Tribunal Constitucional Plurinacional de Bolivia

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0142/2024-S1

Fecha: 17-May-2024

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0142/2024-S1

Sucre, 17 de mayo de 2024

SALA PRIMERA

Magistrada Relatora: MSc. Georgina Amusquivar Moller

Acción de cumplimiento

Expediente: 55374-2023-111-ACU

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 002/2023 de 29 de mayo, cursante de fs. 288 a 290 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Enrique Leaño Palenque, Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre del departamento de Chuquisaca contra Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas; y, Camelia Varinia Delboy Cuevas, Directora General de Normas de Gestión Pública del mismo Ministerio.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 15 y 21 de marzo de 2023, cursante de fs. 1, 123 a 126 vta.; y, 129 y vta., el accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En la gestión 2019, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (MEFP) realizó la compatibilización del Reglamento Interno de Personal (RIP) del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Sucre del departamento de Chuquisaca; por lo que, realizando un estudio por las Unidades respectivas se realizó modificaciones al RIP en base a la realidad institucional, presentando el 31 de agosto de 2022 ante el MEFP una solicitud de compatibilización de dichas modificaciones, petición que mereció respuesta a través de la nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/0887/2022 de 7 de septiembre; por el cual, se le realizaron una serie de observaciones en relación a la forma en que deben ser solicitadas las modificaciones a reglamentos ya compatibilizados, emitiéndose posteriormente la Nota MEFP/VPCF/DGNGP/ UNPE/1061/2022 de 20 de octubre efectuando aclaraciones sobre el ámbito de aplicación del RIP hacia el órgano rector, sin considerar lo establecido en la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, al ser una casual para la modificación del RIP compatibilizado.

Es así, que el 2 de febrero de 2023, se presentó nueva solicitud subsanando las observaciones efectuadas en la Nota de 7 de septiembre de 2022, la misma que fue respondida por Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/117/2023 de 14 de febrero; en la cual, en lugar de dar una respuesta a la petición, se ratificó en la Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1061/2022, sin considerar los fundamentos en la que se justificó las razones por las que se solicitó la compatibilización de las modificaciones realizadas al RIP, incumpliendo lo establecido en el art. 20.c) de la Ley de Administración y Control Gubernamentales -Ley SAFCO- (Ley 1178 de 20 de julio de 1990); toda vez que, el MEFP en el único encargado y responsable de compatibilizar los reglamentos de todas las entidades del sector público, debiendo compatibilizar y aprobar el RIP actualizado al haberse cumplido con todos los requisitos establecidos en las Resoluciones Ministeriales 1111 de 7 de noviembre de 2017 y 033 de 21 de enero de 2019, incumpliendo un mandato expreso emanado de la Ley 1178 que le obliga al MEFP el de compatibilizar el RIP; aspectos que, ante la negativa pese a reiterar en determinadas oportunidades dicha compatibilización causa lesiones y perjuicios a los intereses del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca.

I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida.

Se denuncia el incumplimiento del art. 20.c) de la Ley 1178.

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada, disponiendo que “…, considerando que la parte accionada es el Órgano Rector respecto del Sistema de Administración de Personal, y teniendo la atribución (obligación) de Compatibilizar las normas específicas del sector público es nuestro caso el Reglamento Interno de Personal (R.I.P.), es que solicitamos que las autoridades ahora demandadas, por la vía que corresponda, procedan a COMPATIBILIZAR las modificaciones hechas al R.I.P. por parte del G.A.M.S., toda vez que la institución cumplió con todos los requisitos para el efecto” (sic).

