SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0390/2024-S3

Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos.

Si se asume dicha afirmación, corresponde establecer cuál es la diferencia existente entre el amparo constitucional por omisión y la acción de cumplimiento, considerando que la primera, de acuerdo al art. 128 de la CPE, procede contra actos ilegales u omisiones ilegales o indebidas y la segunda, procede ante el incumplimiento de disposiciones constitucionales o legales, que constituyen precisamente una omisión.

Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión’ .

Con relación a las características específicas de la acción de cumplimiento, la SCP 0548/2013 de 14 de mayo, determinó que: ‘a) La acción de cumplimiento no busca el cumplimiento formal de un acto normativo constitucional y/o legal sino el cumplimiento de su finalidad, es decir, más que formalista es finalista; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, tutela tanto la ejecución de aquello que es deber del servidor público (norma imperativa de hacer), como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer; c) El sentido de Constitución involucra todas aquellas normas constitucionales que imponen obligaciones de hacer y no hacer claras a un servidor público; es decir, alcanza al denominado bloque de constitucionalidad (art. 410.II de la CPE); d) El sentido de ley, involucra no solamente la norma emanada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, formalmente como ley, sino toda aquella norma jurídica general o autonómica                   (SSCC 0258/2011-R y 1675/2011-R); e) No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho      (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Constitución y la ley trasciende del interés individual sino que es de interés público; y,               f) Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia’”        (las negrillas y el subrayado son nuestros).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

La SCP 0548/2013 de 14 de mayo, citó: “Respecto a las causales de improcedencia reglada el art. 66 del CPCo, determina: a) Cuando sea viable la interposición de las acciones de libertad, protección de privacidad o popular, o cuando concurra la procedencia de otra acción de defensa porque se presume que el legislador otorgó ámbitos de competencias diferente a cada acción constitucional incluyendo a la acción de amparo constitucional; b) Debe existir una solicitud expresa y clara en la cual el accionante recuerde al servidor público su deber de cumplimiento de la norma, y ante la renuencia (tácita o expresa) recién se activa la jurisdicción constitucional, aspecto diferente a la subsidiariedad; c) Para forzar el cumplimiento de resoluciones judiciales de cualquier índole (SCP 1876/2012 de 12 de octubre); d) Dentro de procesos o procedimientos administrativos en los cuales pueda demandarse la lesión de derechos fundamentales en cuyo caso por regla general procede la acción de amparo constitucional; y, e) Para exigir la aprobación de leyes ante las instancias Legislativas” (las negrillas nos corresponden).

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, señalando a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, expresó lo siguiente: “La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos”  (las negrillas nos pertenecen).

Asimismo, la SC 0036/2012 de 26 de marzo, reiterando el entendimiento asumido en la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, que estableció la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, de manera acorde con la naturaleza de esta acción tutelar, señaló que: “Para establecer una diferenciación, debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión” (las negrillas son ilustrativas)

III.3. Análisis del caso concreto

La parte accionante, alega que el SEDES La Paz, a través de sus representantes, suscribió varios acuerdos y convenios con la FSTSPDLP, en los que se comprometió a realizar las gestiones correspondientes para que los trabajadores de dicha entidad gocen de un proceso de institucionalización afianzando la carrera administrativa, de estabilidad laboral, de un refrigerio y de reincorporar al personal destituido; mismos que hasta la interposición de la presente acción de defensa no fueron cumplidos, vulnerando derechos fundamentales como ser al trabajo, a la alimentación, al fuero sindical, a una vida digna y a la estabilidad laboral de los trabajadores en salud del departamento de La Paz, desconociendo el art. 51 de la CPE y el DS 28909; motivo por el cual solicitó se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene el cumplimiento del acuerdo arribado en la reunión de 13 de enero de 2016, en el Acta de acuerdo de 18 de junio de 2018; y, en el Acta de entendimiento y compromiso de 20 -siendo lo correcto 21- de octubre de 2022, suscritos por el SEDES La Paz con la FSTSPDLP.

Establecida la problemática planteada, conforme a los antecedentes que cursan en el expediente, se advierte que el 13 de enero de 2016, el SEDES La Paz y la FSTSPDLP, a través de sus representantes firmaron Acta de compromiso, arribando a catorce puntos sobre temas generales y a cinco puntos en temas específicos (Conclusión II.1); así también, el 18 de junio de 2018, ambas instancias, suscribieron el Acta de acuerdo al pliego de peticiones de los trabajadores en salud, llegando a dieciocho puntos de acuerdos voluntarios (Conclusión II.2); posteriormente, tanto la citada entidad como la Federación señalada, firmaron Acta de entendimiento y compromiso, contemplando siete puntos (Conclusión II.3), mismos que en la presente acción tutelar, se acusa que fueron incumplidos, ocasionando que los trabajadores en salud de la ciudad de Nuestra Señora de La Paz y de El Alto del departamento de La Paz asuman medidas de protesta en dichas ciudades, ocasionando congestiones vehiculares y evitando el libre tránsito, perjudicando a la población; impetrando en su petitorio se ordene el cumplimiento de los acuerdos señalados.

