SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0134/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 27 y 28 de abril de 2023, cursantes de fs. 77 a 86 vta., y 89 y vta., respectivamente, la parte accionante expresó los siguientes argumentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El ente legislativo, fiscalizador y deliberante del departamento de Beni, se rige por el Plan Operativo Anual (POA), que sostiene que el presupuesto vigente para la Asamblea Legislativa Departamental en la gestión 2023 era de         Bs18 600 000.- (dieciocho millones seiscientos mil bolivianos), destinado a cubrir los sueldos de los veintiocho asambleístas departamentales y siete integrantes del personal permanente, además del personal eventual, consultores individuales de línea, gastos de funcionamiento, pago de pasajes de los asambleístas, refrigerios por sesiones, viáticos, material de limpieza, así como de escritorio, equipos de computación y vehículos.

En este sentido, el Gobierno Autónomo Departamental de Beni, en la gestión 2023 fue negándoles el cumplimiento de su obligación de transferir los recursos solicitados, de acuerdo al siguiente detalle: a) En enero de 2023 se solicitó     Bs1 487 970,27.- (un millón cuatrocientos ochenta y siete mil novecientos setenta 27/100 bolivianos); de los cuales, Bs956 666,19.- (novecientos cincuenta y seis mil seiscientos sesenta y seis 19/100 bolivianos) estaban destinados para el pago de planillas de sueldos de los asambleístas, personal permanente y consultores individuales de línea, monto que fue transferido en su totalidad; Bs256 439,08.- (doscientos cincuenta y seis mil cuatrocientos treinta y nueve 08/100 bolivianos), para gastos de funcionamiento, suma que no fue transferida; motivo por el cual, no se pudieron efectuar los pagos por servicios de energía eléctrica, agua, internet, alquiler del inmueble, estipendio a los funcionarios policiales y un pago a un exfuncionario que instauró un proceso laboral contra la Asamblea Legislativa Departamental de Beni; y, Bs274 865.- (doscientos setenta y cuatro mil ochocientos sesenta y cinco bolivianos) para pasajes por derecho, refrigerios de los asambleístas, reembolsos de viáticos por los viajes realizados, material de limpieza, refrigerios para las comisiones y bancadas y la compra de un minibús, aclarando que de esta suma requerida, solo se desembolsó Bs189 229.- (ciento ochenta y nueve mil doscientos veintinueve bolivianos); b) En febrero del mismo año, se solicitó                   Bs1 412 075,42.- (un millón cuatrocientos doce mil setenta y cinco 42/100 bolivianos); de los cuales, Bs1 143 035,42.- (un millón ciento cuarenta y tres mil treinta y cinco 42/100 bolivianos) estaban destinados para el pago de planillas de sueldos de los asambleístas, personal permanente y consultores individuales de línea, suma que fue debidamente transferida; Bs73 040.- (setenta y tres mil cuarenta bolivianos) para gastos de funcionamiento, siendo este monto debidamente transferido, con el cual, se canceló el alquiler del inmueble de diciembre de 2022, los servicios de energía e internet de octubre, noviembre y diciembre de igual año, servicio de agua de diciembre del mismo año y los estipendios a los funcionarios policiales correspondientes a diciembre de dicho año; y, Bs196 000.- (ciento noventa y seis mil bolivianos) para pasajes por derecho y refrigerios de los asambleístas, reembolsos de viáticos por los viajes realizados, material de escritorio y limpieza, y refrigerios de las comisiones y bancadas, monto que no fue transferido; y, c) En marzo del indicado año, se requirió Bs1 553 304,35.- (un millón quinientos cincuenta y tres mil trescientos cuatro 35/100 bolivianos); de los cuales, Bs568 537,01.- (quinientos sesenta y ocho mil quinientos treinta y siete 01/100 bolivianos) serían destinados para el pago de planillas de sueldos de los asambleístas; sin embargo, este monto no fue transferido “a la fecha”- se entiende de interposición de la acción de cumplimiento; Bs80 769,15.- (ochenta mil setecientos sesenta y nueve 15/100 bolivianos) para el pago de planilla de sueldos del personal permanente, que tampoco fue desembolsado; Bs349 912,09.- (trescientos cuarenta y nueve mil novecientos doce 09/100 bolivianos) destinados al pago de planillas del personal eventual y que igualmente no fue transferido; Bs178 933,33.- (ciento setenta y ocho mil novecientos treinta y tres 33/100 bolivianos) para el pago de planilla de consultores individuales de línea, suma que no fue transferida; Bs185 877,77.- (ciento ochenta y cinco mil ochocientos setenta y siete 77/100 bolivianos) para gastos de funcionamiento que tampoco fueron abonados; y, Bs189 275.- (ciento ochenta y nueve mil doscientos setenta y cinco bolivianos) para el pago de pasajes por derecho y refrigerios de los asambleístas, material de escritorio y de limpieza, así como refrigerios para las comisiones y bancadas, suma que igualmente no fue desembolsada.

De lo mencionado, se tiene que los accionados de forma ilegal y arbitraria negaron el cumplimiento de sus obligaciones de transferir los recursos solicitados por la Asamblea Legislativa Departamental de Beni, teniendo conocimiento pleno de su deber “…de ejecución presupuestaria habida cuenta del POA 2023…” (sic) sin importarles el perjuicio que provocó una deuda grande, aduciendo no contar con recursos, incumpliendo con ello la Ley Departamental de Fiscalización Legislativa -Ley Departamental 51 de 6 de mayo de 2015- que en su Disposición Adicional Tercera establece: “PRESUPUESTO.I. a partir de la presente y de manera obligatoria el Órgano Ejecutivo deberá garantizar los recursos económicos necesarios para que el Órgano Legislativo del Gobierno Autónomo Departamental ejerza de manera eficaz y eficiente su facultad fiscalizadora que por mandato constitucional le corresponde. II Para tal efecto el Órgano Ejecutivo Departamental deberá crear, inscribir y asignar los recursos necesarios en el Programa Operativo Anual y, presupuesto de cada Gestión Fiscal un Programa de ‘Fortalecimiento a la Fiscalización Legislativa’ del Gobierno Autónomo Departamental del Beni, cuya ejecución estará a cargo de la Asamblea Legislativa Departamental” (sic), norma que sostiene una obligación y un deber que recae en la parte accionada y que no cuenta con excepción alguna; toda vez que, la misma supondría una acción positiva que al presente se vio incumplida, poniendo en serio peligro el funcionamiento de esta entidad.

De igual forma, se incumplió la Constitución Política del Estado en su art. 232 que dispone: “La Administración Pública se rige por los principios de legitimidad, legalidad, imparcialidad, publicidad, compromiso e interés social, ética, transparencia, igualdad, competencia, eficiencia, calidad, calidez, honestidad, responsabilidad y resultados”; al igual que, el art. 235 que señala: “Son obligaciones de las servidoras y los servidores públicos: 1. Cumplir la Constitución y las leyes. 2. Cumplir con sus responsabilidades, de acuerdo con los principios de la función pública”; es decir, que la ley se cumple y no se discute, en cuya razón los ahora accionados se encuentran sometidos a la ley y a su cumplimiento. Asimismo, no se acató la Ley Departamental 115 de 20 de octubre de 2022, que aprobó el Presupuesto Plurianual Ajustado, el POA y el Presupuesto Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Beni para la gestión 2023 en un monto de Bs317 201 072.- (trecientos diecisiete millones doscientos un mil setenta y dos bolivianos); de los cuales, correspondían Bs18 500 000.- (dieciocho millones quinientos mil bolivianos) más Bs100 000.- (cien mil bolivianos) del fondo de compensación al Órgano Legislativo Departamental. Por otro lado, en cuanto a la Ley del Presupuesto General del Estado-Gestión 2023 -Ley 1493 de 17 diciembre de 2022- esta norma tiene por objeto aprobar el Presupuesto General del Estado, y en su art. 3 establece su aplicación a todas las instituciones del sector público que comprenden los Órganos del Estado, instituciones que ejercen funciones de control, de defensa de la sociedad y del Estado, gobiernos autónomos departamentales, regionales, municipales e indígena originario campesino (IOC), universidades públicas, empresas públicas, instituciones financieras bancarias y no bancarias, entidades públicas de seguridad social y todas aquellas personas naturales y jurídicas que perciban, generen y/o administren recursos públicos; en ese entendido, la Ley Departamental 13/2022-2023 establece la inscripción de este presupuesto dentro del Presupuesto General del Estado, consolidándose dentro de la Ley 1493; de esta manera, la Asamblea Legislativa Departamental cuenta con   Bs18 600 000.- inscritos para la gestión 2023, montos que se vienen solicitando mensualmente para transferir a dicha Asamblea. Finalmente, también se incumplieron las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto aprobado por Resolución Suprema (RS) 225558 de 1 de diciembre de 2005, que en su art. 21.I sostiene que: “I. En cada entidad y órgano público la programación del gasto deberá efectuarse según los programas y proyectos establecidos en el marco del Plan General de Desarrollo Económico y Social, y del Plan Estratégico institucional y del Programa de Operaciones Anual de la entidad, contemplando todas las obligaciones que se estime devengar en la gestión fiscal, para la contratación de personal, compra de bienes y servicios, realización de gastos de inversión y otros gastos inherentes al desarrollo de las actividades previstas en el Programa de Operaciones Anual”; y, el art. 25 de la misma norma respecto a la ejecución presupuestaria indica que: “La ejecución del presupuesto comprende los procesos administrativos de captación de recursos, de realización de desembolsos o pagos, y de ajustes al presupuesto aprobado, sujetos a las regulaciones contenidas en las normas legales inherentes a la materia”.

De lo mencionado se establece el flagrante incumplimiento de normas, particularmente de la Ley 51, en su Disposición Adicional Tercera, respecto a que el Órgano Ejecutivo debería garantizar los recursos económicos para la Asamblea Legislativa Departamental, precepto que no solo implica la inscripción y asignación de recursos sino también la obligación de transferir oportunamente los mismos. Finalmente, la parte impetrante de tutela denunció la lesión de la democracia y soberanía del pueblo que conculcó directamente con el derecho político de todo el pueblo Beniano, citando al efecto el art. 26 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.2. Norma constitucional o legal presuntamente incumplida

Señala como incumplidos los siguientes artículos y normas: 1) La Disposición Adicional Tercera de la Ley Departamental 51; 2) Los arts. 232 y 235 de la CPE; 3) La Ley Departamental 115 -Ley del Presupuesto Plurianual Ajustado, Plan Operativo Anual (POA) y Presupuesto Institucional del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, Gestión 2023; y, 4) Los arts. 21.I y 25 de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto, aprobado por RS 225558.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y en consecuencia, se disponga que los ahora accionados, den cumplimiento a la Disposición Adicional Tercera de la Ley Departamental 51; art. 6 de la Ley Departamental 115, ambos en concordancia y con la obligatoriedad que infieren las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto en sus arts. 21 y 25; así como, la Ley 1493 y el art. 235.1 de la CPE.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 12 de mayo de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 1074 a 1075 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte solicitante de tutela no se hizo presente a la audiencia de consideración de la presente acción tutelar.

I.2.2. Informe de los accionados

José Alejandro Unzueta Shiriqui, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Beni; a través de sus representantes legales, mediante memoriales de 4 y 10 de mayo de 2023, cursantes de fs. 639 a 641; y, 1066 a 1067, señaló lo siguiente: i) El incumplimiento o deber omitido que acusa la parte accionante resultaría ser genérico y controvertible, por cuanto el proceso de ejecución presupuestaria está siempre sujeto a contingencias, previsiones y transferencias presupuestarias; dichas transferencias se realizaron de acuerdo al Informe GAD BENI.DESP/SDAF/DF/UTCOP/JCP 74/2023 de 16 de abril;       ii) Debe tomarse en cuenta que la presente acción de cumplimiento viene a ser improcedente al tratarse de potestades administrativas estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo (proceso de ejecución presupuestaria); iii) En cuanto a la Disposición Transitoria Tercera (Presupuesto) de la Ley 51 que señala que el Ejecutivo deberá garantizar los recursos económicos suficientes al Órgano Legislativo; sin embargo, una cosa es la transferencia de recursos propios del proceso de ejecución presupuestaria y otra el garantizar los recursos para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa Departamental, que es propio del proceso de programación de operaciones, de elaboración y aprobación del presupuesto y de la Ley Departamental 115, que aprobó el Presupuesto Plurianual Ajustado, el POA y el Presupuesto Institucional de ese Gobierno Departamental, para la gestión 2023; iv) La Disposición Transitoria Tercera de la Ley 51 se tiene cumplida, una vez que dicho Presupuesto Plurianual fue aprobado por la citada Ley, cuyos arts. 6 (Presupuesto Institucional) y 7 (Disposición Adicional Primera) garantizan la previsión presupuestaria de funcionamiento de la señalada Asamblea Legislativa, inscrito en el POA-PRESUPUESTO 2023 de la “Entidad 908” (Informe D.P.J.A. 28/2023); v) Los arts. 21 y 25 de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto, responden a los lineamientos, procedimientos y normas a las que debe sujetarse el proceso de elaboración y aprobación del Presupuesto, ajeno al hecho motivador de la presente acción tutelar que se remite al proceso de ejecución presupuestaria; vi) Por otro lado, el art. 3 de la Ley 1493, se remite al ámbito de aplicación de dicha Ley; es decir, no especifica de manera concreta norma o artículo alguno que se hubiera omitido en el proceso de ejecución presupuestaria; lo mismo ocurrió con el art. 235.1 de la CPE que “…también incurre en lo general y lo abstracto, ajeno a los caracteres y naturaleza de la Acción de Cumplimiento” (sic); vii) El Informe Técnico 74/2023 refirió que: “…los Gastos de Funcionamiento -órgano ejecutivo y Asamblea Departamental- que se cubren entre otros, con el pago de Regalías, del Fondo de Compensación e Impuestos Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados, Que estos ingresos podrán sufrir variación como efecto de las fluctuaciones de los precios de las materias primas y el contexto internacional, que existe un déficit entre lo programado y percibido que afectan el principio de equilibrio y sostenibilidad en el proceso de ejecución presupuestaria -artículo 6 de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto - no imputable al órgano ejecutivo departamental y que si existen pequeñas demoras en la cancelación de sueldos a la Asamblea Legislativa Departamental es entre otras situaciones de hecho, por las observaciones que la unidad de finanzas realiza a la documentación remitida por la Asamblea Legislativa Departamental para dicho efecto” (sic); viii) Se concluyó que el proceso de ejecución presupuestaria no es un procedimiento administrativo automático que depende o está sujeto a la voluntad del órgano ejecutivo departamental, sino a hechos externos y decisión de otras autoridades del nivel central del Estado, atado a condiciones ajenas y sucesos externos por distintos hechos que por su naturaleza no puede ser tutelado por la acción de cumplimiento; ix) El proceso de ejecución presupuestaria que corresponde a la programación de gastos de funcionamiento para la Asamblea Legislativa Departamental (recursos que se generan por regalías, fondo de compensación e impuesto especial a los hidrocarburos) no es de carácter automático y en lo principal, se lo realiza en función a lo que percibe el Gobierno Autónomo Departamental de Beni; en el caso presente, y de acuerdo al Informe Técnico GAD BENI.DESP/SDAF/DF/UTCP/JCP 74/2023, de manera general existe déficit entre lo programado para esa gestión y lo percibido por concepto de regalías, fondo de compensación e impuesto especial a los hidrocarburos, que precisan como recursos no recibidos según lo programado la suma de Bs16 768 031,95.- (dieciséis millones setecientos sesenta y ocho mil treinta y uno 95/100 bolivianos), recomendando que se gestione ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas sobre la no transferencia de recursos “…el órgano ejecutivo departamental ha transferido los recursos a la Asamblea Departamental de acuerdo a la disponibilidad de recursos” (sic); x) El art. 27 de las Normas Básicas del Sistema de Presupuesto (no citado por los impetrantes de tutela), respecto a la ejecución presupuestaria, establece que cuando las disponibilidades efectivas de recursos no alcancen los niveles programados, deberá restringirse el compromiso y devengamiento del presupuesto de gastos a estas disponibilidades; y, xi) Según el art. 110.IV.1 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD) -Ley 031 de 19 de julio de 2010- (tampoco citada por los solicitantes de tutela) con el intitulado Transferencias que señaló que en el marco del presupuesto aprobado por las entidades territoriales autónomas departamentales y regionales “…SEGÚN DISPONIBILIDAD FINANCIERA, el Órgano Ejecutivo Departamental o Regional debe de efectuar la Transferencia mensual de recursos para gastos de la asamblea departamentales y regionales. Que en caso de incumplimiento de las transferencias a la Asamblea Departamental o Regional, éstas solicitarán al ministerio responsable de las finanzas públicas, efectuar LOS DEBITOS AUTOMÁTICOS DE LAS CUENTAS CORRIENTES FISCALES del órgano ejecutivo de los gobiernos autónomos departamentales o regionales…” (sic); en ese sentido, dicho precepto legal resulta ser una norma condicionada a la disponibilidad financiera.

Por otro lado, en audiencia de consideración de la presente acción tutelar, se sostuvo que las transferencias no pueden realizarse de forma automática, pues la ejecución presupuestaria es un trámite moroso, sujeto a hechos externos, que no siempre pueden cumplirse porque la aprobación está sujeta a las recaudaciones.

Freddy Machado Flores, Secretario Departamental de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental de Beni; a través de sus apoderados legales, mediante memorial de 4 de mayo de 2023, cursante de fs. 651 a 652 vta., señaló que la programación para gastos de funcionamiento, los cuales se componen en pago de sueldos y salarios y gastos operativos de funcionamiento, efectivamente según norma se inscribieron en el POA-PRESUPUESTO gestión 2023 de la “Entidad 908”, en sus diferentes fuentes de financiamiento, y habiéndose realizado la verificación y registro en el Sistema de Información y Gestión del Empleo Público (SIGEP), se evidenció la programación de gastos para el funcionamiento de la Asamblea Legislativa Departamental; sin embargo, las transferencias realizadas se las hace previa revisión de la documentación de respaldo de la solicitud (planillas, formularios 05 POA y otros), así como del ajuste a la programación mensual correspondiente.

Interviniendo en audiencia de consideración de la demanda tutelar, señaló que de acuerdo al Informe Técnico GAD BENI.DESP/SDAF/DF/UTCP/JCP 74/2023, para “enero” se tenía presupuestado Bs793 983,67.- (setecientos noventa y tres mil novecientos ochenta y tres 67/100 bolivianos); sin embargo, la transferencia fue de Bs 956 666,19.-; es decir, con una demasía de Bs162 682,52.- (ciento sesenta y dos mil seiscientos ochenta y dos 52/100 bolivianos), con un 120% de ejecución; de igual forma, para “febrero” se tenía presupuestado Bs793 983,67.-; pero, fueron transferidos Bs121 675,42.- (ciento veintiún mil seiscientos setenta y cinco 42/100 bolivianos); es decir, con una demasía de Bs422 092.- (cuatrocientos veintidós mil noventa y dos bolivianos), representando una ejecución de 153%; y, para “marzo”, ese Gobierno Departamental tuvo que realizar un ajuste, por lo que se transfirieron      Bs731 853.- (setecientos treinta y un mil ochocientos cincuenta y tres bolivianos) con una diferencia de Bs62 130,63.- (sesenta y dos mil ciento treinta 63/100 bolivianos).

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Beni, mediante Resolución 01/2023 de 12 de mayo, cursante de fs. 1076 a 1085, denegó la tutela impetrada, bajo los siguientes fundamentos: a) La problemática de fondo gira en torno a la falta de desembolso por parte de la Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno Autónomo Departamental de Beni, del total de los recursos mensuales correspondientes a enero, febrero y marzo de 2023; pues solo se hubiera desembolsado parcialmente los recursos destinados para la Asamblea Legislativa Departamental; b) De los antecedentes se tiene que el accionante Edgar Segundo Rea Avaroma, mediante notas de 30 de marzo, y 4 y 6 de abril del mismo año, solicitó al Gobernador de ese departameto, la transferencia de recursos para el pago de sueldos y funcionamiento de dicha Asamblea Departamental, correspondiente a marzo de ese año; de igual forma, mediante notas de 13 y 18 de abril de dicho año, nuevamente se requirió la transferencia de recursos para el pago de sueldos de marzo del referido año; sin embargo, en todas estas notas, no se solicitó el cumplimiento de normas, como se arguye en la presente acción de defensa, sin considerar que los preceptos legales que se alegan incumplidos, no establecieron los montos o partidas a desembolsarse mensualmente a favor de la Asamblea Legislativa Departamental, pues si bien el ejecutivo departamental tiene que garantizar los recursos necesarios para el funcionamiento del ente legislativo, no es menos cierto que esos recursos se encuentran garantizados a momento de la aprobación del monto y su inclusión dentro del Presupuesto General del Estado; c) Al haberse aprobado el presupuesto conforme la Ley Departamental 115, sin que exista observación alguna por parte de la Asamblea Legislativa Departamental, se cumplió con el mandato de la norma departamental que se consideró omitida por el impetrante de tutela “…pues se debe tomar en cuenta, que una cosa es el proceso de aprobación del presupuesto anual y otra el proceso de desembolso de recursos económicos aprobados, el cual se constituye en una actividad propia de la administración pública, pues se trata de un proceso administrativo sujeto a descargos y justificaciones por parte de la entidad solicitante…” (sic); d) Por otro lado, la mencionada Ley Departamental 115 en su art. 1 señala que dicho precepto legal tiene como objeto el de aprobar el Presupuesto Plurianual Ajustado, el POA y el Presupuesto Institucional de ese Gobierno Departamental para la gestión 2023 -citando también los arts. 3, 4, 5 y 6 de la señalada Ley- estableciendo dicha norma, un deber concreto y específico para los accionados, de incluir en el POA el presupuesto asignado a la Asamblea Legislativa Departamental, conforme la Disposición Adicional Tercera de la Ley Departamental 51; sin embargo, este deber no alcanza a la forma y plazo para el desembolso del monto presupuestado, pues el mismo se encuentra sujeto a una serie de condicionamientos para hacerse efectivo; e) En cuanto a los    arts. 232 y 235 de la CPE, los mismos contemplan obligaciones generales para todos los funcionarios públicos, no pudiendo ser susceptibles de exigencia a través de la presente acción de defensa; f) Como ya se mencionó, la Disposición Adicional Tercera de la Ley Departamental 51, la Ley Departamental 115 y la Ley 1493, fueron cumplidas con la aprobación del presupuesto a favor de la Asamblea Legislativa Departamental del mencionado departamento, aclarando que el tema del desembolso, se encuentra sujeto a un procedimiento administrativo; y, g) Si bien el desembolso de dineros se constituye en una obligación que tiene el ejecutivo departamental; sin embargo, no es un deber previsto por la norma.