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 29 de mayo de 2023, según consta en acta cursante de fs. 276 a 287, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El impetrante de tutela, ratificó inextenso en los términos de su demanda de acción de cumplimiento.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Marcelo Alejandro Montenegro Gómez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas y Camelia Varinia Delboy Cuevas, Directora General de Normas de Gestión Pública del mismo Ministerio, a través de su representante legal, por informe escrito de 29 de mayo de 2023, cursante de fs. 268 a 275 manifestaron que: a) El peticionante de tutela señaló un cúmulo de normas legales que se estarían incumpliendo, para de forma posterior indicar que el mandato omitido se encuentra en el art. 20.c) de la Ley 1178, la que indica que en su calidad de Órgano Rector se tiene la atribución de emitir normas y reglamentos básico; sin embargo, dicha norma indica la atribución que se tiene para compatibilizar o evaluar las disposiciones específicas de cada entidad, peticionando se compatibilice las modificaciones al RIP; b) La acción de defensa peca de improcedente, pues la atribución de COMPATIBILIZAR o EVALUAR fue debidamente cumplido, realizándose la respectiva evaluación al RIP del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca; por lo cual, se emitió la Nota MEFP/VCF/DGNGP/UNPE/1061/2022 de 21 de octubre, en la que se señaló que dicho documento no es COMPATIBLE con la debida justificación, cumpliéndose las atribuciones respectivas; además que la demanda no se ajusta a la naturaleza de la acción de cumplimiento, ya que se pide se proceda a COMPATIBILIZAR las modificaciones realizadas al RIP, la misma que no corresponde, aspectos que tornan al caso como debatible y cuestionable, desnaturalizando la acción de cumplimiento; c) El petitorio del solicitante de tutela está radicado en un hecho controversial que genera interpretaciones dispares, pues considera que el motivo de la evaluación que declaró incompatible las modificaciones al RIP es contrario al art. 3 de la Ley 321, aspectos no son ciertos, pues al solicitar que el Órgano Rector compatibilice el RIP se quebrantaría lo establecido en el art. 232 de la Constitución Política del Estado (CPE), así como las atribuciones con las que cuenta que conforme al art. 37 del DS 25749 de 20 de abril de 2000, solo puede compatibilizar Reglamentos Internos de instituciones adecuadas a la Ley del Estatuto del Funcionario Público; d) La acción de cumplimiento no es la instancia valedera, pues existen otros medios o recursos para presentar su pretensión; e) Un requisito para la activación de la acción de cumplimiento es la existencia de renuencia establecido en el art. 66.2 del Código Procesal Constitucional (CPCo); por lo que, previo a presentar la acción tutelar, se debía reclamar el cumplimiento legal del deber omitido; empero, de antecedentes se observa que en ningún momento el GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca solicitó el cumplimiento de los arts. 20 y 22 de la Ley 1178, pues todas las notas presentadas rezaban y contenían su petición de adjuntar el RIP que pretendían compatibilizar, sin determinar en alguna de las notas que no se estuviese dando cumplimiento a las disposiciones normativas, además que todas las notas fueron respondidas conforme a ley, no existiendo una resistencia dolosa o negligente para dar cumplimiento a un deber jurídico; y, f) El art. 20.c) de la Ley 1178 da como atribución al Órgano Rector el de evaluar y compatibilizar las normas específicas de las entidades; es así que, la indicada entidad municipal pretendió que se compatibilice un RIP dirigido a los trabajadores sujetos a la Ley General del Trabajo contrario a las normas para efectuar dicha evaluación; por lo que, se dispuso declarar su incompatibilidad en base al art. 37 del Anexo al DS 25749 dando cumplimiento a dicha norma, no existiendo lesión alguna.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del departamento de Chuquisaca, mediante Resolución 002/2023 de 29 de mayo, cursante de fs. 288 a 290 vta., denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: 1) Las notas remitidas por parte del Alcalde están referidas a una petición de compatibilización del RIP y no así a una exhortación o reclamo al cumplimiento de un deber inserto en los arts. 20.c) y 22 de la Ley 1178, haciendo referencia a un trámite administrativo conforme a las atribuciones otorgadas al MEFP, las cuales se ejercen por la Dirección General de Normas de Gestión Pública, no evidenciándose una mora o renuencia de las autoridades demandadas; y, 2) El Comunicado MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/008/2022 establece los requisitos, procedimiento y unidad competente para el trámite de compatibilización de los reglamentos específicos y sus modificaciones; por lo que, al haberse emitido la Nota MEFP/VCF/DGNGP/UNPE/1061/2022, se evidencia que existe una respuesta a las solicitudes, concluyéndose que la pretensión se engloba en un trámite propio de la Administración Pública que emerge de la Resolución Ministerial 033; ya que, la petición de compatibilización o aprobación de las modificaciones realizadas al RIP por el GAM de Sucre del indicado departamento no responde a un deber expreso, claro y preciso, cuyo cumplimiento deba ser tutelado por la acción de cumplimiento, no estando cumplidos los presupuestos de dicha acción de defensa; toda vez que, la antedicha nota pudo ser objetado.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursa en expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Resolución Ministerial 033 de 21 de enero de 2019; por el cual, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, aprueba el Modelo de RIP (fs. 172 a 263).

