SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0200/2024-S3

Por el contrario, la afectación consumada de derechos de naturaleza colectiva o difusa, amerita la tutela de los mismos a través de la acción popular reparadora, protección que podrá ser brindada por todo el tiempo que persista dicha vulneración.

En la faceta preventiva la acción popular se traduce en una garantía constitucional idónea y efectiva para la protección inmediata de derechos en intereses colectivos, con el objetivo de evitar el daño contingente que podría derivar y paralelamente cesar la amenaza o peligro de lesión. En esta dimensión preventiva, en el marco de los instrumentos internacionales, que forman parte del bloque de constitucionalidad, se ha incorporado el principio precautorio, instituido en el Principio Décimo Quinto de la Declaración de Río sobre Medioambiente y Desarrollo de 1992[5]:

PRINCIPIO 15

Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deber utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.

A su vez el art. 3, Principio 3, de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, se refiere al principio precautorio destacando que:

3. Las Partes deberían tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de daño grave o irreversible, no debería utilizarse la falta de total certidumbre científica como razón para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las políticas y medidas para hacer frente al cambio climático deberían ser eficaces en función de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas políticas y medidas deberían tener en cuenta los distintos contextos socioeconómicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depósitos pertinentes de gases de efecto invernadero y abarcar todos los sectores económicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climático pueden llevarse a cabo en cooperación entre las Partes interesadas.

Por su parte, la Opinión Consultiva OC-23/17 de 15 de noviembre sobre Medio Ambiente y Derechos Humanos en su párrafo 180 precisa que el principio precautorio es parte integral de la obligación general de debida diligencia, la cual obliga al Estado a tomar todas las medidas apropiadas para prevenir el daño y aplica en situaciones donde no existe certeza científica sobre el impacto que pueda tener una actividad en el medio ambiente, pero existan indicadores plausibles de los riesgos potenciales:

180. (…) Esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean ʽeficacesʹ para prevenir un daño grave o irreversible.

De lo precedentemente señalado, se advierte que el principio precautorio tiene dos consecuencias jurídicas importantes para lograr la eficacia en las medidas preventivas a ser tomadas respecto a los derechos o intereses colectivos y/o difusos cuya amenaza se tiene advertida: a) La no exigencia de certeza científica para implementar medidas de salvaguarda; y, b) la inversión de la carga de la prueba.

La primera establece que no es necesario que exista certeza científica para implementar medidas de salvaguarda; es decir, que para la toma de medidas preventivas y correctivas necesarias para evitar un daño, es suficiente la existencia de duda respecto a los perjuicios que puede causar determinada actuación. Entonces, en los supuestos de afectación al medio ambiente, a pesar de la incertidumbre sobre los efectos nocivos que determinada acción u omisión pudiera tener frente al medio ambiente, corresponderá la adopción de medidas urgentes, idóneas y eficaces para evitar el daño.

La segunda, se refiere a la inversión de la carga de la prueba; es decir, que quien acciona en resguardo del medio ambiente no tiene el deber procesal de demostrar la afectación denunciada; sino, más bien quien ejecuta la acción o incurre en supuesta omisión, es quien debe demostrar que los derechos comprometidos no serán alterados negativamente o que se han tomado las medidas necesarias para evitar el daño.

Este principio al estar consagrado en el principio décimo quinto de la Declaración sobre Medioambiente y Desarrollo de 1993, la Convención de las Naciones Unidas sobre cambio climático y otros instrumentos internacionales[6], inequívocamente forma parte del bloque de constitucionalidad, conforme ha entendido la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0061/2010-R de 27 de abril[7], convirtiéndose en criterio rector aplicable tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional[8].

Principio precautorio, que no sólo es aplicable al medio ambiente, sino a todos los derechos de carácter colectivo y difuso, que por su incidencia transindividual, merecen medidas de resguardo urgentes y en el marco de los alcances de este principio, de inversión de la carga de la prueba y ausencia de existencia de certeza científica para adoptar recién medidas; un sentido contrario, implicaría desnaturalizar el carácter preventivo de la acción popular, conforme ha entendido la jurisprudencia constitucional”.

