SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0135/2024-S3

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos a la vida e integridad física, a la inamovilidad laboral, al trabajo, a la seguridad social, al salario, al debido proceso y a la defensa; puesto que, la CNS Regional Santa Cruz, después de despedirlo injustificadamente, incumplió la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 092/2022 de 5 de mayo emitida por la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, bajo el pretexto de que impugnó en sede administrativa y no existe una resolución ministerial.  

En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los hechos demandados son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.   

III.1.  De la conminatoria de reincorporación laboral impugnada y la tutela provisional en sede constitucional

La Constitución Política del Estado, impone al Estado el deber de proteger el trabajo en todas sus formas, en ese entendido, la resolución de los conflictos de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, en temas de la seguridad industrial y de la seguridad social, será a través de tribunales y organismos administrativos especializados^[1].

En ese marco constitucional, en el ámbito administrativo el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social del Órgano Ejecutivo tiene la atribución de prevenir y resolver los conflictos individuales y colectivos de las relaciones laborales, conforme a lo establecido por el art. 86 inc. g) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009.

Ahora bien, las normas reglamentarias que regulan las relaciones laborales -DS 28699 y DS 0495 de 1 de mayo de 2010-, establecen que en caso de despido injustificado o por causas no contempladas por el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT), el trabajador puede optar por: 1) El pago de beneficios sociales; o, 2) La reincorporación al mismo puesto laboral al momento de ser despedido^[2].

En caso de que el trabajador elija la opción de reincorporación, debe acudir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social para que a través de las Jefaturas Departamentales y Regionales, comprobado el despido injustificado, emitan la conminatoria de reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido, más el pago de salarios devengados y demás derechos sociales actualizados; dicha conminatoria es de ejecución inmediata^[3]; es decir, la impugnación en sede administrativa a través de los recursos de revocatoria y jerárquico o en sede judicial^[4], no tienen efectos suspensivos de la ejecución de la conminatoria, en otros términos, la ejecución inmediata de la conminatoria de reincorporación no debe ser suspendida por la impugnación presentada en cualquiera de las vías. El DS 0495, establece que en caso de subsistir la renuencia para cumplir la conminatoria de reincorporación por el empleador o la parte patronal, el trabajador puede acudir a la vía constitucional en procura de la protección del derecho constitucional de estabilidad laboral.

En el marco de la norma constitucional y las disposiciones reglamentarias, la jurisprudencia constitucional en cuanto a la ejecución o cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral a partir de su notificación, tuvo un desarrollo pendular. Una posición restrictiva de la protección de los derechos laborales^[5] y otra posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos; es decir, favorable al cumplimiento inmediato de la conminatoria de reincorporación laboral, afianzando la excepción a la subsidiariedad para acudir a la jurisdicción constitucional, una vez emitida la conminatoria de reincorporación laboral en favor del trabajador ante la renuencia del empleador^[6], reconociendo implícitamente que la tutela otorgada tiene un carácter provisional y no definitivo, en tanto se dilucide su situación jurídica laboral en sede administrativa o judicial^[7]; por consiguiente, convirtiéndose el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral, en un deber expreso y provisional del empleador en tanto se substancie y resuelvan los recursos en sede administrativa o judicial^[8].

En sintonía con los anteriores razonamientos, la jurisprudencia también señaló que las normas reglamentarias que imponen la obligación de cumplimiento inmediato de la decisión administrativa de reincorporación laboral encuentran sustento en los principios constitucionales de continuidad y estabilidad de la relación laboral hasta la revisión de la decisión en sede administrativa o judicial posterior^[9], en cuyo mérito, la SCP 1712/2013 de 10 de octubre, señaló que: “…la efectivización de la conminatoria es inmediata pese a la existencia de mecanismos de impugnación pendientes de resolución; es decir, pretorianamente se estableció que la utilización de mecanismos de impugnación tiene efecto devolutivo, por ende la conminatoria es inmediatamente ejecutable pese a eventuales impugnaciones administrativas” ^[10] (las negrillas son nuestras). 

La citada jurisprudencia expresó que la conminatoria de reincorporación laboral es de cumplimiento inmediato, su incumplimiento vulnera el núcleo esencial del derecho al trabajo y habilita a la actuación inmediata de la jurisdicción constitucional, salvo que la conminatoria haya emergido de un proceso administrativo desarrollado al margen de la razonabilidad de un debido proceso, manifestando textualmente además, que dicho razonamiento implicaba una modulación a la SCP 0900/2013 de 20 de junio^[11], al hacer referencia a la línea o posición restrictiva de la jurisprudencia.

En aplicación del carácter progresivo de los derechos fundamentales y la aplicación del estándar más alto de la jurisprudencia constitucional, la SCP 0015/2018-S4 de 23 de febrero, concluyó textualmente que no es posible que: “…se conciba al Tribunal Constitucional Plurinacional como una instancia de ejecución de decisiones administrativas o como un órgano de policía, encargado de hacer cumplir las mismas, sino como un garante del ejercicio del derecho fundamental en cuestión, asumiéndose que en el marco del principio protector del trabajador, la instancia laboral administrativa, actuó conforme al marco constitucional y legal previsto para viabilizar el retiro o despido de un trabajador, encontrándose imposibilitada esta jurisdicción de ingresar a analizar si la conminatoria efectuó una indebida o ilegal fundamentación a tiempo de determinar la reincorporación, o si los datos, hechos y circunstancias que le dieron lugar, ameritaban tal determinación, debido a que eso corresponde a la jurisdicción ordinaria que contiene una etapa amplia de producción de prueba y potestad de valorar la misma, posibilidad que está al alcance del empleador, en caso de disentir con la decisión de la instancia de administración laboral, lo que de ningún modo le posibilita incumplir la determinación de reincorporación;…” (las negrillas nos corresponden).

Esta misma jurisprudencia, estableció que la renuencia del empleador en el cumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral emitida por la autoridad administrativa laboral, no solo afecta negativamente al trabajador en el ámbito individual, sino también en el ámbito familiar; puesto que, afecta la fuente laboral que constituye en el medio de subsistencia del trabajador y de su familia; por lo que, la tutela inmediata o el cumplimiento de la citada conminatoria se encuentra plenamente justificada^[12].

Esta posición favorable a la protección de los derechos al trabajo, estabilidad laboral, una remuneración o salario justo y otros derechos conexos, quedó consolidada con la jurisprudencia constitucional emitida en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, que estableció que: “...este Tribunal Constitucional Plurinacional como guardián de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, precautelando el derecho al trabajo del cual derivan otros derechos conexos, entiende que debe dar cumplimiento íntegro a la conminatoria de reincorporación con todos los aspectos que habrían considerado una situación diferente que no está regulada ni por la normativa laboral del Estado ni por la Constitución Política del Estado, lo señalado no implica una negación del derecho a la defensa de la parte empleadora, quien, como está establecido, puede acudir a la jurisdicción laboral denunciando la supuesta ilegalidad de la misma interponiendo los recursos previstos por ley, con independencia del cumplimiento de la conminatoria y la concesión de la tutela” (las negrillas fueron añadidas).

Es necesario resaltar que el Tribunal Constitucional Plurinacional reunido en Sala Plena, en cumplimiento a su atribución jurisdiccional prevista por el art. 28.I.15 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, -Ley 027 de 6 de julio de 2010-, emitió la Resolución de Doctrina Constitucional 0001/2021 de 16 de junio, concerniente a la unificación de la línea jurisprudencial respecto al incumplimiento de la conminatoria de reincorporación laboral denunciadas en acciones de amparo constitucional, disponiendo en su parte resolutiva que: “1° En cuanto al alcance de la conminatoria de reincorporación laboral de trabajadoras y trabajadores en general, que contemple además de la reincorporación, el pago de sueldos y salarios devengados y otros derechos sociales, se dispone la vigencia de los entendimientos y la sistematización asumidos en la SCP 0795/2019-S3 de 14 de noviembre, correspondiendo a la jurisdicción constitucional velar por el cumplimiento integral de la conminatoria sin omitir ninguna de sus determinaciones;” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

Debido al objeto de protección en la conminatoria de reincorporación laboral y por consiguiente la acción de amparo constitucional, que incumbe no solo el interés del titular del derecho al trabajo, a la estabilidad laboral y otros derechos conexos, sino, a su entorno familiar, el marco normativo, reglamentario y jurisprudencial impone a la parte patronal y a las autoridades administrativas y de la jurisdicción constitucional, la obligación del cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral dispuesta por la Jefatura Departamental o Regional del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, tomando en cuenta que la tutela que otorga la jurisdicción constitucional, tiene un carácter provisional en tanto se defina la situación jurídica laboral del trabajador, con la substanciación y la resolución de los recursos -de revocatoria y jerárquico- en sede administrativa o la revisión en sede judicial^[13]. 

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante denuncia la vulneración derechos a la vida e integridad física, a la inamovilidad laboral, al trabajo, a la seguridad social, al salario, al debido proceso y a la defensa; puesto que, la CNS Regional Santa Cruz, después de despedirlo injustificadamente, incumplió la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 092/2022 de 5 de mayo emitida por la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, bajo el pretexto de que impugnó en sede administrativa y no existe una resolución ministerial. 

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se concluye que previa denuncia de despido injustificado y solicitud de reincorporación laboral interpuesta por el accionante ante su inamovilidad laboral, la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social emitió la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 092/2022, disponiendo que la CNS -Regional Santa Cruz- proceda a la reincorporación laboral inmediata del accionante, en el mismo puesto que ocupaba, más la reposición de sueldos devengados desde el despido injustificado, mantenimiento de su antigüedad y otros derechos que le corresponden por ley; no obstante, por Informe JDTSC/I/CER.REINC./LAB 069/2022 de 20 de junio, elaborado por la Inspectora de la indicada Jefatura, se advierte que la referida Conminatoria de reincorporación laboral fue incumplida (Conclusión II.2.); asimismo, por Certificado de Nacimiento 1010609 perteneciente al menor de edad AA, nacido el 12 de agosto de 2021, se advierte que el accionante es progenitor de dicho menor de edad (Conclusión II.1.).

Ahora bien, de acuerdo a los entendimientos asumidos por la jurisprudencia constitucional y citados en el Fundamento Jurídico III.1. de este fallo constitucional, ante el incumplimiento de una conminatoria de reincorporación laboral, se puede interponer directamente la acción de amparo constitucional; asimismo, se tiene que dicha conminatoria no constituye una resolución definitiva en cuanto a la situación laboral del trabajador, sino provisional; puesto que, las autoridades administrativas o judiciales en materia laboral son las idóneas para resolver el fondo y con carácter definitivo la situación laboral tanto para el empleador como para el trabajador.

En ese entendido, el empleador tiene el deber de dar cumplimiento inmediato e íntegro de la conminatoria de reincorporación laboral, aún se interpongan los recursos en sede administrativa mediante el recurso de revocatoria y jerárquico o se promueva su revisión en la vía judicial; consiguientemente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de ingresar a analizar aspectos relacionados a la fundamentación de la conminatoria y resoluciones, la valoración de las pruebas aportadas por las partes; puesto que, esa labor corresponde a las autoridades en sede administrativa o judicial, previa activación de los medios o recursos intraprocesales o demanda que promueva su revisión judicial.  

En ese marco, en el caso concreto, el accionante denunció que la CNS Regional Santa Cruz no dio cumplimiento a la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 092/2022, la cual ordena su reincorporación laboral inmediata en el mismo puesto que ocupaba, la reposición de sus sueldos devengados desde el despido injustificado y demás derechos que le correspondan por ley; extremo que se evidencia del Informe JDTSC/I/CER.REINC./LAB 069/2022, emitido por la Inspectora de la Jefatura Departamental de Santa Cruz del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y el reconocimiento de la representante legal de la entidad hoy accionada al momento de presentar informe oral en la audiencia de consideración de esta acción tutelar al expresar que: “…se ha presentado el recurso jerárquico y estamos todavía en una situación de controversia, esperando resolución ministerial…” (sic), lo que evidencia asimismo, la omisión del deber de cumplimiento inmediato e íntegro de la indicada Conminatoria de Reincorporación Laboral y como efecto a la vulneración de los derechos a la inamovilidad laboral, a la vida e integridad física, al trabajo, a la seguridad social, al salario, al debido proceso y a la defensa del accionante como trabajador y de su entorno familiar, tomando en cuenta la cualidad de interdependencia de los derechos fundamentales reconocida por mandato constitucional y tomando en cuenta que la inamovilidad laboral tiene la finalidad primordial de brindar protección al hijo menor a un año de edad del accionante que se encuentra en una situación de vulnerabilidad y requiere la prestación de diferentes servicios en salud, seguridad social, entre otros, para cubrir sus necesidades.

En ese entendido, sin perjuicio del cumplimiento de la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 092/2022, la CNS Regional Santa Cruz tiene la facultad de presentar los recursos en sede administrativa a través del recurso de reposición y jerárquico o promover su revisión en sede judicial, instancias en las cuales se deben extender en su carga argumentativa y aportar las pruebas por las partes, para que sean consideradas y resueltas por dichas instancias y sea definida la situación laboral del accionante; consiguientemente, la jurisdicción constitucional se encuentra impedida de la consideración de estos aspectos, más que de la revisión del cumplimiento o no de la señalada Conminatoria para la otorgación de la tutela solicitada.  

Otro aspecto que debe destacarse es la tutela provisional que otorga la jurisdicción constitucional, precisamente porque es la autoridad en sede administrativa o judicial, la que debe resolver en forma definitiva la situación jurídico-laboral del accionante; empero, sin suspender el cumplimiento íntegro e inmediato de la Conminatoria de Reincorporación Laboral JDTSC/JCCHS/CONM. 092/2022. En ese entendido, la jurisdicción constitucional se encuentra impelida para disponer el cumplimiento de la citada Conminatoria de Reincorporación Laboral, de manera inmediata y en su integridad, sin omitir ninguna de sus determinaciones, hasta tanto no exista una decisión administrativa o judicial debidamente ejecutoriada que la deje sin efecto.  

En consecuencia, la Sala Constitucional, al conceder la tutela solicita, obró de manera correcta.