II.2. Por Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1474/2019 de 4 de octubre, la Dirección General de Normas de Gestión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, dirigiéndose al Alcalde del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca, declaró compatible el RIP con la Ley 2027 de 27 de octubre de 1999, debiendo ser aprobado mediante Decreto Edil (fs. 149).

II.3. Consta Comunicado MEFP/VCF/DGNGP/008/2022 de 5 de abril emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; por la cual, se hace conocer el procedimiento para el trámite de compatibilización de Reglamentos Específicos, señalado:

En el marco del Artículo 27 de la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990, que establece la obligatoriedad que cada entidad pública debe contar con sus Reglamentos Específicos para el funcionamiento de los Sistemas de Administración, y a fin de agilizar la dinámica de los procesos de compatibilización correspondientes, la Dirección General de Normas de Gestión Pública del Viceministerio de Presupuesto y Contabilidad Fiscal, comunica a las entidades públicas que la compatibilización de Reglamentos Específicos de los Sistemas de Administración Gubernamental, debe cumplir con los siguientes requisitos:

1. Solicitud dirigida a la Dirección General de Normas de Gestión Pública;

2. Propuesta de Reglamento Específico de acuerdo a Modelo Guía (impreso y digital);

3. Estructura Organizacional de la institución, actualizada;

4. Contacto de referencia del funcionario con quien se realizará la coordinación técnica.

Los trámites de modificación a los reglamentos específicos declarados compatibles, deben cumplir con los siguientes requisitos:

1. Solicitud dirigida a la Dirección General de Normas de Gestión Públicas;

2. Cuadro comparativo de los artículos que se pretenden modificar, distribuido en tres (3) columnas; La primera con el texto original, la segunda con la propuesta de ajuste y la tercera con la justificación técnica y/o legal, por cada artículo;

3. Proyecto de Reglamento Específico consolidado que incorpore los artículos que se pretende modificar;

4. Estructura Organizacional de la institución, actualizada;

5. Contacto de referencia del funcionario con quien se realizará la coordinación técnica.

Finalmente, el estado de compatibilización de los Reglamentos Específicos podrá ser consultado en el Sistema de Información de Compatibilización de Reglamentos Específicos (SISCRE), ingresando con su credencial de acceso al SIGEP, a través del enlace https://siscre.economiayfinanzas.gob.bo (sic [fs. 30]).

II.4. Mediante Cite: DESPACHO 1651/22 de 2 de septiembre de 2022, Enrique Leaño Palenque -ahora accionante- dirigiéndose a Marcelo Alejandro Montenegro Gomez García, Ministro de Economía y Finanzas Públicas -ahora demandado- remitió el RIP para su compatibilización, indicando:

(…)

Asimismo, tenemos a bien remitir a su Autoridad el Cite N° 207/2022 de la Jefatura de Desarrollo Organizacional del G.A.M.S., junto con el Reglamento Interno de Personal documentado, a efectos de su respectiva compatibilización (sic [fs. 151]).

Misiva que fue respondida por la Directora General de Normas de Gestión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas -codemandada- por medio de nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/0887/2022 de 7 de septiembre, se devolvió el RIP al ahora impetrante de tutela bajo los siguientes argumentos:

(…).

Al respecto, efectuada la revisión de los registros de esta Dirección, se evidencia que el RIP del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre fue declarado compatible con nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/N° 1474/2019 de 4 de octubre de 2019, por consiguiente, no corresponde una nueva compatibilización. Sin embargo, si requiere realizar modificaciones al Reglamento compatibilizado sea Parte I-Órgano Ejecutivo o Parte II-Concejo Municipal, deberá adjuntar un Cuadro Comparativo de modificaciones, el cual debe contener en la primera columna el texto de los artículos del reglamento aprobado; en la segunda columna el texto de los artículos que pretende modificar; y en la tercera columna la justificación técnica y legal correspondiente, de acuerdo al Comunicado MEFP/VPCF/DGNGP N° 008/2022 de 5 de abril de 2022, emitido por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (sic [fs. 150]).

II.5. Por nota CITE: DESPACHO 2051/22 de 14 de octubre de 2022, el peticionante de tutela, volvió a remitir a la autoridad demandada las modificaciones al RIP del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca en cumplimiento a la nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/0887/2022, indicando:

(…).

Al respecto, tenemos a bien remitir a su Autoridad el Cite N° 239/2022 de la Jefatura de Desarrollo Organizacional del G.A.M.S. con todos lo requerido, por lo que solicitamos instruir a quien corresponda su respectiva modificación (sic [fs. 153]).

Nota que fue contestada por la autoridad demandada devolviendo nuevamente el Reglamento Interno de Personal, mediante Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1061/2022 de 20 de octubre; por la cual, se señaló que:

(…).

Al respecto, efectuada la revisión del cuadro remitido, se consideran no compatibles, las modificaciones propuestas, justificado en el marco del Artículo 37 del Anexo al Decreto Supremo N° 25749 de 24 de abril de 2000, Reglamento de Desarrollo Parcial a la Ley N° 2027 Estatuto del Funcionario Público, señala: “El Órgano Rector del Sistema de Administración de Personal queda encargado de la compatibilización del Reglamento Interno de las instituciones, adecuadas a la Ley del Estatuto del Funcionario Público…”. Por lo tanto, el RIP compatibilizado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, es aplicable a los servidores públicos que se encuentran en el ámbito de aplicación de la Ley N° 2027 de 27 de octubre de 1999. Estatuto del Funcionario Público; aspecto, que además se encuentra establecido por el Artículo 2 (Ámbito de Aplicación) del RIP del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

Consiguientemente, se debe tener en cuenta que en aplicación a lo dispuesto por el Parágrafo III del Artículo 7 y Artículo 69 de la Ley N° 2027, el personal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre sujeto a la Ley General del Trabajo, debe regularse por la referida Ley y sus disposiciones conexas. Conforme a los argumentos señalados, se devuelven antecedentes, debiendo considerar lo establecido en las disposiciones normativas citadas precedentemente (sic [fs. 152]).

II.6. Mediante Cite: DESPACHO 174/2023 de 2 de febrero, el solicitante de tutela dirigiéndose a la directora General de Normas de Gestión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas -ahora codemandada- en cumplimiento de la Nota MEFP/VPCF/DGNGP/1061/2022 remitió el RIP para su compatibilización, indicando:

(…).

Al respecto, tenemos a bien remitir el Cite N° 136/2023 de la Dirección General de Gestión de Recursos Humanos del G.A.M.S., junto al Reglamento Interno de Personal, cumpliendo las observaciones realizadas por su Autoridad. En ese sentido, mucho agradeceremos la aprobación a las modificaciones realizadas al mismo (sic [fs. 158]).

Misiva que fue respondida por la Directora General de Normas de Gestión Pública del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas por medio de Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/117/2023 de 14 de febrero, se devolvió el RIP al ahora accionante bajo los siguientes argumentos:

(…).

En atención a su nota CITE: DESPACHO N° 174/2023, mediante la cual remite el cuadro comparativo de modificaciones al Reglamento Interno de Personal (RIP) Parte I-Órgano Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, para su compatibilización; se ratifica de manera íntegra al tenor de la nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1061/2022 (copia adjunta), a través de la cual se explicó el marco normativo y alcance del RIP que compatibiliza esta Cartera de Estado, en su calidad de Órgano Rector del Sistema de Administración de Personal; razón por la cual, se devuelven antecedentes (sic [fs. 156]).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte impetrante de tutela denuncia el incumplimiento del art. 20.c) de la Ley 1178; toda vez que, tanto el Ministro de Economía y Finanzas Públicas y la Directora General de Normas de Gestión Pública, no declararon la compatibilización a las modificaciones del RIP del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca, siendo su obligación al ser el Órgano Rector de la Administración de Personal, pese a que se cumplieron con todas las observaciones realizadas respectivamente.