III.4.  Análisis del caso concreto.

Los accionantes a través de sus representantes legales denuncian la vulneración del derecho al medio ambiente, a la vida, a la salud y a la salubridad; puesto que, el Gerente General de SETAR hoy accionado, mediante Nota GER GRAL 568-10-2023 de 31 de octubre, les comunicó que a partir del 1 noviembre de 2023, dejaría de efectuar el cobro de la tasa por alumbrado público y el servicio de recojo de basura que se halla incluida en la factura de consumo de energía eléctrica, lo cual ocasionaría que la EMAT no pueda cumplir con su función del recojo de basura, lo que a su vez ocasionaría un grave daño al medio ambiente y a la salubridad pública, así como a la vida y a la salud de los pobladores de los Gobiernos Autónomos Municipales de Tarija, San Lorenzo y Uriondo. En razón a que SETAR hoy accionado continuó efectuando el cobro después de haber vencido el término de cuatro años fijado en el convenio suscrito mediante Documento Público de 2 de octubre de 2017 -para el cobro de la Tasa de Aseo Urbano y Alumbrado Público en la ciudad de Tarija-, con vigencia hasta el 2 de octubre de 2021, así como de los actos efectuados, resulta evidente que ambas instituciones reconocieron su voluntad de darle continuidad de vigencia del referido Convenio, no solo en razón a su conveniencia económica para ambas instituciones sino porque la función del Estado en sus diferentes niveles es la protección del medio ambiente y brindar condiciones de higiene y salubridad.

Con relación a la petición de que se declare la renovación o reconducción tácita del convenio

La SCP 1048/2019-S2 de 3 de diciembre, señaló que: “…la jurisprudencia constitucional ha determinado de forma uniforme y reiterativa que la jurisdicción constitucional, a través de las acciones de defensa no define derechos ni analiza hechos controvertidos; en razón a que, dicha tarea -de acuerdo al caso-, corresponde a las jurisdicciones ordinaria, agroambiental, indígena originario campesina o especializada; cuyos jueces, tribunales o autoridades de acuerdo a sus competencias, son las facultadas para conocer cuestiones de hecho. En tal contexto se ha sostenido que la función específica de este Tribunal, respecto a la tutela de derechos fundamentales, solo se circunscribe a verificar si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida que amenaza, restringe o suprime derechos y/o garantías tutelables según el ámbito de protección de la acción de defensa que se interponga”.

En aplicación de dicho entendimiento, cabe precisar que en la presente acción tutelar ésta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional de ninguna manera puede dirimir la controversia sobre la renovación o reconducción tácita del convenio suscrito mediante Documento Público de 2 de octubre de 2017, por el Gerente General de SETAR y el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija. La pretensión de los accionantes es que a través de esta acción popular, sea la jurisdicción constitucional la que declare la vigencia de una relación jurídica; es decir, del referido Convenio para el cobro de las tasas por concepto de servicio de aseo urbano y alumbrado público a los usuarios de la ciudad de Tarija como parte del sistema de facturación de SETAR, implica un pronunciamiento constitutivo de derechos que en definitiva establecería derechos, obligaciones y condiciones contractuales. Esa clase de pronunciamiento no forma parte del ejercicio de la función de control constitucional tutelar, la cual, conforme lo establecido en la jurisprudencia constitucional precitada, solo se circunscribe a verificar si se ha incurrido en el acto ilegal u omisión indebida que amenaza, restringe o suprime derechos y/o garantías tutelables, en este caso en la acción popular. Consiguientemente, es a través de medios de resolución de conflicto auto compositivos que las partes contractuales deben dirimir su controversia contractual o en su caso hacerlo de forma hetero compositiva ante la autoridad competente; razones por las cuales, corresponde denegar la tutela solicitada sobre esta petición, sin examinar el fondo.

Con relación a la amenaza de la vulneración de los derechos al medio ambiente y a la salubridad pública por efecto de la interrupción del cobro de la tasa de aseo urbano

De la documentación cursante en el cuaderno procesal, se tiene que cursa fotocopia del convenio suscrito mediante Documento Público el 2 de octubre de 2017 -para el cobro de la Tasa de Aseo Urbano y Alumbrado Público en la ciudad de Tarija-, por el Gerente General SETAR y el Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija para el cobro de las tasas por concepto de servicio de aseo urbano y alumbrado público a los usuarios de la ciudad de Tarija como parte del sistema de facturación de SETAR S.A con vigencia a partir de la fecha de su suscripción y con una duración de cuatro años, pudiendo ser renovado y ampliado por un periodo similar previa revisión y acuerdo entre partes a efectuarse dos meses antes de su vencimiento (Conclusión II.1.).

A la conclusión del plazo de su vigencia SETAR siguió haciéndose cargo del indicado cobro, tal como lo admiten el Alcalde accionante y el Gerente General de SETAR ahora accionado; empero, mediante Nota GER GRAL 568-10-2023, el referido Gerente comunicó al citado Alcalde, su decisión de suspender el servicio de cobro de la tasa de aseo urbano a partir del 1 de noviembre del 2023 (Conclusión II.3.).   

Conforme se tiene establecido en el Fundamento Jurídico III.3. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción popular tiene una doble dimensión; ya que constituye un mecanismo de naturaleza reparadora cuando la vulneración de los derechos colectivos y difusos que se hallan en su ámbito de protección ya se ha producido; y, por otro lado, tiene una faceta preventiva, con el objetivo de evitar el daño contingente que podría derivar ante una amenaza de la afectación de dichos derechos.

En consideración al objeto de esta acción tutelar en la que se denuncia precisamente la amenaza de la afectación de los derechos difusos al medio ambiente y a la salubridad pública, resulta pertinente, resaltar que la SCP 1158/2013 de 26 de julio se ha referido a los alcances del término amenaza y su acreditación, señalando que “…denota la posible existencia de un hecho u omisión futura que produzca una lesión a los derechos antes referidos, por tanto, la posibilidad de un suceso futuro amenazante, debe ser verificada por el órgano contralor de constitucionalidad en el marco de la flexibilización procesal (…), a través de elementos objetivos que generen convicción sobre el futuro y posible acto u omisión lesiva a derechos colectivos o difusos, supuestos en los cuales, podrá inequívocamente concederse la acción popular en su faceta preventiva”.

Asimismo, cabe puntualizar que en el marco de los estándares internacionales señalados en el Fundamento Jurídico III 3. del presente fallo constitucional, la valoración de la posibilidad de un suceso futuro amenazante, debe ser verificada por el órgano contralor de constitucionalidad a partir del principio precautorio que orienta a los juzgadores y a la administración a considerar por una parte que cuando exista peligro de daño, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente, o en su caso en la salud o en la seguridad pública; y, por otra que la carga de la prueba no le corresponde al accionante sino a quien ejecuta la acción o incurre en supuesta omisión, ya que es él quien debe demostrar que los derechos comprometidos no serán alterados negativamente o que se han tomado las medidas necesarias para evitar el daño.

Ahora bien, si bien es cierto que el sustento financiero de la EMAT; es decir, sus costos operativos, como el pago (personal, maquinaria, combustible y otros) dependen en gran medida del cobro de la tasa de aseo urbano, tal como se infiere del Informe Técnico Administrativo 46/2023 de 7 de noviembre sobre la viabilidad de continuar brindando el servicio de aseo municipal sin recaudación de la “T.A.M.” (conclusión II.6.); asimismo, que la falta de percepción de esos recursos financieros puede acarrear como consecuencia la eventual suspensión temporal o permanente de los servicios de limpieza y recolección de basura; empero, no es menos evidente que el Gerente General de SETAR hoy accionado no es el responsable de garantizar la percepción de los recursos financieros ni de la continuidad de la prestación del servicio de limpieza pública y recojo de basura que presta la EMAT; puesto que, no es la encargada de la administración y gestión de la misma, ya que el Gerente General de SETAR ahora accionado es únicamente un tercero, que en mérito de un convenio, que radica en un acuerdo de voluntades, se obligó a cobrar la tasa de aseo urbano incluyendo el importe en la factura de energía eléctrica.

Atribuirle responsabilidad al Gerente General de SETAR ahora accionado de la falta de percepción de recursos financieros necesarios para el funcionamiento regular de la EMAT, por su decisión de no continuar con la prestación del servicio del cobro de la tasa de aseo urbano implicaría declarar implícitamente responsabilidades de gestión empresarial de la  EMAT, que lógicamente les corresponde a los administradores de esa entidad y hasta el Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, del cual depende. Por consiguiente, la decisión del Gerente General de SETAR hoy accionado de ya no hacerse cargo del cobro de la tasa de aseo urbano, de ninguna manera puede ser considera como la causa directa de la eventual suspensión temporal o permanente de los servicios de limpieza y recolección de basura que provocaría la amenaza de vulneración de los derechos difusos al medio ambiente y a la salubridad pública por el colapso e infestación de residuos sólidos comunes, especiales y peligrosos en la ciudad; y en consecuencia, de la generación de focos de infección en todo el municipio, así como la contaminación de las instalaciones e inmediaciones de los grandes generadores como mercados, establecimientos de salud, curtiembres, matadero municipal, mataderos avícolas y otros, conforme se da cuenta en el Informe Técnico con CITE/INF./J.TEC/484/2023, dirigido al Director de la Entidad de Aseo Urbano Municipal de Tarija, por el Jefe de Unidad Técnica que refirió sobre el Análisis de la situación del servicio integral de aseo urbano en caso de no prestarse el servicio (Conclusión II.5.). Lo contrario, implicaría extender desmesuradamente la causalidad de la amenaza de la vulneración de los derechos difusos al medio ambiente y la salubridad pública, extendiendo la responsabilidad del Gerente General de SETAR ahora accionado de forma irrazonable.

En mérito de lo precedentemente señalado, esta Sala del Tribunal Constitucional Plurinacional considera que no se halla probado que el accionar del Gerente General de SETAR hoy accionado, consistente en la suspensión del cobro de la tasa de aseo urbano a través del sistema de facturación de dicha empresa, por si misma constituye una amenaza directa al medio ambiente y a la salubridad pública, razón por la cual corresponde denegar la tutela solicitada.

Sin embargo; toda vez que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional revocará en parte la concesión de la tutela otorgado por la Sala Constitucional, en el marco de lo establecido por la jurisprudencia constitucional y el art. 28.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), corresponde dimensionar los efectos del fallo. Precisamente sobre este tema, la SCP 0595/2010-R de 12 de julio, señala que: “En caso de que este Tribunal en grado de revisión de oficio, revoca la concesión u otorgación de tutela dispuesta por el juez o tribunal de garantías, y en consecuencia deniega la tutela, el proceso judicial o administrativo, o actos demandados, vuelven al estado en que se encontraba al momento de la interposición de la acción de defensa, quedando sin efecto lo emergente de la disposición del tribunal de garantías; no obstante, en atención a la facultad previsora el Tribunal Constitucional, puede dimensionar los efectos de la Sentencia Constitucional, y de acuerdo a las circunstancias del caso y de manera excepcional toma determinaciones de tal manera que no se genere inseguridad jurídica”. Por su parte, la SCP 0015/2018-S2 de 28 de febrero, “…en atención a la facultad previsora establecida en el art. 28.II del CPCo, con la finalidad de evitar daños y perjuicios mayores, el Tribunal Constitucional Plurinacional, puede y/o debe dimensionar o modular los efectos de la decisión de revocatoria de la concesión de tutela, cuidando qué actos y hechos jurídicos pronunciados como emergencia de la concesión de la tutela, y de acuerdo a las circunstancias del caso concreto, son independientes y no importan una lesión del derecho a la eficacia del cumplimiento o ejecución de las resoluciones constitucionales en la medida de lo determinado”.

En ese marco, a objeto de evitar ocasionar daños y perjuicios mayores corresponderá validar la decisión de la Sala Constitucional únicamente sobre la reanudación del cobro de la tasa de aseo urbano por parte de SETAR; empero, por un tiempo razonable; y, asimismo, exhortar a las autoridades competentes para asumir medidas destinadas a impedir la vulneración de los derechos difusos del medio ambiente y la salubridad pública.

En mérito de lo precedentemente señalado, corresponde denegar en todo la tutela solicitada.

En consecuencia la Sala Constitucional, al conceder en parte la tutela solicitada, obró de manera parcialmente incorrecta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: REVOCAR en parte la Resolución 85/2023 de 20 de noviembre; y, el Auto complementario 192/2023 de la misma fecha, cursantes de fs. 280 vta. a 289 vta., pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; y, en consecuencia:

1°  DENEGAR en todo la tutela solicitada, conforme a los fundamentos jurídicos expuestos en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

2°  Dimensionar los efectos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, disponiendo:

a)   Que la Empresa Pública Departamental de Servicios Eléctricos de Tarija reasuma el servicio de cobro de la tasa de aseo urbano hasta el vencimiento del último plazo que otorgue la Autoridad de Energía Eléctrica para la suscripción del nuevo convenio; o en su defecto por el término de seis meses computables desde la notificación del presente fallo constitucional.

b)   Exhortar al Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización de Electricidad y Tecnología Nuclear, para que en el marco de sus atribuciones y la normativa legal aplicable conceda una última ampliación de plazo razonable para la presentación del nuevo convenio entre la Empresa Pública Departamental de Servicios Eléctricos Tarija y la Alcaldía del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, siempre y cuando a la fecha de la emisión de este fallo constitucional no se hubiese suscrito el convenio y ni presentado el mismo.

CORRESPONDE A LA SCP 0200/2024-S3 (viene de la pág. 22).

c)   Exhortar al Gobierno Autónomo Municipal de Tarija, tanto a su Órgano deliberante como al Órgano Ejecutivo, para que en el marco de sus atribuciones y la normativa legal aplicable cumplan con los requisitos legales necesarios para la suscripción de nuevo convenio con la Empresa Pública Departamental de Servicios Eléctricos Tarija, para el caso de que así lo decidan, sea en el último plazo que al efecto les otorgue la Autoridad de Fiscalización de Electricidad y Tecnología Nuclear.

d)   Exhortar al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija y al Director de la Entidad Descentralizada de Aseo Urbano Municipal de Tarija, para que en el marco de sus atribuciones respectivas y la normativa legal aplicable prevean un plan de contingencia para que en el plazo de seis meses a partir de la notificación con la presente Sentencia Constitucional Plurinacional asuman directamente el cobro de la tasa de aseo urbano o en su defecto contraten los servicios de un tercero para ese cobro, en el caso de que hasta entonces no se hubiese suscrito nuevo convenio con la Empresa Pública Departamental de Servicios Eléctricos Tarija y el último plazo concedido por la Autoridad de Fiscalización de Electricidad y Tecnología Nuclear hubiese vencido.

3°  Por Secretaria General del Tribunal Constitucional Plurinacional, notifíquese con el presente fallo constitucional al Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización de Electricidad y Tecnología Nuclear y al Presidente del Órgano deliberativo del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de Tarija.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA