SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0238/2024-S1

El accionante considera vulnerados sus derechos al Trabajo, a una fuente laboral estable, a la inamovilidad laboral al ser padre progenitor de una persona con discapacidad y a una existencia digna; toda vez que, las autoridades demandadas, pese a tener conocimiento de que es padre progenitor de un menor con discapacidad; y que, gozaba del beneficio de inamovilidad laboral, no se lo volvió a recontratar al finalizar el último Contrato Administrativo de Prestación de Servicio de Consultoría Individual de Línea ALDB/UJA/XJE/126/2022 de 7 de marzo, máxime cuando dicho beneficio alcanza a todos los funcionarios tanto públicos como privados; además, que no consideraron que al haber firmado tres Contratos Administrativos de Prestación de Servicios de Consultoría Individual de Línea, operaba la tácita reconducción de un contrato eventual a uno indefinido.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada; para el efecto, se analizarán los siguientes fundamentos jurídicos: a) Marco jurisprudencial, legal, alcance y efectos de los contratos administrativos de consultoría en línea;                b) Excepción al principio de subsidiariedad en acciones de amparo constitucional respecto a personas con discapacidad; c) Puede tutelarse la estabilidad laboral de consultores en línea, cuando se encuentre vigente su contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor; d) Inamovilidad laboral de personas con discapacidad o que tengan bajo su dependencia a personas con discapacidad; y,        e) Análisis del caso concreto.

III.1. Marco jurisprudencial, legal, alcance y efectos de los contratos administrativos de consultoría en línea

El presente Fundamento Jurídico fue citado en la SCP 0159/2021-S1 de 10 de junio que formuló el siguiente razonamiento:

A partir de la SC 0351/2003-R de 24 de marzo, con referencia al trabajo de los consultores en línea, al definir los contratos de prestación de servicios profesionales, se asumió el siguiente entendimiento:

Que, el contrato de prestación de servicios es aquel a través del cual una de las partes se obliga a prestar a la otra un servicio a cambio de una remuneración convenida, como se desprende de la lectura de las previsiones contenidas en los arts. 732 y siguientes del Código Civil, de 06 de agosto de 1975 (CC). Al estar el contrato de prestación de servicios regulado en el Código Civil (Libro Tercero, de las obligaciones, parte segunda, título II, de los contratos en particular) queda librado a la autonomía de la voluntad de las partes contratantes y en la esfera jurídica de lo laboral equivale al desempeño de funciones o tareas contratadas de acuerdo con su especialidad y cuya forma de pago de la remuneración convenida se determina de un modo preciso en el contrato que al efecto se suscribe.

A partir de dicha definición, la SCP 0281/2013-L de 2 de mayo[1] determinó que la relación laboral de los consultores en línea, no ingresa en el ámbito de los trabajadores asalariados protegidos por la Ley General del Trabajo, y tampoco se encuentra inmersa en el ámbito de la carrera administrativa, prevista por la Ley del Estatuto del Funcionario Público, sino que dicho régimen contractual, tiene un tratamiento especial y diferente de la modalidad de prestación de servicios en calidad de empleados, pues el consultor no es un empleado en esencia, por lo mismo no es un servidor público; por lo que, no gozan de la misma protección que les asiste a dicho estamento laboral, menos se constituyen en titulares de los beneficios que brinda la Ley General del Trabajo, por tal razón no les corresponde vacaciones, aguinaldos y otros beneficios, bajo esa perspectiva, en cuanto al financiamiento que se emplea para el pago de los servicios que prestan los consultores en línea, anualmente las entidades públicas elaboran sus Planes Operativos Anuales (POA), que posteriormente se presentan al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para su aprobación, ya de manera posterior por mandato del art. 5 de la Ley del Presupuesto General de la Nación- Gestión 2000, ninguna entidad puede comprometer, ni ejecutar gasto alguno con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos aprobados, concluyendo que:

…la definición de remuneración para consultores en línea, se encuentra prevista en función a la escala salarial, debiendo las Unidades Administrativas de cada entidad elaborar el cuadro de equivalencia de funciones, avalada por la Unidad Jurídica y autorizada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) de la entidad, de donde podemos concluir que, el presupuesto aprobado para la contratación de consultores en línea, en cada entidad pública se encuentra programada con anterioridad (las negrillas y el subrayado es nuestro).

De igual forma, a fin de determinar lo que son los contratos de consultoría en línea, la SCP 0720/2015-S3 de 3 de julio, haciendo referencia a la                     SC 0165/2005-R de 28 de febrero[2], puntualizó que el DS 0181 de 28 de junio de 2009, modificado por el DS 1497 de 20 de febrero de 2013, que regula las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que mantiene la regulación de los procesos de contratación y la disposición de bienes y servicios:

…asume el mismo criterio en cuanto al contrato en línea, al indicar en su art. 5 inc. qq): ‘Servicios de Consultoría Individual de Línea: son los servicios prestados por un consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato’. Esta modalidad de contratación se encuentra bajo la denominación de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo, cuya cuantía es de Bs50 000.- (cincuenta mil bolivianos) hasta Bs1 000 000.- (un millón bolivianos); determinación que se encuentra en el art. 13 del indicado DS 0181, que está modificado por DS 1497; es así, que considerando el entendimiento que hace el         DS 0181 de lo que es contratos en línea, se tiene que en este cuerpo legal mantiene la naturaleza de esta modalidad de contratación; y, por ende sujetos a régimen especial previsto en dicha normativa no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General de Trabajo (negrillas agregadas).

En ese ámbito, la SCP 0510/2019-S2 de 12 de julio, determinó que el DS 0181 en cuanto a la prestación de servicios intelectual, distingue los servicios de consultoría individual de línea para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (art. 5.qq de la NBSABS); y, los “Servicios de Consultoría por Producto” para un consultor individual o por una empresa consultora, por un tiempo determinado, cuyo resultado es la obtención de un producto conforme los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato (art. 5.rr de la NBSABS), definiendo que.  

…el consultor individual en línea es la persona física que presta servicios intelectuales para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación exclusiva en la entidad contratante, en sujeción a los términos de referencia y las condiciones fijadas en el contrato; en otros términos, lo que prácticamente realiza el consultor individual en línea es la prestación de trabajo intelectual en forma personal, bajo condiciones de subordinación, dependencia y exclusividad a cambio de una remuneración. 

De lo señalado, se colige que la naturaleza de los contratos de consultoría de línea, se encuentran sujetos a un régimen normativo especial -Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios- y la contratación de servicios será de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el contrato, por producto y tiempo determinado bajo condiciones de subordinación, dependencia y exclusividad a cambio de una remuneración.

III.2. Excepción al principio de subsidiariedad en acciones de amparo constitucional respecto a personas con discapacidad

El presente Fundamento Jurídico fue citado en la SCP 0679/2020-S1 de 3 de noviembre que formuló el siguiente razonamiento:

Al respecto la SCP 0105/2019-S2 de 5 de abril, expresó que: La jurisprudencia constitucional a partir de la SC 1422/2004-R de 31 de agosto^[3], estableció que no era obligatorio acudir ante el Comité Nacional de Personas con Discapacidad (CONALPEDIS) previo a interponer la acción de amparo constitucional, estableciendo una excepción al principio de subsidiariedad, tratándose de personas con discapacidad; posteriormente la SC 1483/2011-R de 10 de octubre señaló:

…si bien es evidente que antes de la presentación de una acción de amparo constitucional, el accionante debe agotar los recursos que tenga a su alcance para la protección del derecho que alega como vulnerado, no es menos evidente que en determinados casos, que involucren a personas discapacitadas, debe aplicarse la excepción al principio de subsidiariedad, toda vez que la Constitución Política del Estado establece un marco de protección para los derechos fundamentales de las personas discapacitadas, que al ser un grupo vulnerable merece un trato especial por parte del Estado...

Entendimiento que fue confirmado en la SCP 1052/2012 de 5 de septiembre^[4] respecto a la protección del interés de los más frágiles como es el sector de las personas con discapacidad.

         En suma, las personas con discapacidad y quienes tengan bajo su cuidado a dichas personas, pueden acudir directamente ante la justicia constitucional, haciendo abstracción del principio de subsidiariedad que rige la acción de amparo constitucional.

III.3. Puede tutelarse la estabilidad laboral de consultores en línea, cuando se encuentre vigente su contrato y no existan causales de resolución atribuibles al consultor

El presente Fundamento Jurídico fue citado en la SCP 0159/2021-S1 de 10 de junio que formuló el siguiente razonamiento:

Al respecto, la jurisprudencia constitucional, en la SCP 0720/2015-S3 de 3 de julio señaló que:

…se establece que las personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea no están sujetas ni a la Ley General de Trabajo y tampoco al Estatuto del Funcionario Público, ello debido a que están regulados por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios, que está sujeto a las condiciones en las que se suscribe el mismo, y la naturaleza de los servicios a prestarse, acordándose como contraprestación una remuneración…

Consecuentemente, al no existir una relación obrero patronal propiamente dicha sino una naturaleza distinta sujeta a un régimen especial, la cual dispone una vigencia previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede impetrar estabilidad o inamovilidad laboral, dado que la naturaleza de su contratación responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, por otro lado no se puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajusta a sus necesidades o presupuesto.

En ese sentido, la estabilidad laboral tanto de padres progenitores, madres con hijos menores de un año de edad, así como también de personas con capacidades distintas es viable mientras se encuentre vigente los términos de su contrato de consultoría en línea y siempre que no existan causales de resolución atribuibles al consultor, dado que la justicia constitucional no puede disponer la inamovilidad laboral sin considerar los diferentes aspectos que rodean a cada caso en concreto.

A partir de dicha percepción, el Tribunal Constitucional Plurinacional, en la SCP 0230/2017-S2 de 20 de marzo, definió que la excepción establecida respecto a la estabilidad laboral de consultores en línea que sean padres progenitores, madres con hijos menores de un año de edad, así como también de personas con discapacidad, debe ser extendida a otros casos en los que se advierta que una entidad contratante haya afectado de manera arbitraria la vigencia de los contratos suscritos con los consultores en línea, con argumentos que se encuentran al margen de las estipulaciones contenidas en dichos convenios y las normas que las sustentan, ya que se estaría ante actos que atentan flagrantemente la estabilidad laboral de dichos trabajadores, que por las labores que desempeñan, se constituyen también en trabajadores, que realizan servicios a favor de una entidad contratante, por un tiempo determinado, en horarios establecidos y bajo una remuneración mensual, lo cual a su vez implica, que las consultorías individuales en línea, son una forma de contrato de trabajo, que encuentran su marco de protección en el art.46 de la CPE; toda vez que, al ser contratos de trabajo (con matices especiales como la temporalidad y tarea específica), regulados por la Constitución Política del Estado, Ley de Administración y Control Gubernamentales,            DS  0181, Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113 de 23 de julio de 2003, entre otras normas, no pueden estar al margen de la protección constitucional, con el único argumento que no se encuentran regulados por la Ley General del Trabajo y el Estatuto del Funcionario Público, ya que por mandato constitucional, cualquier tipo de trabajo en relación de dependencia, debe ser entendido en el marco de esta disposición constitucional y encontrar su protección en la misma, concluyendo, que:

…la estabilidad laboral, no sólo podrá ser exigida cuando se trate de empleados (protegidos por la Ley General del Trabajo) o servidores públicos (protegidos por el Estatuto del Funcionario Público), sino también podrá ser exigido por los consultores en línea, claro está de acuerdo a matices diferenciados, pero bajo ninguna circunstancia podrá dejárselos sin protección y tutela constitucional, ya que es deber del Estado proteger el ejercicio del trabajo y la estabilidad laboral en todas sus formas tal como se tiene precisado, incluyendo en este marco a los trabajos realizados por los consultores en línea, en el marco de su regulación especial y diferenciada. Ya que el principio de la estabilidad laboral ‘…Denominado también como principio de la continuidad de la relación laboral, que manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas legales que justifiquen el despido’                    (SCP 0177/2012 de 14 de mayo); merece protección especial por nuestro Estado puesto que cuando se lo vulnera, no solo se lesiona el derecho al trabajo, sino otros derechos elementales como la subsistencia y a la vida misma de la persona, y también de todo el grupo familiar que depende de un trabajador o trabajadora por cuanto implícitamente se atenta contra la subsistencia de sus hijos o dependientes, por lo que su protección debe ser pronta e inmediata, debiendo incluso hacerse abstracción del principio de subsidiariedad.

Consecuentemente, podrá invocarse estabilidad laboral ante la jurisdicción constitucional, en casos en los que una entidad contratante determine dar por concluido un contrato de consultoría, fuera de las estipulaciones del contrato suscrito y de las normas que las regulan, siempre y cuando el contrato esté aún vigente y la resolución no sea atribuible al consultor; no siendo necesario acudir ni agotar las instancias de solución de controversias establecidas en el propio contrato, ya que si se llegase a evidenciar lesión alguna al derecho a la estabilidad laboral, la jurisdicción constitucional, sólo procederá a efectuar una tutela provisional, que podrá ser modificada con posterioridad en proceso judicial o administrativo, de acuerdo a las cláusulas establecidas en el contrato de consultoría.

         Bajo ese marco conforme se expresó en la SCP 0807/2018-S1 de 28 de noviembre, se extrae que no puede invocarse estabilidad e inamovilidad laboral, cuando se trate de personas contratadas bajo la modalidad de consultoría en línea, debido a que no se encuentran sujetas a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público; pero, también que puede operar una excepción a esta regla, y ser viable de esa manera la inamovilidad y estabilidad laboral, cuando se trate de consultores en línea que sean padres progenitores, madres con hijos menores de un año, personas con discapacidad o cuando se dé por concluido un contrato de consultoría, fuera de las estipulaciones del contrato suscrito y de las normas que las regulan, siempre y cuando el contrato esté vigente y no existan causales de resolución atribuibles al consultor.

III.4. Inamovilidad laboral de personas con discapacidad o que tengan bajo su dependencia a personas con discapacidad

           El presente Fundamento Jurídico fue citado en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0289/2020-S1 de 10 de agosto; 0679/2020-S1 de 3 de noviembre; 0285/2021-S1 de 21 de julio;    0516/2021-S1 de 11 de octubre; 0475/2022-S1 de 24 de junio; 1182/2022-S1 de 11 de octubre; 0162/2023-S1 de 29 de marzo; y, 1089/2023-S1 de 13 de septiembre, entre otros que formularon el siguiente razonamiento:

         Inicialmente corresponde remitirnos a la normativa que regula este aspecto; por ello, la Constitución Política del Estado, a lo largo de sus disposiciones prevé las siguientes prerrogativas y derechos respecto de las personas con discapacidad:

           Artículo 14.

(…)