SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0108/2024-S2

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 21 de julio 2022, cursante de fs. 66 a 76 vta., la accionante a través de su representante legal, manifiesta lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 9 de julio de 2021, a través de memorial con Hoja de Ruta GG-3358/21, solicitó al entonces Gerente General de COSSMIL que dicte resolución, declarando la baja y desafiliación de Keila Gelcina Guzmán Tarupayo como beneficiaria de Wilfredo Rivero Rivero -quien antes de su fallecimiento fue miembro de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) y titular asegurado al Sistema de Prestaciones de dicho Seguro Social Militar- y su reconocimiento en los registros de COSSMIL en su condición de esposa, viuda y derechohabiente del prenombrado. De igual manera, pidió el reconocimiento y pago como beneficiaria de todos los beneficios reconocidos de seguridad social, como ser el pago de prestaciones desde el 21 de julio de 2020, -fecha de fallecimiento del nombrado- renta de viudedad, subsidios por gastos funerales, beneficio del pago de capital de defunción, seguro de salud y todos los demás establecidos por ley, conforme lo dispuesto en la Sentencia 34/21 de 9 de febrero de 2021, emitida por el Juez Público de Familia Primero de Montero del departamento de Santa Cruz sobre comprobación de unión libre.

Posteriormente, el 13 de agosto de 2021, presentó memorial al que se le asignó la Hoja de Ruta 3897/21, solicitando pronunciamiento inmediato respecto a su reconocimiento como beneficiaria, requerido a través de memorial presentado el 9 de julio de igual año; asimismo, pidió la ejecución material de los efectos dispuestos en la Sentencia 34/21.

El 18 de agosto de 2021, presentó memorial al Ministerio de Defensa con Hoja de Ruta DMD 05371, solicitando que se instruya al Gerente General de COSSMIL, que informe acerca de todas las irregularidades de su caso y que emita una resolución con base en la petición efectuada por memorial presentado el 9 de julio de igual año y todos sus antecedentes, sea el mismo a la brevedad posible, considerando que ese retraso lesiona sus derechos a la petición y seguridad social.

Más adelante, el 9 de septiembre de 2021, presentó memorial -se deduce dirigido al Gerente General de COSSMIL- requiriendo que se remitan antecedentes a la Comisión de Prestaciones de dicha Corporación, a fin que se pronuncie resolución acerca del memorial presentado el 9 de julio de ese año y demás antecedentes. En ese sentido, el 15 de septiembre de dicho año, se le notificó con la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021 de 16 de agosto, que dio respuesta a su memorial presentado el 9 de julio de igual año.

A partir de ello, el 22 de septiembre de 2021, interpuso recurso de reclamación con Hoja de Ruta GG. 4580/21 contra la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021; sin embargo, ante la falta de pronunciamiento sobre la misma, el 10 de noviembre del citado año, presentó recurso de apelación por silencio administrativo negativo contra la citada Nota y solicitó que se remitan antecedentes al Tribunal Supremo de Justicia Militar, a fin de que resuelva el recurso de apelación planteado y a partir de ello, tenga la posibilidad de acudir a las instancias pertinentes en resguardo de sus derechos.

Consecuentemente recurrió en tiempos hábiles y oportunos a todos los mecanismos otorgados por la Ley de Seguridad Social Militar para impugnar la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021, empero, desconoce su estado, en razón a que, no se emitió una respuesta oportuna, en el marco de la normativa legal, más aún cuando la Ley de Procedimiento Administrativo dispone que la administración pública tiene la obligación de resolver todas las peticiones efectuadas por los administrados en el plazo específico, caso contrario, procede la figura del silencio administrativo negativo, dependiendo del caso concreto.

En ese sentido, el 29 de junio de 2022, a través de memorial con Hoja de Ruta DMD 04670, se hizo conocer esa situación al Ministerio de Defensa, a fin de que tome en cuenta y sancione a las personas que permanentemente “vienen lesionando” sus derechos y garantías constitucionales.