En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: i) Naturaleza Jurídica de la acción de cumplimiento; ii) De la renuencia de cumplimiento en la autoridad demandada, como paso previo a la interposición de la acción de cumplimiento; iii) Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneran derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional; y, iv) Análisis del caso concreto.

III.1. Naturaleza Jurídica de la acción de cumplimiento

El presente Fundamento Jurídico fue citado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0122/2021-S1 de 2 de junio; 1086/2022-S1 de 5 de octubre; 1461/2022-S1 de 8 de diciembre; y, 0115/2023-S1 de 28 de marzo, que formularon el siguiente razonamiento:

El Estado Plurinacional de Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho, cuyo postulado esencial se traduce en respeto, vigencia y sometimiento ante la ley, estableciendo al efecto una cadena jerarquizada del ordenamiento jurídico que se desprende de una ley Fundamental: La Constitución Política del Estado; en ese contexto, el constituyente con la finalidad de darle eficacia al ordenamiento jurídico, configuró la garantía de la acción de cumplimiento, a través del art. 134, que establece lo siguiente:

I. La Acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

II. La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional.

III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.

IV. La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución.

V. La decisión final que conceda la Acción de Cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la Ley (las negrillas son añadidas).

De lo que se entiende, que la acción de cumplimiento está dirigida con el objetivo de que el servidor público cumpla de manera efectiva con la Constitución Política del Estado y la ley.

En ese entendido, el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SC 0258/2011-R de 16 de marzo estableció que:

La acción de cumplimiento, de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

(…)

…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales…

Consecuentemente, al ser un proceso constitucional, cuya finalidad es garantizar el cumplimiento de la Normas Suprema y la ley, no solamente protege los principios de legalidad y supremacía constitucional; sino que, ante el deber omitido por el funcionario público, resguarda de manera indirecta los derechos y garantías constitucionales.

De igual forma, la SCP 0645/2012 de 23 de julio, en su Fundamento Jurídico III.3, desarrolló la naturaleza procesal de la acción de cumplimiento; estableciendo que:

…conforme al texto constitucional, se concluye que el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (arts. 14.V y 108.1 de la CPE).

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

(…)

Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’ (las negrillas son añadidas).

De la jurisprudencia precedente, se extrae que no sólo los servidores públicos pueden ser demandados mediante la acción de cumplimiento, sino también los particulares que incumplan con la Norma Suprema y la ley.

Por su parte, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, realizó un análisis de la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, estableciendo que:

…a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer[1]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)[2]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[3]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R[4]).

Asimismo, la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, citada por la SCP 0414/2019-S4 de 2 de julio, advirtiendo otras características para la procedencia de la acción de cumplimiento, entendió lo siguiente:

…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión (las negrillas son añadidas).

Consiguientemente, de todo lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; en atención a dicha finalidad, la referida acción tutelar se configura como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado, debiendo ser invocado ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Norma Suprema y en la Ley, los mismos que deben claros, expresos y exigibles.

III.2. De la renuencia de cumplimiento en la autoridad demandada, como paso previo a la interposición de la acción de cumplimiento

El presente Fundamento Jurídico fue citado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1070/2022-S1 de 5 de octubre; 1461/2022-S1 de 8 de diciembre; y, 0115/2023-S1 de 28 de marzo, que formularon el siguiente razonamiento:

La acción de cumplimiento, conforme establece el art. 134.I de la CPE, ha sido diseñada por el constituyente para darle eficacia al ordenamiento jurídico, a través de la exigencia a las autoridades y a los particulares que desempeñen funciones públicas, de ejecutar materialmente las normas contenidas en las disposiciones constitucionales y en las leyes, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Ahora bien, tratándose de una acción de defensa extraordinaria, cuya activación obedece al cumplimiento de ciertos requisitos conforme establece el art. 66 del CPCo, la acción de cumplimiento no procederá:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son añadidas).

Al respecto, la SCP 0481/2021-S2 de 27 de agosto[5] aplicó la explicación al respecto de la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, la cual indicó que el principio de no supletoriedad en la acción de cumplimiento, implica que la activación de esta acción solo se da cuando la autoridad demandada haya tenido la posibilidad de dar cumplimiento a la norma objeto de este tipo de acciones de tutela; es decir, que previo a su planteamiento debe solicitársele el cumplimiento del deber -considerado- omitido, sin que ello implique luego agotar la vía legal al respecto -pues no es exigible el principio de subsidiariedad en este tipo de demandas constitucionales- dicha situación dará al demandado la oportunidad de allanarse o no a la solicitud de cumplimiento y precisamente este segundo caso será el que dará sentido o motivará la interposición de una acción de cumplimiento, pues será lo que indicará el incumplimiento, quedando así expedita la vía constitucional, a través de la acción de cumplimiento.

Consiguientemente, de lo citado, cabe resaltar como uno de los requisitos para la presentación de esta acción, que previo a ella, es necesaria la exigencia al servidor público demandado, del cumplimiento de la norma omitida, de lo contrario la referida acción no puede prosperar, pues dicha autoridad no tuvo la oportunidad de restablecer la referida omisión en el cumplimiento de la norma.

III.3. Improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneran derechos y garantías tuteladas por la acción de amparo constitucional

El presente Fundamento Jurídico fue citado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0080/2022-S1 de 18 de abril; 1218/2022-S1 de 12 de octubre; y, 0115/2023-S1 de 28 de marzo, que formularon el siguiente razonamiento:

1. Cuando sea viable la intervención de las acciones de Libertad Protección de Privacidad o Popular.

2. Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3. Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4. En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley (las negrillas son nuestras).

Conforme a la norma citada precedentemente, se establece que la acción de cumplimiento no procede en “…procesos y procedimientos propios…”, se establece como causal de improcedencia cuando el acto reclamado emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y las Administraciones Departamentales, Municipales y Autonómicas.

En ese entendido, la SCP 2242/2012 de 8 noviembre, con referencia a dicha causal, refirió que:

…la acción de cumplimiento, conforme a la causal contenida en el art. 66.4 del CPCo, no procede para peticionar el cumplimiento de la omisión del deber omitido por una autoridad pública, de la Administración Pública o Autonómica, que en el ejercicio de sus competencias públicas asignadas por la Constitución y la ley conforme a ella, conoce y resuelve procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, en los que se vulneren derechos y garantías que son objeto de protección de la acción de amparo constitucional.

Entendimiento que fue asumido en la SCP 0691/2013 de 3 de junio, la cual señaló que:

Cuando la norma procesal contenida en el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en “procesos y procedimientos propios”, se refiere a que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido (art. 1 de la CPE).

Asimismo, la SC 1312/2011-R de 26 de septiembre; respecto a las causas de exclusión para activar la acción de cumplimiento, refirió que:

…es pertinente aclarar que el vocablo “ley”, debe ser interpretado a la luz de criterios sistémicos y teleológicos de interpretación constitucional, en tal sentido, de acuerdo al diseño del Estado Plurinacional de Bolivia, la tutela frente al incumplimiento de la ley, no puede ser reducida a la ley en sentido formal, sino también a la ley en sentido material, es decir a toda la normativa, que independientemente de su fuente de producción, tiene el carácter de generalidad.

Una vez realizada esta aclaración y con la finalidad de completar el diseño dogmático de la acción de cumplimiento, debe señalarse que toda la argumentación desarrollada supra, constituye el sustento jurídico-constitucional para establecer el ámbito de diferenciación con otras acciones tutelares, específicamente con la acción de amparo constitucional, en esa perspectiva, es imperante -a la luz de su teleología constitucional-, delimitar las causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, que en esencia se traducen en dos: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa (las negrillas son añadidas).

De igual forma las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1028/2016-S1 de 26 de octubre[6], 1284/2016-S3 de 22 de noviembre[7], 0991/2017-S2 de 29 de Septiembre[8] y 0620/2018-S1 de 11 de octubre[9]; reiteraron sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento en procesos o procedimientos administrativos en los cuales se vulneren derechos y garantías que pueden ser tutelados por la vía de la acción de amparo constitucional; conforme también estableció la SCP 0050/2019-S1 de 1 de abril; la cual refiere que:

En suma, no procede la acción de cumplimiento, cuando se pretende el cumplimiento de un deber omitido dentro de un procedimiento propio de la administración pública central o autonómica o un proceso administrativo, en el que se vulneren derechos o garantías fundamentales, que son objeto de protección por la vía de la acción de amparo constitucional.

De las cuales se establece que la acción de cumplimiento no procede, al pretender exigir el cumplimiento del deber omitido por una autoridad pública, por cuanto ésta se halla facultada de conocer y resolver procesos o procedimientos propios de la administración o ejerce la potestad administrativa sancionadora, que se halla regulados en la ley y que, en todo caso, ante la evidencia de lesión de derechos y garantías constitucionales, éstos deberán ser reclamados mediante la acción de amparo constitucional.

III.4. Análisis del caso concreto

De los antecedentes traídos en revisión; se tiene que, el 21 de enero de 2019 el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas emitió la Resolución Ministerial 033 por el cual se aprueba el Modelo de RIP, es así que, por Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1474/2019 de 4 de octubre se declaró compatible el RIP del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca con la Ley 2027, debiendo ser aprobado por Decreto Edil; por lo que, de forma posterior el citado Ministerio pronuncia el Comunicado MEFP/VCF/ DGNGP/008/2022 de 5 de abril; por el cual, se hace conocer cuál es el procedimiento para los trámites de compatibilización de Reglamentos Específicos; es en ese sentido, que el peticionante de tutela remitió el RIP para su compatibilización ante el Ministro de Economía y Finanzas Públicas por Cite: DESPACHO 1651/22 de 2 de septiembre de 2022; la cual, fue devuelto por la Directora General de Normas de Gestión Pública del mencionado Ministerio por medio de Nota MEFP/VPCF/DGNGP/ UNPE/0887/2022 de 7 de septiembre señalando que se debe dar cumplimiento al referido Comunicado de 5 de abril de 2022; por lo que, cumpliendo las observaciones el solicitante de tutela volvió a remitir el RIP para su compatibilización por medio de nota CITE: DESPACHO 2051/22 de 14 de octubre de 2022, documento que fue contestada y nuevamente devuelto el RIP por medio de Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1061/2022 de 20 de octubre; para que finalmente la parte accionante vuelva a remitir el RIP para su compatibilización con los respectivos cuadros comparativos ante los demandados mediante Cite: DESPACHO 174/2023 de 2 de febrero, solicitando una vez más la respectiva compatibilización, solicitud que fue respondida el 14 de febrero de 2023 por medio de Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/117/2023 devolviéndose el RIP y ratificándose en la Nota MEFP/VPCF/DGNGP/UNPE/1061/2022 (Conclusiones II.1, II.2, II.3, II.4, II.5 y II.6).

Precisada la problemática, la misma se analizará realizando la compulsa entre la denuncia y los hechos traídos en revisión, con el objetivo de conceder o denegar la tutela solicitada, de la siguiente manera:

El impetrante de tutela, denuncia el incumplimiento del art. 20.c) de la Ley 1178 por parte de las autoridades demandadas, al no haber declarado la compatibilidad las modificaciones efectuadas al RIP del GAM de Sucre del departamento de Chuquisaca, incumpliendo sus obligaciones como Órgano Rector del Sistema de Administración de Personal (SAP).

Ahora bien, conforme se tiene del Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento está destinada a garantizar el cumplimiento de la Constitución y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional, así mismo, debe existir en las normas denunciadas como incumplidas una exigencia expresa e imperativa, de cumplimiento obligatorio para la autoridad demandada.

De igual forma, es preciso remitirnos a la jurisprudencia constitucional establecida en el Fundamento Jurídico III.3 de este fallo constitucional, el cual establece dos casos de exclusión para la activación de la tutela dentro de la acción de cumplimiento, los cuales son: a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas vinculadas a un proceso administrativo; en el presente caso es claro que procede la segunda causa de exclusión; toda vez que, para el cumplimiento del art. 20.c) de la Ley 1178, previamente se debe cumplir con procedimientos establecidos según corresponda para compatibilizar o evaluar las disposiciones específicas de cada entidad, requisitos establecidos en el Comunicado MEFP/VCF/DGNGP/008/2022 de 5 de abril; la cual, se refiere al procedimiento para el trámite de compatibilización de Reglamentos Específicos, señalando: