SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0104/2024-S1

La parte accionante denuncia la lesión de sus derechos a la vida y a la salud; toda vez que, el Fiscal General del Estado hoy demandado: 1) Emitió el memorando de agradecimiento de servicios como Fiscal de Materia, sin considerar que sobrelleva una enfermedad grave terminal –cáncer- que denota incapacidad, decisión que origina la pérdida del seguro de salud, lo que le impide recibir el tratamiento médico adecuado por no contar con recursos económicos; y, 2) Ante la objeción y/o impugnación del citado memorando de agradecimiento de servicios se exigió innecesariamente documentación de respaldo por especialistas que acrediten la enfermedad de cáncer que padece cuando es de pleno conocimiento de la administración de la Fiscalía que desde la gestión 2014, 2015, 2020 y 2021 en distintas ocasiones se determinó su incapacidad temporal por este motivo al haberse propagado el cáncer a órganos distintos de aquel en que se inició, los cuales no podrá realizarlos por falta de ingresos económicos al encontrarse sin trabajo y con la pérdida de la cobertura del seguro de salud con la que contaba.

En consecuencia, con carácter previo, corresponde dilucidar en revisión si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto se analizarán los siguientes temas: a) La reconducción procesal de acciones; b) Excepción al principio de subsidiariedad ante despidos intempestivos. Grupos vulnerables; c) Protección constitucional reforzada de los derechos de las personas en condiciones de vulnerabilidad; d) El derecho a la estabilidad laboral reforzada de las personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad; y, e) Análisis del caso concreto.

III.1. La reconducción procesal de acciones

           A través de la reconducción procesal de acciones, es posible que una acción de defensa erróneamente planteada, pueda ser convertida, de oficio, a la acción de defensa que corresponde. La jurisprudencia constitucional, desarrolló este mecanismo en las siguientes Sentencias Constitucionales:

           Así, la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, generó un entendimiento aplicable a la acción de cumplimiento, por su novedosa incorporación a      la Constitución Política del Estado, constituyéndose en el primer antecedente jurisprudencial.

           Posteriormente, la SCP 0347/2012 de 22 de junio, recondujo excepcionalmente un recurso directo de nulidad a una acción de amparo constitucional, a partir del principio pro actione, sin establecer subreglas aplicables a futuros casos.

           Luego, la SCP 0645/2012 de 23 de julio, por primera vez recondujo una acción de cumplimiento a una acción popular interpuesta por pueblos indígenas, señalando requisitos expresos para el efecto.

           Asimismo, la SCP 2271/2012 de 9 de noviembre, recondujo una acción de libertad a una acción de amparo constitucional, verificando previamente el cumplimiento de los requisitos de este último mecanismo de defensa y de la inexistencia de las causales de improcedencia. En igual sentido, la     SCP 0210/2013 de 5 de marzo, extendió de manera expresa la posibilidad de efectuar la reconducción procesal en todas las acciones de defensa, señalando en su Fundamento Jurídico III.3, que:

           …la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela, ésta sería tardía, tornándose en irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos.

La referida SCP 0210/2013 de 5 de marzo, estableció que la reconducción de acciones no solo alcanza al Tribunal Constitucional Plurinacional, sino también, a los jueces y tribunales de garantías. Entendimiento que se reiteró en la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, en cuyo Fundamento Jurídico III.1.2, sostuvo:

 …es posible reconducir procesalmente las acciones tutelares cuando exista una evidente lesión de derechos y garantías constitucionales, como lo ha venido haciendo este tribunal en diferentes Sentencias Constitucionales Plurinacionales, como las SSCCPP 0645/2012, 2271/2012, 210/2013, 897/2013, entre otras; reconducción que se constituye en un deber tratándose de naciones y pueblos indígena originario campesinos (…).