Finalmente, respecto a la lesión del derecho a la petición, este fue vulnerado, en razón a que, el 29 de junio de 2022, solicitó un informe sobre el estado del recurso de apelación interpuesto contra la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021; sin embargo, la autoridad accionada hasta la fecha no emitió ni le notificó con ninguna respuesta sobre ese pedido. De igual manera, no se otorgó respuesta al memorial de 1 de junio de 2022, a través del cual pidió fotocopias legalizadas de la carpeta, ya que nunca se tuvo acceso a la misma o antecedentes anteriores o posteriores a la pretensión que plantea, lesionándose así el ejercicio de su derecho a la defensa, puesto que, el personal de COSSMIL alega que la carpeta se encuentra en Gerencia de Seguros o en la Junta Superior.

Por otro lado, se vulneró su derecho al debido proceso “…por no remitir antecedentes al Tribunal Supremo de Justicia Militar en los plazos y condiciones establecidas…” (sic), debido a que, el Gerente General de COSSMIL no cumplió con lo dispuesto en el art. 184 de la Ley de Seguridad Social Militar (LSSM), aprobada por (DL) 11901 de 21 de octubre de 1974, de pronunciar en el plazo de cuarenta y ocho horas el auto de concesión de alzada y remitir antecedentes ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar, impidiendo así la continuidad del mismo y dilatando indebidamente la resolución de la causa, lo que ocasiona además la restricción al acceso a la justicia y a los derechos a la defensa y a la petición, pues la remisión de antecedentes del recurso presentado el 10 de noviembre de 2021, al Tribunal Supremo de Justicia Militar impide que se emita una respuesta formal sobre las pretensiones demandadas.

Por último, si bien existe un recurso pendiente de resolución, no puede estar sujeto a que las autoridades cumplan con la norma, pues era obligación del Gerente General de COSSMIL emitir el auto de concesión de alzada y remitir antecedentes ante el Tribunal Supremo de Justicia Militar, para que en el plazo de noventa días pronuncie la resolución que corresponda en derecho; empero, desconoce los motivos por los que dicha autoridad de manera negligente no cumplió con ese deber, perfeccionándose así la posibilidad de que exista una protección tardía y un inminente daño irreparable e irremediable, ya que hasta que se remitan antecedentes al Tribunal Supremo de Justicia Militar y se resuelva en esta instancia el caso, podrían transcurrir meses e incluso años y entre tanto otorgar derechos a personas que no corresponden como es el caso de Keila Gelcina Guzmán Tarupayo, respecto de quien no se procedió a su baja.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante a través de su representante legal, denuncia la lesión de sus derechos a la petición, a la defensa, al debido proceso “…por no remitir antecedentes al Tribunal Supremo de Justicia Militar en los plazos y condiciones establecidas…” (sic) y al acceso a la justicia pronta y oportuna; citando al efecto los arts. 24 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela impetrada; y, en consecuencia “DECLARANDO” que el Gerente General de COSSMIL en el plazo de veinticuatro horas: a) Emita el auto de concesión de alzada del recurso de apelación planteado el 10 de noviembre de 2021, y remita obrados al Tribunal Supremo de Justicia Militar, para la atención y resolución de dicho recurso; b) Otorgue una respuesta fundada y motivada con relación a la pretensión realizada en el memorial presentado el 29 de junio de 2022, de solicitud de informe del estado del recurso de apelación; y, c) Emita una respuesta al memorial de 1 de junio de 2022, y otorgue fotocopias legalizadas.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 17 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 137 a 143 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La peticionante de tutela a través de su representante legal, ratificó los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional y complementando sus fundamentos en audiencia mencionó que: 1) Se activó los mecanismos procedimentales previstos en la vía administrativa, a partir de ello COSSMIL emitió las Notas GSE.UAL. STRIA 246/2021 -de 10 de agosto- y GSE. UAL. STRIA. 251/2021; sin embargo, en la presente acción tutelar se confundió la solicitud en torno a la Nota GSE.UAL. STRIA 246/2021, ya que el reclamo que se plantea por medio de este mecanismo de defensa no versa sobre la misma, por lo que, no se puede traer a colación la respuesta otorgada a dicha Nota, porque sigue un proceso en la instancia que corresponde; 2) La Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021 negó el acceso a la protección de sus derechos, por tal motivo, se activó inmediatamente la vía de impugnación, pues se presentó el recurso de reclamación en momento oportuno; sin embargo, no hubo respuesta por COSSMIL, por lo que se incurrió en silencio administrativo; 3) La parte accionada hizo alusión a que se remitió los antecedentes a la Junta Superior de COSSMIL para que se resuelva el recurso de reclamación, pero en ningún momento se le notificó o se puso en su conocimiento dicha remisión, pese a que, en cada memorial se consignó un domicilio y teléfono referencial de contacto; razón por la que, ante el silencio administrativo planteó recurso de apelación; 4) No pidió que se proteja los derechos a la salud y la vida, como mencionó la parte accionada, pues no es la instancia correspondiente; 5) Transcurrió un año desde que presentó su recurso de apelación y “hasta la fecha” no tiene una solución; 6) La permanente y constante respuesta que recibió de COSSMIL es que no le podían prestar la carpeta, que se encontraba en custodia del nuevo “gerente de seguros”, aspecto que fue comunicado de manera verbal y nunca se emitió la nota motivada indicando los motivos de esa custodia, lo que es irregular porque no hubo ninguna situación que pueda motivarla. Asimismo, mencionaron que no acreditó la representación legal para pedir el acceso a la información de esa carpeta, contexto que no es evidente, ya que, en las primeras solicitudes adjuntó la Sentencia 34/21 que reconoce que la accionante es ex esposa y derechohabiente de Wilfredo Rivero Rivero -fallecido-. Por otro lado, llegó un momento en el que se comentó que el caso estaba en poder de una persona que ya no trabajaba en Gerencia de Seguros y mientras tanto no le podían “mostrar” la carpeta ni emitir las fotocopias legalizadas. De igual manera, se puso como excusa, que el memorial de 1 de junio de 2022, por el cual se solicitó fotocopias legalizadas de toda la carpeta del recurso de reclamación, no tiene código de hoja de ruta y por eso no se tiene respuesta; empero, todas esas justificaciones fueron verbales y no escritas. Finalmente, la carpeta se “encontraba extraviada” hasta el momento de interponer la acción de amparo constitucional, por lo que, COSSMIL tratando de evitar responsabilidades del personal que no estaba en gestiones pasadas y ahora se encuentra asesorando en esa entidad, trató de justificar estos hechos; 7) La SCP 0213/2013 de 5 de marzo, señala que el acceso a los documentos públicos establecido en el art. 74 -no especifica de qué cuerpo legal- guarda relación con el derecho a la petición e información. Por otro lado, el derecho de acceso a los documentos públicos permite también ejercer el derecho a la defensa y ejercicio del poder público, al consentir que las decisiones que se adopten sean controvertidas; empero, tiene una solicitud de fotocopias legalizadas que a la fecha no fue resuelta; 8) Cuando se apersonó al Tribunal de Justicia Militar se le indicó que COSSMIL no remitió dicho recurso; 9) La SCP 0462/2021-S3 de 12 de agosto señala que, la respuesta debe emitirse en tiempo pronto y oportuno; sin embargo, se tienen dos solicitudes no respondidas “a la fecha”; en lo concerniente a la respuesta formal, no existe un pronunciamiento escrito ni tampoco se notificó con ningún actuado de los recursos presentados, por lo que, desconoce la oficina en la que se encuentra -no precisa qué recurso-, ello porque no tiene acceso a la carpeta; y finalmente, en lo que respecta a la respuesta material, si COSSMIL considera que no tiene que entregar la fotocopia legalizada, debe fundamentar si la información es reservada o protegida por algún precepto constitucional, o si cree que informar sobre el estado del recurso de apelación no corresponde, caso contrario mencionar cuál es el estado actual y dónde se encuentra; pues no basta con conceder o negar la petición; y, 10) La acción de amparo constitucional fue dirigida contra el Gerente General de COSSMIL, quien es la “…última persona que ha emitido una respuesta…” (sic) a través de la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021; además conforme al principio de informalismo del derecho administrativo, si la autoridad accionada considera que perdió competencia debió enviar todos los antecedentes a la autoridad correspondiente para que la pretensión continúe y se emita la respuesta.

I.2.2. Informe de la parte accionada

Helam Paulo Ferreira Zenteno, Gerente General de COSSMIL, a través de su representante legal, en audiencia señaló que: i) Todo surgió a raíz de una nota recibida el “…25 de mayo de 2021…” (sic), en la que efectivamente la accionante señaló que acredita judicialmente la calidad de cónyuge de Wilfredo Rivero Rivero -fallecido-, ante ello, la impetrante de tutela considera que no se emitió una respuesta y el 1 de julio de igual año, solicitó que se pronuncie sobre la anulación de la Nota “remitida” por COSSMIL “...la 027/2021 y la 126/2020…” (sic) que son anteriores y están relacionadas a un embargo sobre los salarios de su difunto esposo, y aunque no tiene relevancia para el caso, hace suponer que COSSMIL no habría dado respuesta a esta nota del 1 de julio de 2021, pese a ello, el 8 -lo correcto es 9- de igual mes y año, nuevamente la peticionante de tutela presentó otro memorial, solicitando un pronunciamiento inmediato sobre el reconocimiento de su condición de beneficiaria, respondiéndose fundadamente a la accionante a través de la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021, pues en la última parte de la misma se establece de manera clara que el Reglamento de afiliación y desafiliación de COSSMIL, aprobado mediante Resolución 23/2020 de 5 de noviembre, exige requisitos para este fin -dicha respuesta fue notificada el 15 de septiembre de 2021. Posteriormente, la parte accionante el 9 de septiembre de ese año, solicitó nuevamente mediante memorial que se emita pronunciamiento inmediato sobre su petición de reconocimiento de beneficiaria, lo cual, ya se efectuó el 10 de agosto de igual año, sin perjuicio de ello, nuevamente se emitió la Nota GSE.UAL. STRIA 246/2021, que también fue notificada de manera personal a la accionante el 24 de agosto del referido año, señalando que ya se dio la respuesta correspondiente, además de especificar ciertos aspectos respecto a su afiliación; ii) La distorsión de lo obrado en el caso surge desde el momento en que COSSMIL otorgó la respuesta que la accionante consideró lesiva a sus derechos y garantías constitucionales, por lo que, activó el procedimiento administrativo el 31 de agosto de 2021, a través del recurso de revocatoria contra la Nota GSE.UAL. STRIA 246/2021; y a partir de ello, el 10 de noviembre del citado año, al considerar que no se otorgó respuesta al recurso de revocatoria, la accionante presentó un recurso de apelación por silencio administrativo negativo, aunque contradictoriamente el 22 de septiembre del mismo año presentó un recurso de reclamación contra la respuesta a la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021, haciendo uso y abuso de recursos y medios idóneos de impugnación; puesto que, presentó “…un recurso de revocatoria, un recurso de reclamación y un recurso de apelación…” (sic); iii) COSSMIL otorgó el trámite al recurso de “apelación” -lo correcto es de reclamación- remitiendo el mismo ante la Junta Superior “de Decisiones” el 27 de octubre de 2021; posteriormente el 23 de noviembre de igual año, devolvió los antecedentes a la Gerencia de Seguros de COSSMIL, indicando que de acuerdo a lo previsto en el art. 12 inc. k) de la LSSM, el caso de Wilfredo Rivero Rivero, no contaba con una Resolución de Comité correspondiente y no se adecuaba a la normativa legal; toda vez que, la atribución de dicha Junta es conocer y fallar en los recursos de reclamación que se interpongan contra las resoluciones de los Comités Consultivos de Salud, Seguro y Finanza; iv) El art. 28 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) -Ley 2341 de 23 de abril de 2002-, establece los elementos esenciales que debe contener el acto administrativo; empero, la Nota GSE.UAL. STRIA 246/2021 contra la que se presentó un recurso de revocatoria y la Nota GSE. UAL. STRIA. 251/2021 contra la que se presentó un recurso de reclamación, no son actos administrativos; v) El plazo máximo para dictar la resolución es de seis meses desde la iniciación del procedimiento, en tal caso, al considerar desestimada su solicitud por silencio administrativo negativo, la parte accionante presentó un recurso de apelación; sin embargo, el art. 17.V de la LPA, señala que el silencio administrativo será considerado positivo, en los casos en los que esté expresamente previsto en disposiciones reglamentarias o especiales; vi) La SCP 1137/2017-S3 de 3 de noviembre, reguló cuál debe ser el procedimiento cuando la administración pública no responde ante un medio de impugnación, pues en su ratio decidendi señala que es impertinente que de forma posterior a operar el silencio administrativo negativo, el agraviado active esta acción tutelar para solicitar tutela al derecho a la petición, ya que, una tutela carecería de sentido y eficacia jurídica, resultando imposible ordenar a la autoridad accionada que se pronuncie con relación a lo solicitado, ya que se apertura los medios impugnativos para lograr el fin que desea, en ese sentido, en la audiencia se demostró que la parte accionante el 10 de noviembre de 2021, presentó un recurso de apelación por silencio administrativo negativo; vii) La acción de amparo constitucional fue subsanada en lo referente al petitorio, solicitándose que el Gerente General de COSSMIL en el plazo de veinticuatro horas emita un auto de concesión de alzada del recurso de apelación; asimismo, que se emita una respuesta fundada y motivada con relación a la pretensión efectuada el 29 de junio de 2022; a partir de ello se puede evidenciar que en el fondo la accionante solicita la tutela de su derecho a la petición; empero, debe tomarse en cuenta que si no se emitió el referido auto, la vía idónea no era formular este mecanismo de defensa sino la de cumplimiento; ya que, se omitió un deber establecido en la Ley de Seguridad Social Militar; y, viii) Los arts. 183 y 184 de la citada Ley, establecen que las decisiones de las Comisiones de Prestaciones podrán ser observadas por los asegurados a través del recurso de reclamación correspondiente a plantearse dentro de los cinco días de notificada con la resolución; empero, la accionante dejó pasar ese plazo, además señaló que contra las resoluciones de la Junta Superior sólo podrá interponerse dentro de los cinco días un recurso de apelación; consiguientemente, podrán evidenciar que los recursos de reclamación como de apelación no se encuentran dentro de los plazos previstos por la citada Ley; incurriendo de tal forma en la causal de improcedencia de esta acción tutelar prevista por el art. 53.3 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

1.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Resolución 082/2022 de 17 de agosto, cursante de fs. 144 a 148 vta., concedió en parte la tutela solicitada, y en consecuencia ordenó al Gerente General accionado que: a) Otorgue las fotocopias solicitadas por la peticionante de tutela, conforme a su solicitud de 1 de junio de 2022, en el plazo de cuarenta y ocho horas; y, b) Informe sobre el estado del recurso de apelación presentado el 10 de noviembre de 2021. Asimismo, denegó la tutela impetrada, en cuanto a la solicitud de que la autoridad accionada emita el auto de concesión de alzada del recurso de apelación.

Determinación asumida con base en los siguientes fundamentos: 1) El contenido esencial del derecho a la petición reconocido en el art. 24 de la CPE, comprende el derecho a una respuesta formal y pronta, sea en sentido positivo o negativo, dependiendo de las circunstancias de cada caso en particular, dentro de los plazos previstos en la normativa aplicable o en términos breves y razonables, entendimientos que fueron citados en la SC 0189/2001-R de 7 de marzo, aludida en la SC 0195/2010-R de 24 de mayo y SCP 1469/2012 de 24 de septiembre; 2) En mérito a la jurisprudencia constitucional, lo referente al recurso de apelación planteado, así como la pretensión de que se emita auto de concesión de tutela y se remita obrados al Tribunal Supremo de Justicia Militar, se encuentran en el marco de un proceso administrativo, por lo que, no puede pretender ser objeto de tutela por vulneración al derecho a la petición, debido a que, no procede cuando se vincula a un trámite propio de un proceso judicial o administrativo, debiendo la accionante reclamar este asunto en el marco de tal proceso; y, 3) Respecto a las solicitudes sobre el estado del proceso y fotocopias legalizadas, se evidencia que la autoridad accionada no dio respuesta a las mismas, y si bien se refieren al proceso administrativo, no están relacionadas con peticiones del proceso; de modo que, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 24 de la CPE, lo único que debe exigirse es la identificación del peticionante a fin de viabilizar su procedencia.

Por último, en respuesta a la aclaración y complementación solicitada por la parte accionada con referencia al plazo para la entrega del informe sobre el estado del recurso de apelación presentado el 10 de noviembre de 2021, se ordenó que debe materializarse en el plazo de cinco días hábiles, a partir de su legal notificación en audiencia.