SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0134/2024-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber      -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’ .

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘…a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y, f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’” (las negrillas son nuestras).

III.2. Respecto a las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento. Jurisprudencia reiterada

El art. 66.4 del CPCo señala que: “La Acción de Cumplimiento no procederá: (…) En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional”.

Sobre el tópico la SCP 0069/2015-S1 de 10 de febrero, refiriéndose a la                SC 1312/2011-R de 26 de septiembre, dispone que: “…resultan indudables las causales de exclusión para su activación, traducidas en: ‘…a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo.

En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento…’” (las negrillas y el subrayado nos corresponden).

En tal mérito, se considera que uno de los principios que rigen la administración pública es el de legalidad o de sometimiento pleno a la ley, quedando además los servidores de la administración pública, reatados a dicho compromiso general por el art. 235 de la CPE, que determina que es su deber cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes. Al respecto Pablo Dermizaky, señaló que el principio de legalidad objetiva compelía a la administración pública para aplicar objetivamente la ley en defensa de sus prerrogativas, así como para proteger los derechos e intereses de los administrados. En igual sentido la SC 1464/2004-R de 13 de septiembre, reiterada por la                   SCP 0411/2017-S1 de 12 de mayo -por mencionar algunas-, dispone que: “El principio de legalidad en el ámbito administrativo, implica el sometimiento de la Administración al derecho, para garantizar la situación jurídica de los particulares frente a la actividad administrativa; en consecuencia, las autoridades administrativas deben actuar en sujeción a la Constitución, a la ley y al derecho, dentro de las facultades que les están atribuidas y de acuerdo a los fines que les fueron conferidos (las negrillas fueron añadidas).

Por lo mismo toda actividad administrativa se encuentra siempre limitada en términos generales por la Constitución Política del Estado y las leyes, buscando que el acto administrativo no se imponga inobservando las normas o transgrediendo derechos, garantías o principios como el precitado o el de seguridad jurídica. Consecuentemente, cuando la administración se sustrae del procedimiento legalmente preestablecido y las normas que lo rigen, el propio legislador ha previsto los mecanismos que deben activarse dentro del procedimiento administrativo. Las normas adjetivas establecen los medios de reclamo o impugnación para las partes y mediante estos es posible observar y refutar la inobservancia -por ejemplo- de los plazos por parte del administrador. En ese entendido, son esos medios específicos los que deben ser utilizados por los sujetos procesales dentro de los procesos judiciales y, en su caso, una vez agotados dichos medios, acudir a la justicia constitucional a través de la acción de amparo constitucional por omisión para solicitar la tutela por lesión a la garantía del debido proceso; en lugar de activar la acción de cumplimiento para alcanzar un interés concreto o pretensión de las partes de un proceso administrativo.

III.3. Análisis del caso concreto

Los accionantes en su condición de representantes de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni denuncian que José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador; y, Freddy Machado Flores, Secretario Departamental de Administración y Finanzas, ambos del Gobierno Autónomo Departamental de Beni -ahora accionados- se rehúsan al cumplimiento de lo previsto en la Disposición Adicional Tercera de la Ley Departamental 51 de 6 de mayo de 2015- que establece: “PRESUPUESTO.I. a partir de la presente y de manera obligatoria el Órgano Ejecutivo deberá garantizar los recursos económicos necesarios para que el Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Departamental ejerza de manera eficaz y eficiente su facultad fiscalizadora que por mandato constitucional le corresponde. II Para tal efecto el Órgano Ejecutivo Departamental deberá crear, inscribir y asignar los recursos necesarios en el Programa Operativo Anual y, presupuesto de cada Gestión Fiscal un Programa de ‘Fortalecimiento a la Fiscalización Legislativa’ del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, cuya ejecución estará a cargo de la Asamblea Legislativa Departamental” (sic), norma que sostiene una obligación y un deber que recae en la parte accionada y que no cuenta con excepción alguna; toda vez que, la misma supondría una acción positiva que al presente se vio incumplida; de igual forma sostiene que se incumplió la Constitución Política del Estado en su art. 232 que dispone: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”; al igual que, el art. 235 que señala: “Son obligaciones de las servidoras y los servidores públicos: 1. Cumplir la Constitución y las leyes. 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública”; es decir, que la ley se cumple y no se discute, en cuya razón los ahora accionados se encuentran sometidos a la ley y a su cumplimiento. Asimismo, no se acató la Ley Departamental 115 de 20 de octubre de 2022, que aprobó el Presupuesto Plurianual Ajustado, el POA y el Presupuesto Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Beni para la gestión 2023 en un monto de Bs317 201 072.-; de los cuales, correspondían Bs18 500 000.- más Bs100 000.- del fondo de compensación al Órgano Legislativo Departamental. Por otro lado, en cuanto a la Ley 1493 de 17 diciembre de 2022- esta norma tiene por objeto aprobar el Presupuesto General del Estado, y en su art. 3 establece su aplicación a todas las instituciones del sector público que comprenden los Órganos del Estado, instituciones que ejercen funciones de control, de defensa de la sociedad y del Estado, gobiernos autónomos departamentales, regionales, municipales e IOC, universidades públicas, empresas públicas, instituciones financieras bancarias y no bancarias, entidades públicas de seguridad social y todas aquellas personas naturales y jurídicas que perciban, generen y/o administren recursos públicos; en ese entendido, la Ley Departamental 13/2022-2023 establece la inscripción de este presupuesto dentro del Presupuesto General del Estado, consolidándose dentro de la Ley 1493; de esta manera, la Asamblea Legislativa Departamental cuenta con Bs18 600 000.- inscritos para la gestión 2023, montos que se vienen solicitando mensualmente para transferir a dicha Asamblea. Finalmente, también se incumplieron las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto aprobado por RS 225558, que en su art. 21.I sostiene que: “I. En cada entidad y órgano público la programación del gasto deberá efectuarse según los programas y proyectos establecidos en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social, y del Plan Estratégico institucional y del Programa de Operaciones Anual de la entidad, contemplando todas las obligaciones que se estime devengar en la gestión fiscal, para la contratación de personal, compra de bienes y servicios, realización de gastos de inversión y otros gastos inherentes al desarrollo de las actividades previstas en el Programa de Operaciones Anual”; y, el art. 25 de la misma norma respecto a la ejecución presupuestaria indica que: “La ejecución del presupuesto comprende los procesos administrativos de captación de recursos, de realización de desembolsos o pagos, y de ajustes al presupuesto aprobado, sujetos a las regulaciones contenidas en las normas legales inherentes a la materia”. Normas que se consideran fueron incumplidas.

En este antecedente, en primera instancia y conforme se desarrolló en los Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento busca garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley, concebida esta última en su sentido material; en este contexto, la jurisprudencia constitucional estableció que el mandato legal y constitucional cuya omisión se cuestiona, debe tener carácter eminentemente imperativo, en el entendido de que debe contener un deber identificado de manera expresa y en forma específica, es decir, que sea vigente, cierto, claro y no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, debe ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional; esto presupone que, la persona o autoridad obligada a cumplir la norma, no tiene opción de soslayar o excusarse de cumplirla; empero, entre las causales de improcedencia reglada de dicha acción tutelar, el art. 66.4 del CPCo, expresa que la acción de cumplimiento no procede en “…procesos o procedimientos propios…”; vale decir, que esta acción de defensa es improcedente cuando emerge del ejercicio de las competencias públicas propias de la administración del Estado o, en su caso, a la potestad administrativa sancionadora de la administración pública traducidas en procesos o procedimientos propios y, cuando refiere a la administración en general, incluye a la Administración Pública Central y la Administración Autonómica, acorde a la configuración del modelo de Estado asumido.

Ahora bien, establecidos que fueron los antecedentes, de la problemática expuesta se advierte que si bien la parte solicitante de tutela pretende se den cumplimiento a varios preceptos legales, su fundamento principal versa sobre la Ley Departamental 51, pues considera que la misma no se habría cumplido en su Disposición Adicional Tercera, que dispone la obligatoriedad del Órgano Ejecutivo de garantizar los recursos necesarios para que el Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, ejerza de manera eficaz y eficiente su facultad fiscalizadora que por mandato constitucional le corresponde; y, que para tal efecto, debería crear, inscribir y asignar los recursos necesarios en el POA y presupuesto de cada gestión fiscal para un Programa de Fortalecimiento a la Fiscalización Legislativa del señalado Gobierno Departamental, cuya ejecución estaría a cargo de la Asamblea Legislativa Departamental.

Bajo ese contexto, del análisis del caso concreto, es posible establecer que el planteamiento central de esta acción tutelar, cuestiona la falta del desembolso de los recursos económicos para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, que de manera negligente la parte accionada omitió ejecutar, generando con ello, que hasta la presentación de esta acción tutelar, se hubiera producido una demora en los pagos de los sueldos de los veintiocho asambleístas departamentales y siete integrantes del personal permanente, además de personal eventual, consultores individuales de línea, gastos de funcionamiento, pago de pasajes de los Asambleístas, refrigerios por sesiones, viáticos, material de limpieza, así como de escritorio, equipos de computación y vehículos; sin embargo, conforme a la naturaleza de la acción de cumplimiento desglosada en el Fundamento Jurídico III.1 de este fallo constitucional, dicha pretensión excede al objeto de protección de la acción tutelar, pues conforme se tiene desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento no procede para denunciar el incumplimiento de deberes procesales dentro de la tramitación de un proceso administrativo, como resulta ser la falta de desembolso por parte de los accionados, del total de los montos mensuales correspondientes a enero, febrero y marzo de 2023, pues las transferencias habrían sido parciales; debiendo tomarse en cuenta que dichas solicitudes, corresponden a la actividad propia de la administración pública, al ser un proceso administrativo sujeto a descargos y cumplimiento de requisitos por la parte impetrante de tutela; aspectos que, no se puede asumir como una situación de construcción colectiva del Estado, porque el reclamo planteado tiene como objeto el alcance de una pretensión proyectada en la vía administrativa que -como bien refieren los peticionantes de tutela- está sujeta al cumplimiento de requisitos establecidos. Exigencia legal que condiciona a su vez la actuación de los accionados en el procedimiento administrativo.

Por otro lado, también debe considerarse que la merituada Disposición Adicional Tercera de la Ley Departamental 51 que dispone la obligatoriedad del Órgano Ejecutivo de garantizar los recursos necesarios para que el Órgano Legislativo ejerza su facultad fiscalizadora; y, que tal efecto el mismo debería crear, inscribir y asignar los recursos necesarios en el POA y presupuesto de cada gestión fiscal un Programa de “Fortalecimiento a la Fiscalización Legislativa” del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, fue cumplida, pues los recursos calculados fueron aprobados en el presupuesto 2023, los cuales no fueron observados en su momento por la parte accionante, denotando conformidad con los mismos; teniendo por tanto, que el mandato reclamado, fue cumplido, aclarando que el deber de desembolso de dichos recursos en la medida solicitada no constituye un deber dispuesto en ninguna de las normas reclamadas como incumplidas.

En consecuencia, de acuerdo a lo explicado y conforme a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo constitucional, no resulta posible abrir el ámbito de protección de esta acción defensa; por cuanto, la parte impetrante de tutela en esencia pretende el cumplimiento de acciones administrativas propias de las instancias públicas (desembolso de recursos); no correspondiendo, dentro de esta óptica de examen constitucional, dilucidar la validez o no de actos administrativos que hubiesen sido realizados o a contrario, omitidos por los ahora accionados; resultando que este Tribunal, constitucionalmente no puede atender la acción de cumplimiento impetrada considerando que los solicitantes de tutela -se reitera- pretenden la verificación de aspectos administrativos que deben realizarse para obtener la transferencia total de los montos mensuales; ante tales circunstancias y tomando en cuenta que la acción de cumplimiento, no alcanza para conocer actos administrativos y las divergencias que puedan surgir de los mismos o de los elementos que los constituyen, corresponde denegar la tutela solicitada.

Por otro lado, y en cuanto a las demás normas reclamadas como incumplidas es importante referir y recordar que dada la naturaleza jurídica, alcance y ámbito de protección de la acción de cumplimiento desarrollada en el Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, este mecanismo extraordinario tiene por objeto garantizar el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley, protegiendo así el principio de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica y cuyo cumplimiento se obliga a servidores públicos u Órganos del Estado, tal como lo establece el art. 134.I de la CPE. Ahora bien, este deber contenido en la Constitución Política del Estado y en las leyes tiene que ser específico, es decir que, la norma omitida debe contener un mandato concreto, vigente e inobjetable en relación a la autoridad a quien se reclama su cumplimiento y observancia.

En este contexto, la jurisprudencia constitucional estableció que el mandato legal y constitucional cuya omisión se cuestiona, debe tener carácter eminentemente imperativo, en el entendido de que debe contener un deber identificado de manera expresa y en forma específica, es decir, que sea vigente, cierto y claro, cuyo cumplimiento deber ser ineludible, obligatorio e incondicional; esto, presupone que la persona o autoridad obligada a cumplir la norma, no tiene opción de soslayar o excusarse de cumplirla; puesto que, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que provenir de un mandato específico y determinado.

En ese contexto, se tiene entendido que las normas legales de las cuales se pide su cumplimiento, como son los arts. 232 y 235 de la CPE; 3 de la Ley 1493; 21.I y 25 de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto aprobadas por RS 225558; y la Ley Departamental 115, no se configuran como un deber concreto, expreso, imperativo y que genere deberes jurídicos específicos, puesto que el ámbito de protección de la acción de cumplimiento es garantizar la materialización de un deber jurídico no genérico, que pueda ser exigido de manera indubitable a los servidores públicos, por cuanto en el presente caso, se omitió establecer incontrastablemente la existencia de un deber específico y expreso de la parte ahora accionada.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, efectuó una adecuada compulsa de los datos del proceso.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2023 de 12 de mayo, cursante de fs. 1076 a 1085, pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela de acuerdo a los argumentos vertidos en el presente fallo constitucional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO