SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0312/2024-S1

  Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

  (…)

  Efectivamente, si el deber de cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales y legales tiene su fundamento en el principio de legalidad y supremacía constitucional, en la seguridad jurídica, y en la necesidad de garantizar las condiciones necesarias para el pleno ejercicio de derechos y garantías; el incumplimiento de dicho deber indubitablemente genera una amenaza para el normal desarrollo de los mismos y vulnera lo previsto por el art. 14.III de la CPE, que determina: ‘El Estado garantiza a todas las personas y colectividades, sin discriminación alguna, el libre y eficaz ejercicio de los derechos establecidos en esta Constitución, las leyes y los tratados internacionales de derechos humanos’.

 De la jurisprudencia precedente, se extrae que no sólo los servidores públicos pueden ser accionados mediante la acción de cumplimiento, sino también los particulares que incumplan con la Norma Suprema y la ley. 

 Por su parte, la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, realizo un análisis de la jurisprudencia constitucional, respecto a las características peculiares y al ámbito de protección de la acción de cumplimiento; estableciendo que:

  a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer[1]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia         -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)[2]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[3]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R[4]).

 Asimismo, la SCP 258/2011-R de 16 de marzo, citada por la                              SCP 0414/2019-S4 de 2 de julio, advirtiendo otras características para la procedencia de la acción de cumplimiento, entendió lo siguiente:

  …debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

  Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión (las negrillas son añadidas).

 Consiguientemente, de todo lo precedentemente descrito, se concluye que la acción de cumplimiento es un instituto jurídico que tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de la Constitución y demás leyes, contribuyendo así a la seguridad jurídica y materializando el principio de legalidad y supremacía constitucional; en atención a dicha finalidad, la referida acción de tutela se configura como componente esencial del subsistema garantista, ampliamente mejorado debiendo ser invocado ante el incumplimiento de deberes específicos previstos en la Constitución y en la Ley, los mismos que deben claros, expresos y exigibles.

III.2. Improcedencia de la acción de cumplimiento

 El presente Fundamento Jurídico, fue citado en la SCP 0936/2022-S1 de 12  de septiembre, que formuló el siguiente razonamiento:

 Respecto a la improcedencia de la acción de cumplimiento, el Código de  Procedimiento Constitucional señaló lo siguiente:

  Artículo 66 (Improcedencia) La acción de cumplimiento no procederá:

1.  Cuando sea viable la interposición de las acciones de Libertad, Protección de Privacidad o Popular.

2.  Cuando el accionante no haya reclamado previamente y de manera documentada a la autoridad accionada, el cumplimiento legal del deber omitido.

3.  Para el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

4.  En procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, tutelados por la Acción de Amparo Constitucional.

  5. Contra la Asamblea Legislativa Plurinacional con la intención de exigir la aprobación de una Ley.

Bajo ese marco normativo, la jurisprudencia constitucional a través de la     SCP 0069/2014-S2 de 27 de octubre, estableció lo siguiente:

  El Código Procesal Constitucional, como se ha podido observar, ha previsto las causales de improcedencia de la acción de cumplimiento, entre ellas ha señalado cinco causales:

  La primera, cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o acción popular; esto, debido a que, como se mencionó líneas anteriores, esta acción procede únicamente en aquellos casos donde los servidores públicos omiten cumplir un deber imperativo impuesto por la Constitución Política del Estado y las leyes.

  La segunda, cuando el accionante no haya reclamado, previa a la interposición de la acción, de manera documentada a la autoridad demandada, el cumplimiento del deber omitido, en caso de no haberse hecho efectivo.

  La tercera, en aquellos casos donde se exija, a través de la presente acción, el cumplimiento de sentencias judiciales que tengan autoridad de cosa juzgada.

  La cuarta, cuando en procesos o procedimientos propios de la administración, sean estos judiciales o administrativos, se hayan vulnerado derechos y garantías constitucionales, y estos sean tutelables a través de la acción de amparo constitucional.

  La quinta, cuando sea interpuesta contra la Asamblea Legislativa Plurinacional    para exigir la aprobación de una ley.

  En este entendido, corresponde al juez o tribunal de garantías, analizar las cinco causales establecidas para ver si existe causal de improcedencia, para declarar la improcedencia o procedencia de la acción de cumplimiento, tomando en cuenta, lo establecido por el art. 66 del CPCo, precedentemente señalado.

 De igual forma, la jurisprudencia constitucional estableció que no procede la acción de cumplimiento para pedir el cumplimiento de normas procesales, conforme describió la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, sosteniendo que:

  ...la acción de cumplimiento no procede para exigir la realización de normas, y tampoco de resoluciones, dentro de los procesos judiciales, por cuanto, por una parte, dicha labor es propia del órgano jurisdiccional y, por otra, porque el cumplimiento de las normas puede ser exigido por los procedimientos o mecanismos previstos por las mismas leyes, dependiendo del tipo de proceso del que se trate... (sic).

 En ese mismo sentido, la SCP 0069/2015-S1 de 10 de febrero, refiriéndose a la SC 1312/2011-R[5] de 26 de septiembre, estableció que no procede la acción de cumplimiento en los casos en los que se denuncia el incumplimiento de deberes procesales dentro de un proceso jurisdiccional.

De lo descrito precedentemente se colige que, al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento.

III.3. Análisis del caso concreto

La parte accionante denuncian la vulneración de su derecho al debido proceso, en su vertiente fundamentación, motivación y congruencia en las resoluciones; y, los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad; por cuanto, dentro del proceso penal seguido a denuncia de los accionantes contra “autor o autores”, por el delito de “falsificación de documento privado”, la autoridad demandada no dio cumplimiento a los arts. 235.1 de la CPE y 279 del CPP; toda vez que, no efectuó una correcta dirección funcional de las investigaciones; debido a que:             i) Admitió el apersonamiento del denunciado José Charli Mancilla Zapata como si fuera víctima; ii) Emitió Resolución de Rechazo, sin el debido respaldo probatorio; y, iii) Ante la solicitud de un informe respecto a su labor investigativa, expidió un informe sesgado y fuera de plazo legal, sin pronunciarse sobre actuados investigativos que fueron observados por la parte impetrante de tutela.

         Identificada la problemática, deben tomarse en cuenta las conclusiones a las cuales se arribó en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; dejándose sentado que la parte peticionante de tutela inicialmente sentaron denuncia contra José Charli Mancilla Zapata, ante el Tribunal Departamental de Ética de la Abogacía de La Paz, por la comisión de infracciones graves; instancia que -ante la probable comisión de hechos ilícitos- remitió antecedentes al Ministerio Público; de esta forma, se aperturó proceso penal con CUD 201102012208822, por la presunta comisión del delito de falsificación de documento privado, emitiéndose el Informe de Inicio de Investigación, contra “autor o autores” y por la presunta comisión del delito de falsificación de documento privado (Conclusión II.1).

        Dentro del referido proceso penal, se advirtieron irregularidades en la actuación de la Fiscal de Materia -ahora demandada-, como: 1) La presentación de un memorial de apersonamiento del denunciado como si fuera víctima y que así fue admitido por la autoridad demandada, pese a que la parte solicitante de tutela observaron esta situación; 2) La Resolución de Rechazo RES.RECH./19/2023 de 24 de febrero, emitida por la Fiscal -ahora demandada- y sustentada en prueba que no se produjo dentro de la etapa investigativa; y, 3) La emisión de un informe elaborado a solicitud de la parte accionante, por intermedio del Juez de control jurisdiccional, quien informó que había dado cumplimiento a dicha solicitud (Conclusiones II.2, II.3 y II.4).

         Estando desglosadas las conclusiones y delineada la problemática planteada dentro del presente caso,      corresponde analizar si los argumentos esgrimidos por la parte impetrante de tutela son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada; en ese sentido, se advierte que la problemática planteada en la acción tutelar se encuentra enmarcada dentro de un proceso penal, instaurado contra “autor o autores”, por el delito de falsificación de documento privado, cuya labor investigativa se encuentra bajo la dirección funcional de la Fiscal -ahora demandada-, circunscribiéndose la demanda de tutela en el incumplimiento de preceptos constitucionales como de normativa de la materia y en el incumplimiento de deberes por parte de la representante del Ministerio Público.

        En tal sentido, se hace necesario delinear la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento que, conforme prevé el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, se ha establecido con la finalidad de que un servidor público o particular dé cumplimiento estricto a una determinada norma sea constitucional o legal; y también operará respecto a un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales.

         En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha delimitado la procedencia de la acción de cumplimiento, por cuanto se hace necesario diferenciarla de otras acciones tutelares que pueden ser aplicadas a un caso concreto, tomando en cuenta su naturaleza jurídica; así, conforme establece el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento no puede activarse para exigir la realización de normas, y tampoco de resoluciones, dentro de los procesos judiciales y tampoco en caso de denuncias respecto al incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional.

En ese marco jurisprudencial, en el caso concreto de análisis, se verifica la existencia de una causal de exclusión para activar la acción de cumplimiento; por cuanto, la parte peticionante de tutela, denuncian el incumplimiento de los arts. 235.1 de la CPE y 279 del CPP; a más de deberes de la Fiscal -ahora demandada-, que se encuentra directamente vinculados a un proceso penal, bajo el control jurisdiccional del Juez de Instrucción Penal Quinto del departamento de La Paz; dentro del cual existen los mecanismos procedimentales que pueden hacerse valer a efectos de denunciar los actos que ahora refieren la parte solicitante de tutela, advirtiendo defectos procesales que no corresponde que esta instancia constitucional verifique o analice, existiendo medios y mecanismos de defensa idóneos para garantizar los derechos y garantías de las partes procesales, así como previsiones legales respecto a los deberes de los juzgadores; de acuerdo al razonamiento reflejado en la jurisprudencia contenida en el fundamento Jurídico III.2 del presente fallo constitucional.

En ese sentido, debe quedar claro que la acción de cumplimiento tiene otra finalidad, que no puede ser producida dentro de un proceso judicial; por lo

CORRESPONDE A LA SCP 0312/2024-S1 (viene de la pág. 12).

que, la pretensión de la parte accionante, inviabiliza la atención de la misma; toda vez que, al momento de presentar esta acción, de defensa, no se tomó en cuenta que las supuestas irregularidades denunciadas están atribuidas a la Fiscal -ahora demandada- y dentro de un proceso judicial, cuya sustanciación está regida por un procedimiento que contempla medios y mecanismos de defensa idóneos que garantizan los derechos y garantías de las personas, así como los deberes de los juzgadores; a lo que se suma, que tampoco tuvo presente que la finalidad de la acción de cumplimiento es otra; consecuentemente, la problemática planteada se encuentra fuera del alcance de la protección que brinda la acción de cumplimiento; razón por la cual, corresponde denegar la tutela solicitada, sin ingresar al fondo del caso.

Por los fundamentos expuestos, la Sala Constitucional al denegar la tutela solicitada, obró de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 178/2023 de 7 de septiembre, cursante de fs. 223 a 228 vta.; pronunciada por la Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia: DENEGAR la tutela solicitada conforme a los Fundamentos Jurídicos desarrollados en la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

 MSc. Georgina Amusquiva Moller               MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

    MAGISTRADA                                         MAGISTRADA

[1] Ibid.

^[2] La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

^[3] El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

^[4] El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

[5] “…la diferenciación existente entre la acción de cumplimiento y la acción de amparo constitucional, resultan indudables las causales de exclusión de la primera de las nombradas, para su activación, traducidas en: (…) a) Incumplimiento de deberes procesales, directamente vinculados a un proceso jurisdiccional; y, b) Incumplimiento de potestades administrativas, estrictamente vinculadas a un procedimiento administrativo. En efecto, estas causales de exclusión para la activación de la acción de cumplimiento, son perfectamente coherentes con la argumentación  desarrollada supra, ya que al existir un proceso judicial o un procedimiento administrativo, en el cual existen partes procesales con un interés concreto y cuya decisión surtirá efectos jurídicos solamente en relación a ellas, no es posible en estos supuestos activar la acción de cumplimiento, toda vez que la acción de amparo constitucional, para estos casos, es el medio idóneo y eficaz para restituir posibles derechos afectados. En este contexto, inequívocamente la negación de estas causales de exclusión para la acción de cumplimiento, generaría una disfunción del sistema tutelar reconocido por el nuevo orden constitucional, aspecto no deseado y que en definitiva desconocería las directrices axiológicas en virtud de las cuales el constituyente desarrolló cada una de las acciones de defensa“.