Por otra parte, la SCP 0778/2014 de 21 de abril, desarrolla la figura de la reconducción procesal, sin establecer requisitos para su aplicación, con el siguiente entendimiento:

           …de acuerdo a circunstancias concretas y en aplicación del método de ponderación para cada caso, la activación del control tutelar de constitucionalidad a través de cualquiera de las acciones de defensa, en mérito a la naturaleza de derechos a ser tutelados, podrá ser reconducida procesalmente por el Tribunal Constitucional Plurinacional a la acción idónea para el resguardo de los derechos denunciados como vulnerados, labor que tiene la finalidad de consolidar una verdadera materialización del orden constitucional imperante, resguardar el principio de justicia material y asegurar un real acceso a la justicia constitucional, resguardando así la vigencia de valores plurales supremos como ser el “vivir bien” en el marco de los lineamientos propios del pluralismo, la interculturalidad y la descolonización, postulado que se configura como un razonamiento, conocimiento o saber de carácter esencial para el presente fallo constitucional.

           Conforme a dicho entendimiento, jueces y tribunales de garantía, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional, pueden reconducir las acciones de defensa, de oficio, a la acción idónea, para el resguardo de los derechos alegados como vulnerados, efectuando una ponderación en cada caso. No obstante, lo anotado, posteriormente, la SCP 0617/2016-S2 de 30 de mayo, en el Fundamento Jurídico III.3, moduló el entendimiento anotado, estableciendo que la reconducción de acciones no opera en todos los casos, sino, que está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada, conforme a los siguientes entendimientos:

           Ahora bien, en consideración a que la reconducción o conversión de acciones constitucionales se efectúa en favor del accionante, es menester fijar parámetros claros a efectos de su aplicación y a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales; en consecuencia, el razonamiento o doctrina constitucional precedentemente referido (reconducción o conversión de acciones) no opera ni es aplicable en todos los casos, sino que, dicha pauta de interpretación es de aplicación exclusiva y reservada para determinadas circunstancias y sujetos procesales en particular; es decir, si la justicia constitucional, a tiempo de examinar la acción de cumplimiento, advierte que el contenido de la demanda permite adecuar y reconducir a otra acción tutelar, además de constatar una evidente lesión de derechos, previamente deberá tener certeza y convicción que la protección constitucional que se pretende otorgar será favorable y beneficioso para grupos que requieren una protección constitucional reforzada (…)

              …Por lo tanto, la reconducción o reconversión de las acciones constitucionales, está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada; es decir, para personas con capacidades especiales o diferentes (discapacitados); para la minoridad (niños, niñas y adolescentes); para pueblos indígena originario campesinos, así como afrodescendientes; personas de la tercera edad o adultos mayores; mujeres en estado de gestación; y, personas con enfermedades graves o terminales. Debiendo tomarse en cuenta el presente razonamiento efectos de la reconducción o reconversión de acciones.

           Como se observa, la SCP 0617/2016-S2 contiene un entendimiento regresivo con relación a la anterior jurisprudencia constitucional; sin embargo, debe recordarse que el Tribunal Constitucional Plurinacional generó la doctrina del estándar jurisprudencial más alto en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre^[1], a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE; en las que se establece que el precedente constitucional en vigor o vigente resulta aquél, que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstas en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

           A partir de dicha doctrina, en el caso de la reconducción procesal de acciones, el precedente en vigor se encuentra en la SCP 0778/2014, al ser más favorable para el acceso a la justicia constitucional; por cuanto, no establece condiciones para la reconducción procesal de acciones, pues ésta opera, con la finalidad de proteger de manera inmediata los derechos vulnerados y materializar el orden constitucional imperante, resguardando el principio de justicia material.

III.2. Excepción al principio de subsidiariedad ante despidos intempestivos. Grupos vulnerables

La jurisprudencia constitucional en la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, a partir de su configuración procesal y legal, estableció el carácter subsidiario de la acción de amparo constitucional. Asimismo, desarrolló algunas excepciones que se constituyen en situaciones que posibilitan ingresar directamente al análisis de fondo de la causa a través de la presente acción de defensa, sin necesidad de agotar los medios idóneos previstos en la ley, que fueron construidos jurisprudencialmente; entre los cuales, se encuentra el retiro intempestivo -en la SCP 0177/2012 de 14 de mayo^[2] y ratificado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0650/2012 de 2 de agosto y 1121/2013-L de 30 de agosto, entre otras-; y, los casos en los que se demandan derechos de personas pertenecientes a grupos de prioritaria atención y de protección reforzada, entre ellos, las personas con capacidades diferentes -SC 1422/2004-R de 31 de agosto^[3] y SCP 1052/2012 de 5 de septiembre, entre otras-.

III.3. Protección constitucional reforzada de los derechos de las personas en condiciones de vulnerabilidad

El Tribunal Constitucional Plurinacional, través de la SCP 0616/2018-S2 de 8 de octubre, asumió el siguiente razonamiento:

           Al respecto, en la SCP 0846/2012 de 20 de agosto, se reconoce que el fundamento de dicha protección reforzada se halla en la múltiple dimensión de la igualdad, reconocida constitucionalmente como valor, principio, derecho y garantía. Se afirma que el principio de igualdad formal se encuentra conciliado, complementado y compatibilizado con el de la igualdad material, que busca la igualdad efectiva mediante el trato desigual a los desiguales, y se encuentra constitucionalizada a través de una normativa de discriminación positiva o que disciplina políticas o acciones afirmativas a favor de personas, que forman parte de grupos en desventaja para buscar el equilibrio con la población en general, como es el caso de las mujeres embarazadas y discapacitados. En el fallo que se examina, también se precisa que de la conciliación, complementación y complementariedad de la igualdad en sus vertientes formal y material, nacen dos funciones: a) La primera, obliga al Estado a través de sus órganos en sus respectivos roles, a otorgar un trato diferente a personas cuyas situaciones son sensiblemente diferentes; así, al legislador ordinario, a dictar normas de desarrollo de discriminación positiva; al ejecutivo, a realizar políticas públicas a través de acciones afirmativas o acciones positivas; y, a los jueces, a proferir jurisprudencia que potencie el principio de igualdad material a través de una interpretación progresista, extensiva, libre de formalismos, a partir de los criterios y métodos de interpretación, constitucionalizados como los de favorabilidad, favor debilis y pro hómine; y, b) La segunda, es configurar un auténtico derecho subjetivo de las personas pertenecientes a estos colectivos tradicionalmente discriminado, a recibir un trato jurídico desigual y favorable en determinados casos, con la finalidad de conseguir su equiparación social, precisamente a través de medidas normativas, políticas públicas y jurisprudenciales.

III.4.  El derecho a la estabilidad laboral reforzada de las personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad

La jurisprudencia constitucional con relación a la estabilidad laboral de personas que se encuentran en estado de vulnerabilidad, tuteló el citado derecho en los casos en los que se produjo despidos intempestivos de personas con capacidades diferentes, en las SSCC 1550/2004-R de 29 de septiembre^[4] 0988/2006-R de 9 de octubre^[5] y 0479/2010-R de 5 de julio, entre otras; del mismo modo, garantizó la inamovilidad funcionaria y laboral de personas que tienen bajo su dependencia a personas con capacidades diferentes conforme a ley, a través de la SC 0235/2007-R de 10 de abril^[6] y la SCP 0614/2012 de 23 de julio^[7], entre otras.

Asimismo, la jurisdicción constitucional también tuteló el derecho a la estabilidad laboral en casos de despidos de trabajadores que padecen enfermedades terminales; así en la SC 1684/2003-R de 24 de noviembre, se tuteló el derecho de una trabajadora que fue despedida no obstante padecer de cáncer terminal, reconociendo que si bien la entidad demandada tenía cierta permisibilidad para disponer del cargo que ocupaba la recurrente, no era menos cierto que en casos como el planteado, dicha permisibilidad deba estar sometida a un bien jurídico de mayor protección, como es el derecho a la vida misma; en el mismo sentido, en la SCP 0046/2013-L de 6 de marzo, también se concedió tutela a la trabajadora despedida, sin considerar que padecía cáncer de piel. Finalmente, en la SCP 0115/2017-S2 de 20 de febrero en su Fundamento Jurídico III.4, también se concedió la tutela a favor de una funcionaria pública interina que fue despedida sin considerar el cáncer terminal que padecía, en el que se señala lo siguiente:

…velando por el interés primario del bien jurídico protegido por el Estado, el derecho a la vida, sobre la cual se sustentan otros derechos como la salud, independientemente de la condición de interinato alegado por la parte demandada, al igual que la falta de carnet de discapacidad (…) al darle conclusión a la relación laboral se está vulnerando flagrantemente el derecho a la vida de la accionante, pues como consecuencia, el seguro médico del que venía gozando quedaría suspendido, lo cual no es admisible, cuando se alega la continuidad del servicio o el tratamiento integral del padecimiento de la accionante, lo que implica que la atención en salud no puede ser suspendida en ningún caso, es decir, su prestación debe ser ininterrumpida, constante y permanente, puesto que no se puede dejar en desamparo a quien está en tratamiento, más aun cuando la falta de tal servicio o atención médica vulnere o amenace vulnerar los derechos a la vida y a la integridad personal de quien lo requiere.

En síntesis, la jurisprudencia constitucional también reconoció la estabilidad laboral a favor de los trabajadores que padecen enfermedad terminal como es el caso del cáncer, independientemente que se trate de funcionarios públicos interinos, garantía que también favorece a los trabajadores provisorios.

Por otra parte, a partir de la promulgación de la Ley 1223 de 5 de septiembre de 2019, han sido incorporados a esta protección especial y reforzada los trabajadores del sector público y privado con cáncer, quienes no podrán ser despedidos sin justa causa, conforme señala el art. 12.IV de la citada Ley.

III.5. Análisis del caso concreto

           De acuerdo a los antecedentes que cursan en el expediente, la demandante de tutela, ingresó a trabajar como Fiscal de Materia en el Ministerio Público a partir del 3 de marzo de 2009 conforme al memorando de la misma fecha; cargo del que fue desvinculada el 1 de abril de 2022, mediante Memorándum CITE FGE/JLP/AG 041/2022 de similar fecha expedido por el Fiscal General del Estado -ahora demandado- (Conclusiones II.2).

           Se evidencia también, que contra la impetrante de tutela, en la misma fecha se apertura un proceso disciplinario por faltas muy graves previstas en los arts. 121. 9 y 10 Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) -Ley 260 de 11 de julio de 2012-; toda vez que, a mérito de un allanamiento de una oficina particular dentro un proceso penal se encontraron cuadernos de investigación originales pertenecientes a la Fiscalía Departamental de Cochabamba, mismos que conforme al sistema informático se encontraban asignados a la Fiscal de Materia Ana María Balderrama Torrico -hoy demandante de tutela- (Conclusiones II.1). Asimismo consta la nota presentada el 2 de abril de 2022 por la impetrante de tutela dirigida al Fiscal General de la Nación Juan Fausto Lanchipa Ponce -ahora demandado- por el que impugna el memorando de agradecimiento de servicios y por las razones que ahí se expone pide se reconsidere la decisión asumida mediante Memorándum CITE FGE/JLP/AG 041/2022 de 1 de abril y se disponga su reincorporación al mismo cargo que ocupaba, oficio que fue respondido mediante Nota Cite FGE/DAJ 248/2022 de 13 de abril pronunciada por el Director de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General del Estado, señalando en lo principal que la pedido por la ahora accionante no puede ser considerado, ello en razón de no estar debidamente acreditada con prueba idónea su condición de enferma de cáncer, ello en razón de que los documentos que adjuntó no brindan certeza sobre ese extremo.

           Empero, se constata que la hoy solicitante de tutela ha sido diagnosticada con cáncer de mama izquierda que el 2014 fue extirpada mediante cirugía según otros datos médicos, así también que se encuentra con vigilancia trimestral tanto en el seguro médico como particular (Conclusiones III.5).

Con carácter previo a ingresar al análisis de la problemática traída en grado de revisión y en el marco de la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, con la finalidad de resguardar de manera inmediata los derechos de la accionante; garantizando además, el acceso a la justicia constitucional y el principio de justicia material, corresponde ingresar al análisis de fondo, previa reconducción de la acción de libertad formulada por el impetrante de tutela a una acción de amparo constitucional, en mérito a que el derecho a la salud presuntamente lesionado al haberse procedido a su desvinculación sin considerar su situación de enferma de cáncer, no se encuentran dentro del ámbito de protección de la acción de libertad, sino, de la acción amparo constitucional; situación que, también, permite la aplicación de la excepción al principio de subsidiariedad.