, señalando que la revocatoria de Lisset Helen Camacho Silva, no le era favorable, porque los documentos acompañados no tenían valor probatorio. Explicó al Juez Sumariante que las denuncias son pruebas de descargo, pues en la nota de la denunciante, las preguntas que él hubiera realizado y que se tildan de agresivas, son las mismas del protocolo de violencia sexual, y en cuanto a Ronald Pérez Aranda, que es quien le agredió e invadió su área de trabajo. No obstante en dicha Resolución lo declararon responsable, imponiéndole la sanción económica del 20% de descuento de su haber básico mensual, y ante la imposibilidad de su descuento, registrar y reportar el incumplimiento de la sanción ante la Contraloría General del Estado, de acuerdo a procedimiento dispuesto en el Reglamento para Registro de acciones judiciales.

En tal razón interpuso recurso de revocatoria el 18 de enero de 2022, respondiéndole que conforme el proveído de 11 de igual mes y año, el Juez Sumariante declaró ejecutoriada la resolución confutada ante la falta de impugnación oportuna en aplicación del Decreto Supremo (DS) 26237 de 29 de junio de 2001. Por tal motivo, presentó recurso jerárquico, sin conocer hasta la interposición de la acción el resultado de aquel.

Mediante Memorando CITE: FGE/JLP/AG 117/2021 de 30 de septiembre, le agradecieron sus servicios, en atención a la nota “FGE/IDIF/NPG 1445/2021”, remitida por la Directora del IDIF, sin tomar en cuenta que Lisset Helen Camacho Silva revocó la llamada de atención; por lo que, no correspondía la remisión al Juez Sumariante vía Fiscalía General.

Interpuso recurso de revocatoria el cual fue respondido con el CITE: FGE/DAJ 621/2021 de 28 de octubre, alegando que fue designado como Médico Forense de manera provisional, sin estar incorporado a la carrera administrativa que le garantice permanencia y estabilidad laboral; por lo que, correspondía su remoción, sin que se requiera aludir causal alguna a ese fin ni la sustanciación del proceso interno, razón por la que la Ley de Procedimiento Administrativo, no le era aplicable a los fines de su impugnación, conforme a su art. 3.II.

Por tal motivo interpuso recurso jerárquico, que fue respondido mediante         CITE FGE/DAJ/663/2021 de 17 de noviembre, reiterándole su condición de funcionario provisorio que corresponde su remoción sin aludir causal alguna ni proceso interno, como tampoco la evaluación de su desempeño como personal provisorio.

Al respecto señala que, fue contratado mediante convocatoria pública por el Ministerio Público y conociendo su trabajo le asignaron ítem como Médico Forense II, llegando a fungir como funcionario de carrera, tal como exige el      art. 70 del EFP, concordante con el art. 138 y siguiente del Reglamento Interno del Ministerio Público, por lo que no es funcionario provisorio. En sujeción a lo dispuesto por el art. 78 del “Reglamento de Evaluación y Promoción de la Carrera Fiscal”, debido al tiempo que ejerció su cargo, cumplió con todos los requisitos para ser tratado como funcionario de carrera, desde su ingreso por convocatoria pública y concurso de méritos, hasta sus evaluaciones favorables, capacitación, felicitaciones y promociones laborales.

En suma, alegó que tiene derecho a que le den la posibilidad de presentar prueba y contravenir las que alegan en su contra, de donde no corresponde que le causen indefensión, y falta de valoración de sus antecedentes, provocada por las distintas autoridades que resolvieron su causa. Alegó que se vulneró el principio non bis in ídem que también es aplicable a procesos administrativos, dado que le sancionó su superior jerárquico que fue revocado y después fue sancionado por la Directora Nacional del IDIF, y remitido a un proceso disciplinario a sugerencia de la nombrada, para finalmente recibir el agradecimiento de servicios con el argumento de ser un funcionario provisorio.

El Ministerio Público ha establecido que solo puede haber funcionarios provisorios por un lapso no mayor a dos años, que concluido ese periodo se puede ingresar a la carrera fiscal conforme el art. 78 del “Reglamento de Evaluación y Promoción de la Carrera Fiscal”, en su caso, al haber sido sometido a evaluación permanente y vencido el plazo de dos años señalado, entiende que es funcionario de carrera, además que en todo caso en aplicación del principio de progresividad no pueden negársele el derecho al trabajo.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Denuncian la lesión de sus derechos al debido proceso, a la “jerarquía disciplinaria”, a la defensa, a la impugnación, al trabajo, a la estabilidad laboral y al acceso, permanencia y promoción a la carrera fiscal, así como a los principios de congruencia y de legalidad, citando al efecto los arts. 13, 109, 115, 117, 122, 123,180, 232, 233, 235, 237 y 410 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela y en consecuencia se deje sin efecto: a) El Memorando CITE: FGE/JLP/AG 117/2021 de 30 de septiembre; b) “La nulidad de todas las notas sancionatorios emitidas por (…) NAYRA PADILLA GORENA, Directora Nacional del Instituto de Investigaciones Forenses (IDIF)” (sic), y, c) “La nulidad del proceso disciplinario y la resolución sumarial FGE/JSN° 097 de fecha 18 de noviembre de 2021, emitida por el Abog. GROVER SANTANDER NÚÑEZ, Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado” (sic.)

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 3 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 318 a 324, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, ratificó in extenso el contenido de la demanda. Posteriormente el Vocal Constitucional le solicitó puntualice cuál era el acto lesivo, por lo que él abogado del ahora accionante expresó lo siguiente: “es el agradecimiento de servicios que no se ha respetado el debido proceso se hizo cuatro sanciones por un mismo hecho y ha sido anulado la primera resolución sancionatoria por lo que al haberse anulado no tenía porque continuarse con el proceso” (sic).

I.2.2. Informe del accionado

Fausto Juan Lanchipa Ponce, Fiscal General del Estado, a través de sus abogados, por informe escrito cursante a fs. 313 a 316 y en audiencia, manifestó que: 1) El ahora accionante pidió expresamente la nulidad del Memorando CITE: FGE/JLP/AG 117/2021, de agradecimiento de servicios, el que consta que le fue notificado en la misma fecha, presentando el interesado recurso de revocatoria el 8 de octubre de igual año, amparado en la Ley de Procedimiento Administrativo, recibiendo como respuesta la Nota CITE FGE/DAJ 621/2021, señalándole que fue designado en el cargo de Médico Forense II, en el marco de los arts. 27, 30.8 de la Ley de Organización del Ministerio Público (LOMP), de manera provisional, no incorporado a la carrera administrativa, además de aclararle que las disposiciones de la Ley de Procedimiento Administrativo no le eran aplicables a los fines de impugnación del memorando de agradecimiento de servicios, toda vez que, conforme establece la precitada Ley en su art. 3.II, no se encuentra sujeto a su ámbito de aplicación, lo cual se le hizo conocer vía WhatsApp, el 29 de octubre de 2021; 2) A pesar de ello, recién el 20 de noviembre de ese año, presentó recurso jerárquico respondiéndole a través de CITE FGE/DAJ/663/2021, reiterándole los conceptos señalado en la Nota CITE FGE/DAJ 621/2021, sobre el carácter provisional de su designación y la inaplicabilidad a su caso de la Ley de Procedimiento Administrativo, que también le fue notificado por la misma vía el 18 de noviembre de igual año; 3) Ciertamente la precitada Ley, dentro de los medios de impugnación contra actos administrativos, establece los recursos de revocatoria y jerárquico, no obstante no es de aplicación al caso del ahora accionante, conforme la previsión contenida en el art. 3.II inc. c) en dicha Ley, al efecto del cómputo de los seis meses establecidos en el art. 129.II de la CPE, para la interposición de esta acción de defensa, no puede tomarse en cuenta la fecha de su notificación con el recurso jerárquico, y afirmar que la acción se presentó dentro de los cinco meses y veintidós días; por lo que, el recurso jerárquico resulta inidóneo, puesto que los arts. 65 y 128 de la LOMP, prevé dos casos específicos para plantear el recurso jerárquico: i) Para impugnar los rechazos o sobreseimientos dictados en los procesos penales; y, ii) Contra las resoluciones de la autoridad sumariante en los casos de procesos disciplinarios contra fiscales; teniendo que conocer el recurso jerárquico la autoridad superior, y al tratarse del Ministerio Público no existe una autoridad superior al Fiscal General del Estado que pueda revisar una decisión administrativa asumida por esta autoridad, resultando que contra sus decisiones el recurso jerárquico es inidóneo; 4) No obstante si resulta posible tomar en cuenta la notificación con la determinación del recurso de revocatoria que sí es idóneo para impugnar este acto administrativo, pues ante esta petición la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del Ministerio Público, bien pudo revisar su determinación y revocar la misma, pero como en el caso de autos no lo hizo; a partir de la notificación con esa decisión es que el accionante se encontraba habilitado para interponer acción de amparo constitucional dentro de los seis meses, porque se agotó la vía administrativa, notificación que se realizó vía WhatsApp el 29 de octubre de 2021, que computados los seis meses debió presentarse la acción tutelar hasta el 29 de abril de 2022; no obstante, al haberlo hecho el 17 de mayo del citado año, se encuentra fuera del plazo establecido al efecto, inobservando el principio de inmediatez, por lo que corresponde denegar la tutela, sin ingresar al análisis de fondo de la problemática planteada; 5) Con relación a su ingreso al Ministerio Público, el accionante manifestó que el 1 de julio de 2022, suscribió un contrato administrativo de servicios de consultoría de línea, que sobre el Informe de Calificación de la Invitación Pública FGE/SIJ 011/2011 de nota CITE: IDIF 445/2011 de 30 de junio, remitido por los miembros de la Comisión de calificación, en sujeción del art. 34 inc. f) de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bies y Servicios (NB-SABS) aprobadas por el DS 0181 de 28 de junio de 2009, se le adjudicó como Consultor Médico Forense al haber cumplido con todos los requisitos de los términos de referencia, mereciendo por el resultado satisfactorio la correspondiente adenda al contrato y luego de superado exitosamente el concurso de méritos y el periodo de prueba, el 23 de octubre de 2013, se le designó como Médico Forense II, dando a entender que podía ascender a Médico Forense I; 6) El contrato del ahora accionante es un contrato administrativo de prestación de servicios, suscrito en el marco de las NB-SABS, procesos de contratación en lo que existe una invitación pública, la presentación de propuestas evaluación por las comisiones de calificación y adjudicación, donde establece el plazo y condiciones, procedimiento distinto a aquel que señalan las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP) aprobadas por el DS 26115 de 16 de marzo de 2001, cuyo objetivo es regular el sistema de administración de personal y la carrera administrativa, en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley de Administración y Control Gubernamentales, el Estatuto del Funcionario Público y decretos reglamentarios; 7) Por eso resulta irracional pretender hacer valer el contrato administrativo a los fines de probar una supuesta estabilidad y la condición de funcionario de carrera, cuando la relación que sustenta el mismo está lejos de ser laboral, así lo entiende el art. 6 del EFP; 8) En ningún momento hubo concurso de méritos, periodo de prueba emergente de tal contrato y menos en virtud de ello, se le haya otorgado el 23 de octubre de 2013, memorando de designación como Médico Forense II, el que en todo caso fue emitido tal cual reza su contenido, en el marco de los arts. 27 y 30.18 de la LOMP, cuyo tenor disciplina que es una de sus atribuciones, designar, remover, desplazar, suspender y destituir al personal administrativo del Ministerio Público, de conformidad con su reglamento, además que la designación del ahora accionante es provisional, se produjo en el marco del art. 71 del EFP, que textualmente señala que los servidores públicos que desempeñan sus funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa, y cuya situación no se encuentre comprendida en el artículo precedente, serán considerados funcionarios provisorios que no gozan de los derechos a los que hace referencia el art. 7.II de dicha Ley (derechos de los funcionarios de carrera); 9) Mediante Memorando CITE FGE/RJGP 903/2013 de 23 de octubre, el accionante fue designado como Médico Forense II, de manera provisional, lo que permite establecer la eventualidad del cargo que le tocó asumir en el tiempo que prestó servicio en el Ministerio Público, en el marco del art. 71 del EFP, que determina la provisionalidad del mismo, no existiendo constancia de que hubiera sido sometido a proceso de incorporación a la carrera administrativa, que garantice su estabilidad; por lo que, su remoción se sujeta a la misma determinación de la autoridad superior sin que requiera de inicio o sustanciación de proceso interno en forma previa; 10) A partir de la Disposición Final Séptima de la Ley de Presupuesto General del Estado de 28 de diciembre de 2020, los servidores públicos que formen parte de la carrera administrativa que se encuentren tramitando el acceso a la misma, bajo el régimen del Estatuto del Funcionario Público, deberán realizar la presentación de la documentación adicional definida según reglamentación, por lo cual su calidad de servidores públicos de carrera administrativa queda suprimida a partir de la puesta en vigencia de dicha Ley, no existiendo por lo indicado funcionarios incorporados a la carrera administrativa; 11) Sobre la evaluación de su desempeño, que acreditaría la condición de funcionario de carrera, según el art. 22 de la NB-SAP, la evaluación del desempeño alcanza a funcionarios de carrera como a provisorios, no siendo determinante a los fines de comprobar la incorporación a la carrera administrativa, la que tiene su propio procedimiento y exigencias, según el Estatuto del Funcionario Público y las NB-SAP; 12) El accionante alegó que existe un vacío legal en la Ley Orgánica del Ministerio Público, que no es evidente en relación a los peritos, y que se deba aplicar por analogía las reglas que regulan la carrera fiscal y por ende el Régimen Disciplinario en el marco de disposiciones reglamentarias como el Reglamento Interno del IDIF, último inexistente dentro de la normativa interna del Ministerio Público; y, 13) El accionante para inducir en error al Tribunal de garantía, pretende vincular el indicado proceso con su desvinculación del Ministerio Público, cuando entre el proceso y el agradecimiento de servicios no existe relación alguna, que ocurrió en su calidad de funcionario provisorio que le asistía, tal es así que, el proceso administrativo se inició en virtud a la Resolución de Apertura de Proceso Administrativo Disciplinario Interno FGE/JLP/DAJ 079/21, mismo que se le notificó el 27 de octubre del indicado año; es decir, casi un mes del memorando de agradecimiento de servicios, en dicho proceso se le aplicó la sanción de 20% de descuento de su haber, a raíz de ello, interpuso los recursos que la ley prevé, de manera extemporánea, siendo por lo tanto declarado inadmisible; en consecuencia, corresponde denegar la tutela solicitada.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Grover Jhamil Santander Núñez, Juez Sumariante de la Fiscalía General del Estado, en audiencia expresó lo siguiente: a) Fue nombrado Sumariante para la gestión 2021; en relación a la garantía del non bis in idem, el accionante trajo a colación unos memorandos por los que fue sancionado, uno, de llamada de atención de 16 de septiembre de 2021, “…firmado por el enlace departamental del idif en la ciudad de La Paz, el mismo como refiere fue anulado para emitir otra llamada de atención el 10 de septiembre…” (sic), esta vez suscrito por la Directora Nacional del IDIF, a efectos de considerar este doble procesamiento o doble sanción; no obstante, estos dos memorandos no hacen referencia alguna a dos denuncias de maltrato, por los que el suscrito en su momento determinó que no concurrían los presupuestos necesarios como son la identidad de hecho, sujeto y fundamento; es decir, que dos memorandos no tiene ninguna relación con estas dos denuncias de presunto maltrato; b) Sin tomar en cuenta la dispersión expresa de los arts. 114 y 117 de la LOMP, son relativas a las funciones de los fiscales, no del personal administrativo técnico especializado del IDIF, pretendiendo el accionante arrogarse una calidad que no le corresponde; c) El proceso administrativo tuvo como sanción el descuento del 20% de su haber, que no tuvo ninguna impugnación en el plazo de diez días que establece del DS 23318-A de 3 de noviembre de 1992; por lo que, se emitió la correspondiente ejecutoria, y después el hoy impetrante de tutela planteó recurso jerárquico que no le es aplicable al Ministerio Público, bajo esos fundamentos solicitó se “rechace” la acción tutelar.

Fernando Alcocer Quintanilla, Director Nacional del IDIF, no presentó informe ni asistió a la audiencia de consideración de la acción tutelar, a pesar de su legal notificación cursante a fs. 283.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 200/2022 de 3 de agosto, cursante de fs. 325 a 329, denegó la tutela solicitada por el accionante, con base en los siguientes fundamentos: 1) El ahora impetrante de tutela trajo a consideración su vinculación laboral que tendría en su calidad de médico forense, que prestaba sus servicios en el IDIF dependiente del Ministerio Público, y su desvinculación que se produjo a partir del Memorando CITE: FGE/JLP/AG 117/2021, extendido por el Fiscal General del Estado, no obstante, la amplia argumentación del ahora accionante que adujo antecedentes fácticos y legales, no logró establecer cuál es la exacta conexitud entre los mismos, porque, por un lado, dio a conocer que prestó sus funciones desde el 2010, asimismo, asume que es funcionario de carrera, pero al mismo tiempo, no supo establecer cuál sería el acto que “…le hace este reconocimiento…” (sic) y cuál sería en contraparte el acto que desconoce sus derechos; 2) Aludió que existirían denuncias en su contra, las que fueron sancionadas con llamadas de atención, e inclusive, una de ellas habría sido revocada, no obstante, “…tampoco entendemos cuál es el fondo de esta denuncia por cuanto se trataría de Procedimientos Administrativos internos que no conocemos cuál ha sido la finalidad y conclusión en este caso” (sic); 3) Finalmente, el demandante de tutela hizo conocer que se había emitido una solicitud de parte de la Directora Nacional del IDIF, para que se lo desvincule o se inicie un proceso sumario, los cuales habrían desencadenado en la emisión de un memorando de agradecimiento de servicios, por parte de la MAE de la Fiscalía General del Estado, de igual modo dio a conocer que existen dos procesos disciplinaros en su contra, que se encuentran desarrollándose sobre un acto que ha sido dejado sin efecto y otro, que aún estaría en trámite, desconociendo cuál sería el estado actual de dicho proceso; por lo que, no se pudo comprender cuál es la labor que debería cumplir la Sala Constitucional, 4) El ahora accionante consideró que el acto lesivo provino de varios funcionarios administrativos, no obstante, aclaró que el actuado que provocó la vulneración de sus derechos es la emisión del Memorando CITE: FGE/JLP/AG 117/2021, por el cual se le agradeció sus servicios como Médico Forense II, respecto al que debe realizarse un análisis de improcedencia de la acción de defensa, dado que ésta pasa por una revisión de requisitos de admisión, los cuales son superados ad initio, posteriormente, conforme lo establece el art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), deben analizarse los requisitos de procedencia, ante su incumplimiento esa Sala carece de competencia para ingresar al fondo de la acción de defensa; y, 5) El art. 129.II de la CPE, estableció un plazo razonable para la interposición de la acción de amparo constitucional, asimismo el art. 55 del referido Código Procesal, establece un plazo máximo de seis meses para el efecto, que se computa a partir de la comisión de la vulneración alegada, en el caso, éste fue conocido el 30 de septiembre de 2021 y la acción de amparo constitucional lleva como fecha de presentación el 17 de mayo de 2022, fuera del plazo por más de cuarenta días.