Bajo este parámetro, corresponde precisar que en el análisis de la denuncia de incumplimiento de los acuerdos antes mencionados, debe considerarse que, conforme la jurisprudencia citada dentro del Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, esta acción de defensa busca garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley, concebida esta última en su sentido material; en ese sentido, la jurisprudencia constitucional claramente estableció que el objeto considerado como incumplido debe estar claramente determinado en una disposición constitucional o legal, es decir, el mandato constitucional y legal cuya omisión se cuestiona, debe contener un carácter eminentemente imperativo, un deber identificado de forma expresa y de manera específica; además que sea vigente, cierto y claro (que se sujete a debate), para que su obediencia sea ineludible y de cumplimiento obligatorio.

Estando plenamente establecido que la acción de cumplimiento tiene la finalidad de garantizar el cumplimiento de normas constitucionales y legales, impele realizar una diferenciación entre un acuerdo y una norma legal; en ese sentido, jurídicamente un acuerdo se puede definir como una decisión tomada por dos o más personas, o también puede denominarse así a un pacto, trato o convenio sea por personas jurídicas o naturales en un ámbito de consenso, teniendo como efecto jurídico la obligatoriedad para las partes que los asumieron; por otra parte, una normativa se constituye en un precepto o conjunto de preceptos emanados de órganos competentes que manda o prohíbe algo.  

Con esta diferenciación, en el caso concreto se advierte que la parte impetrante de tutela, confunde la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, pretendiendo aperturar la vía constitucional para ordenar se cumplan acuerdos o compromisos asumidos previamente por el SEDES La Paz, aludiendo que los mismos gozan del principio de legalidad; razón por la que, se pediría se cumpla con la Constitución Política del Estado, que proclama los derechos fundamentales al trabajo, al fuero sindical, a una vida digna y a la estabilidad laboral, como también el cumplimiento de la Ley 1393, de los DDSS 2219 y 28909 y del Reglamento de Personal del SEDES La Paz, afirmando que viene a constituir la base legal de cada acuerdo acusado de incumplidos; empero, no considera que si bien, los acuerdos nombrados generan obligaciones, su cumplimiento o la validez de sus efectos jurídicos, no debe ser reclamada a través de la acción de cumplimiento, la cual procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida (art. 134.I de la Norma Suprema), y que tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de servidoras o servidores públicos u Órganos del Estado (art. 64 del CPCo); a la vez, nuevamente debemos remitirnos a la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo constitucional, que en cuanto a la protección que brinda la acción de cumplimiento, señaló que: “…el objeto de tutela de esta acción está vinculado a garantizar el cumplimiento de un deber contenido en: a) Normas constitucionales, las cuales, como se ha visto, tienen un valor normativo inmediato y directo y a cuya observancia están obligados los servidores públicos y los particulares (arts. 9.4, 108 numerales 1, 2 y 3 y 410 de la CPE); b) La Ley, entendida no en el sentido formal -como originada en el órgano legislativo- sino material, sin importar la fuente de producción, abarcando, por tanto, a decretos supremos, resoluciones supremas, la legislación departamental y municipal, a cuyo cumplimiento también se obligan los particulares y los servidores públicos (…) Lo señalado no significa que la acción de cumplimiento, de manera directa o indirecta, no tutele derechos y garantías; sino que su propósito concreto es garantizar el cumplimiento de deberes previstos en la Constitución y las leyes, sin perjuicio que, la omisión del deber -constitucional o legal- se encuentre indisolublemente ligado al ejercicio -y por ende lesión- de derechos” ; de lo anterior queda claro que la acción de cumplimiento se activa para garantizar el cumplimiento de normas constitucionales legales y otras, antes descritas y en el caso presente se pretende se ordene el cumplimiento de acuerdos que no están comprendidos entre las normas citadas para exigir dicho cumplimiento mediante esta acción de defensa.

Por otro lado, la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo constitucional, es clara al establecer que, como un elemento constitutivo para la procedencia de la acción de cumplimiento, conforme al art. 134.I de la CPE, es que el objeto acusado de incumplido, debe estar contemplado en las disposiciones constitucionales o en una norma legal, de lo que se colige que los acuerdos denunciados de incumplidos no pueden ser exigidos a través de la acción de cumplimiento, sino la parte accionante tiene la vía administrativa a efectos de reclamar sus efectos jurídicos y agotados los recursos reclamarlos a través de la acción de amparo constitucional.

Por todo lo anterior, se concluye que no se cumplieron los requisitos necesarios para la procedencia de esta acción tutelar, citados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; por consiguiente, corresponde denegar la tutela.

En consecuencia, la Sala Constitucional al denegar la tutela impetrada, actuó de forma correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Tercera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 228/2023 de 11 de octubre, cursante de fs. 147 a 149, pronunciada por Sala Constitucional Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz; y, en consecuencia, DENEGAR la tutela solicitada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Isidora Jiménez Castro

MAGISTRADA

Fdo. Dr. Petronilo Flores Condori

MAGISTRADO