SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0450/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

La accionante por memoriales presentados el 30 de junio y 11 de julio de 2022, cursantes de fs. 47 a 59; y, 62 a 73 vta., manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Cumple funciones en el BCB, desde el 11 de mayo de 1987, como Analista en la Gerencia de Estudios Económicos; sin embargo, fue incorporada a la carrera administrativa como Analista de Cuentas Especiales, por disposición primera de la Resolución Administrativa (RA) SSC-065/2003 de 3 de septiembre, emitida por Walter Guevara Anaya, Superintendente General de Servicio Civil, refrendado mediante el Registro de Funcionario de Carrera, con el número 2387-TA-0903 de 30 de diciembre de 2003.

Lamentablemente, los funcionarios del BCP ahora coaccionados, tomándose atribuciones que no les compete emitieron la Acción de Personal 913/2021 de 12 de marzo, disponiendo su desvinculación laboral, señalando que: “…CONCLUYE SUS FUNCIONES COMO ANALISTA DE CUENTAS ESPECIALES, AL FINALIZAR LA JORNADA LABORAL DEL DIA 12 DE MARZO DE 2021” (sic); complementariamente, fue notificada con la Nota BCB-GRH-DCR-CI-2021-205 de 12 de igual mes de 2021, suscrita por el Gerente General ahora coaccionado, en similar sentido.

En ejercicio de su derecho a la impugnación, presentó recurso de revocatoria mediante Nota de 18 de marzo de 2021, argumentando que: a) Su desvinculación laboral estaría sustentada en calidad de funcionaria provisoria ignorando su calidad de funcionaria de carrera; b) El cargo que ocupó no puede ser considerado como cargo de confianza o de asesoramiento especializado, ni las responsabilidades, tampoco la remuneración mensual que percibe lo justifican; c) No puede ser considerada funcionaria electa o designada; por cuanto, es un personal operativo que cumple funciones cotidianas del BCB, no brindó de manera personalísima y directa asesoramiento estratégico a las Máximas Autoridades Ejecutivas (MAE); d) El objeto del Estatuto del Funcionario Público, tiene directa e inherente relación con la calidad de funcionarios de carrera, en tanto la Ley del Presupuesto General del Estado -Ley 1356 de 28 de diciembre de 2020-, no tiene vínculo en absoluto con esa materia; y, e) Los derechos adquiridos se sustentan en la seguridad jurídica que deben gozar los administrados frente al Estado, de lo contrario estarían viviendo en constante incertidumbre de sus derechos; no obstante, a ser adquiridos o perfeccionados mediante una legislación o situación jurídica diferente.

En respuesta a su recurso de revocatoria, fue notificada con la Nota BCB-GAL -SANO-DLBCI-CE-2021-79 de 16 de abril de 2021, que en sus partes pertinentes expresó que: 1) La supresión de la carrera administrativa de los funcionarios públicos que ostentan esa calidad o que se encontraban en trámite de incorporación, en cumplimiento al Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y Disposición Adicional Única del Decreto Supremo (DS) 4469 -de 3 de marzo de 2021-; 2) No es posible ingresar al análisis de fondo para efectuar interpretaciones de la Ley 1356 y el DS 4469 de igual fecha; en razón que, dicha función es propia de la Asamblea Legislativa Plurinacional, tampoco es pertinente ni posible cuestionar su contenido y naturaleza; debido a que, se presumen constitucionales; y, 3) La Acción de Personal 913/2021 de desvinculación por la condición de funcionario provisorio, se constituye en un acto legal y legítimo, en aplicación de los principios de legalidad y presunción de constitucionalidad.

Posteriormente, interpuso el recurso jerárquico mediante Nota de 7 de abril de 2021, con los siguientes argumentos: i) La autoridad que tiene la atribución de suprimirle la calidad de funcionaria pública de carrera, aunque eso sea legalmente improcedente, es la misma autoridad que le otorgó esa calidad; es decir, el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social; ii) Al concluir que su desvinculación laboral procedería sin justa causa por ser funcionaria provisoria, se ignoró la jurisprudencia consolidada que distingue entre funcionarios de carrera y provisorios o de libre nombramiento; iii) El cargo que ocupó no puede ser considerado de ningún modo como cargo de confianza o de asesoramiento especializado, tampoco las responsabilidades ni la remuneración mensual lo justifican; iv) No puede ser considerada funcionaria electa o designada; por cuanto, es un personal operativo que cumple funciones cotidianas del BCB, no brindó de manera personalísima y directa asesoramiento estratégico a la MAE; v) El objeto del Estatuto del Funcionario Público, tiene directa e inherente relación con la calidad de funcionario de carrera, en tanto la Ley 1356 no tiene vínculo en absoluto con esa materia; y, vi) Los derechos adquiridos se sustentan en la seguridad jurídica que deben gozar los administrados frente al Estado, de lo contrario estarían viviendo en constante incertidumbre de sus derechos; no obstante, a haber sido adquiridos o perfeccionados sus derechos mediante una legislación o situación jurídica diferente.

En respuesta a su recurso jerárquico, fue notificada con la Nota BCB-GAL-SANO -DLBCI-CE-2021-80 de 16 de abril de 2021, que en sus partes pertinentes expresó los mismos fundamentos de la Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-79, en respuesta al recurso de revocatoria planteado, con el siguiente añadido: a) No puede acogerse a los plazos y recursos previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 26319 de 15 de septiembre de 2001; puesto que, a partir de la vigencia de la Ley 1356 y del DS 4469, fue suprimida la carrera administrativa y los funcionarios provisorios no están comprendidos en el alcance de los derechos de funcionarios de carrera previsto por el art. 7.II del Estatuto del Funcionario Público (EFP); y, b) Los funcionarios provisorios no pueden impugnar las determinaciones o resoluciones que impliquen su remoción o destitución, no gozan de inamovilidad laboral, simplemente se les comunicará el cese de sus funciones sin alegar la comisión de alguna falta; por lo que, tampoco se les iniciará ningún procedimiento interno.

Las autoridades hoy accionadas incurrieron en una determinación arbitraria y abusiva; puesto que, hacen interpretaciones legales y constitucionales para justificar los motivos de su desvinculación laboral, refiriéndose simultáneamente a los funcionarios públicos de carrera y a la supresión de esa figura; por consiguiente, no le correspondería el ejercicio de ciertos derechos fundamentales, haciendo una analogía y una aplicación inadecuada, incorrecta e irregular de la normativa, en franca vulneración de su derecho fundamental a la impugnación, al afirmar que no se remitieron antecedentes a la instancia pertinente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En ese entendido, interpuso una acción de amparo constitucional pidiendo que se remitan antecedentes ante la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que fue radicada en la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mereciendo la Resolución 247/2021 de 16 de noviembre, que en su parte resolutiva concedió la tutela solicitada, dejando sin efecto la Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-80, disponiéndose que en el plazo de dos días, se remitan “estos recursos” ante la referida Dirección General de Servicio Civil.

En cumplimiento a la mencionada Resolución -247/2021-, fue remitido el recurso jerárquico ante la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, sin que “hasta la fecha” -se entiende de interposición de esta acción de defensa- se resolviera el mencionado recurso, superando de manera exagerada el plazo previsto en la norma, pese a la nota de solicitud de resolución de 4 de mayo de 2022, presentada ante la citada Dirección, que recibió como respuesta la Nota CITE: MTEPS-VESCyCOOP -DGSC-MMCPH-0010-CAR/22 de 7 de junio de 2022, refiriendo que el trámite ingresó a la mencionada Dirección el “19 de noviembre de 2021”, para su resolución; es decir, siete meses después que formuló su recurso jerárquico, resulta lamentable que “hasta la fecha” -se entiende de interposición de esta acción tutelar-, no se le puso en conocimiento la respectiva resolución; por lo que, presume la aplicación del silencio administrativo negativo, en consecuencia, se tendría por denegado dicho recurso; y, ante la omisión de respuesta a sus requerimientos plasmados en sus “recursos”, le dejaron en total indefensión; puesto que, las autoridades hoy accionadas, incurrieron en contradicciones al desvincularle laboralmente, afectando su condición de funcionaria pública de carrera con todas sus prerrogativas y derechos, “…en aplicación de una norma general que no tiene tuición de manera específica sobre el régimen de los servidores públicos, pues la Ley N° 1356 tiene por objeto aprobar el presupuesto general del Estado del sector público para la gestión fiscal 2021, es decir una normativa de esas características fue antepuesta de manera arbitraria a la Ley del Estado del Funcionario Público Ley N° 2027 que tiene por objeto regular la relación del Estado con sus servidores públicos, garantizar el desarrollo de la carrera administrativa y asegurar la dignidad, transparencia…”(sic [las negrillas son nuestras]).

I.1.2. Derechos, garantía y principio supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la vulneración de sus derechos al trabajo, a la estabilidad laboral, al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, a la tutela judicial efectiva, a la impugnación; citando al efecto los arts. 46 y 115 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y en consecuencia, se disponga: 1) La nulidad de las Notas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-79 de 16 de abril de 2021, y BCB-GRH-DCR-CI-2021-205 de 12 de marzo de 2021; asimismo, se deje sin efecto la Acción de Personal 913/2021 de 12 de marzo; por consiguiente, se ordene su reincorporación en el cargo de Analista de Cuentas Especiales como Funcionaria de Carrera del BCB; y, 2) Que el citado Banco a través de sus unidades competentes procedan al pago de sus sueldos devengados, vacaciones, primas, aguinaldos, incremento salarial y demás beneficios que correspondan.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 22 de agosto de 2022, según consta en el acta cursante de fs. 257 a 265, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante a través de su abogado en audiencia, ratificó de manera íntegra el contenido del memorial de acción de amparo constitucional, y ampliándolo, manifestó que: i) Después de resolverse la acción de amparo constitucional el 16 de noviembre de 2021, se remitió el recurso jerárquico a la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; por consiguiente, tenían treinta días para resolver dicho recurso; es decir, hasta el 31 de diciembre de igual año, a partir del cual se tenía seis meses para la presentación de la acción de amparo constitucional, si es que no había respuesta o silencio administrativo negativo; empero, previamente su persona fue en reiteradas oportunidades a preguntar si se resolvió su recurso jerárquico sin que le dieran razón alguna; ii) Mediante Nota de 7 de junio de 2022, emitida por Bernardo Abath Vargas Rivera, Director del referido Servicio Civil -hoy accionado-, se refiere que el trámite habría ingresado el 19 de noviembre de 2021; por cuanto, venció el plazo (ocho meses) para resolverlo, operando obviamente el silencio administrativo negativo que les faculta a presentar la acción de defensa; en ese entendido, la Nota de 7 de junio de 2022, presumiblemente fue emitida con la mala intención de causar el vencimiento del plazo de presentación de la acción de amparo constitucional; y, iii) Los accionados “seguramente” alegarán que el recurso jerárquico ya fue resuelto; sin embargo, lo emitieron fuera de plazo, ya que esa resolución recién apareció el “día de hoy” y nunca le fue notificada, ni en “tablero”; no obstante, envió una Nota el 4 de marzo de igual año, pidiendo su resolución; lamentablemente se actuó de esa manera y así desvincularon de sus fuentes laborales a muchas personas.

I.2.2. Informe de las autoridades accionadas

Rubén Gonzalo Ticona Chique, Gerente General, a través de su representante legal; y, Edwin Irineo Alcón Ezequiel, Gerente de RR.HH. a.i. ambos de BCB, mediante informe escrito presentado el 22 de agosto de 2022, cursante de fs. 249 a 255 vta., así como en audiencia manifestaron que: a) En el desarrollo de la etapa de impugnación de la Acción de Personal 913/2021, de desvinculación de la accionante, mediante el recurso de revocatoria y luego mediante el recurso jerárquico; en respuesta se emitieron las Notas BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-79 y BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-80, subsistiendo la desvinculación laboral y la negativa de tramitar el último recurso planteado; por lo que, interpuso acción de amparo constitucional -de manera conjunta con otras personas- con el objeto de que se remitan antecedentes ante la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para la resolución del recurso jerárquico, acción tutelar que mereció la emisión de la Resolución 247/2021, por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que concede la tutela solicitada y deja sin efecto entre otras, la Nota BCB-GAL-SANO-DLBCI-CE-2021-80, ordenando la remisión del recurso jerárquico ante la mencionada Dirección General de Servicio Civil; b) En el presente caso, la acción tutelar no puede activarse paralelamente a los mecanismos de defensa de derechos y estando pendiente de resolución, será improcedente la interposición de la acción de amparo constitucional; c) En los recursos de revocatoria y jerárquico, se pretende la revocatoria de la Acción de Personal 913/2021, por considerarse que la accionante es una funcionaria de carrera; sin embargo, esa calidad dejó de ostentar formalmente mediante la Acción de Personal 286/2021 de 5 de igual mes, referida a la actualización de calidad de funcionaria pública de carrera a funcionaria pública provisoria, conforme al -art. 59- de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP); d) Contra la citada Acción de Personal 826/2021, que constituye el acto administrativo primigenio de recategorización de la calidad de funcionarios públicos y es el antecedente necesario de los recursos administrativos contra la Acción de Personal 913/2021, que dispuso la desvinculación laboral de la accionante como funcionaria provisoria; como tal, no tiene la facultad de impugnar la resolución que implique su remoción; puesto que, no goza de estabilidad laboral, la cual es exclusiva de los funcionarios públicos de carrera, además la accionante no interpuso recurso alguno en sede administrativa; por lo que, se incumplió con el principio de subsidiariedad, aceptando los efectos del mencionado acto administrativo, consiguientemente, incurrió en actos libremente consentidos; e) Se interpuso la acción de amparo constitucional contra el Gerente General y el Gerente de RR.HH. ahora coaccionados, quienes no son las autoridades administrativas que emitirán la resolución jerárquica en atención a la orden emitida en la Resolución 247/2021 por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, que dispuso la remisión del recurso jerárquico a la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, para su resolución; por lo que, carecen de legitimación pasiva en la presente acción de defensa, más aún, cuando “a la fecha” existe un pronunciamiento de Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, que rechazó el recurso jerárquico formulado por la accionante por su manifiesta improcedencia, confirmando los actos administrativos impugnados; f) La accionante al momento de subsanar las observaciones al memorial de esta acción de defensa vertidas por la mencionada Sala Constitucional, refirió que Rosalía Quispe Callisaya -quien habría montado un puesto de venta frente a la puerta de su domicilio-, afectó sus derechos al trabajo, estabilidad laboral, a la impugnación, tutela judicial efectiva y al debido proceso en sus elementos de fundamentación y motivación, describiendo hechos que no guardan relación con los actos administrativos objeto de la presente acción tutelar, efectuando una cita textual de fallos constitucionales, sin identificar de manera clara y precisa los derechos vulnerados, ni expresar porqué la norma utilizada en el caso específico para la desvinculación, no debía ser aplicada; por lo que, la accionante incumplió con la identificación de los derechos y garantías supuestamente vulnerados -art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo)-, a pesar de la observación de la indicada Sala Constitucional; en consecuencia, se debió tenerla por no presentada; g) La accionante indicó que se agotó la vía administrativa; no obstante, “a la fecha” existe un pronunciamiento respecto al recurso jerárquico presentado por la nombrada, plasmado en el Auto MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/RC-AR-20/2022, que rechazó el recurso jerárquico; y, h) Tanto la Ley 1356 y el DS 4469, forman parte del ordenamiento jurídico nacional y gozan de presunción de constitucionalidad, por lo que no corresponde cuestionar dichas normas que fundamentan la Acción de Personal 913/2021, que cumple el principio de legalidad y legitimidad. Por lo expuesto piden se deniegue la tutela solicitada.

Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General del Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, mediante informe escrito presentado el 22 de agosto de 2022, cursante de fs. 97 a 100 vta., así como en audiencia manifestó que: 1) La Unidad de Régimen Laboral e Impugnación de dicha Dirección General es la encargada de resolver las denuncias vinculadas al régimen laboral de funcionarios públicos a nivel nacional; por lo que, habiéndose puesto a su conocimiento el recurso jerárquico interpuesto por la accionante, fue radicado por decreto del 15 igual mes y año, y mediante Auto MTEPS/VESCyCOOP/DGSC/RC-AR-20A/2022 se rechazó el mencionado recurso por su manifiesta improcedencia, por haber perdido la accionante su calidad de funcionaria de carrera con anterioridad a su retiro en el marco de la Ley 1356 y el DS 4469, acto administrativo con el que fue notificada la accionante el 17 de dicho mes y año; y, 2) La condición de funcionaria de carrera fue suprimida por disposición del Parágrafo II de la Disposición Final Séptima de la Ley 1356 y Disposición Adicional Única del DS 4469; por lo que, la accionante al momento de su desvinculación ya no gozaba de su calidad de funcionaria pública de carrera, sino, funcionaria provisoria; por lo tanto, no cuenta con legitimación activa para impugnar su retiro del BCB; debido a lo cual, no existe vulneración de derechos y garantías constitucionales.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 223/2022 y Auto Complementario, ambos de 22 de agosto de 2022, cursantes de fs. 266 a 271 vta.; y, 272 a 273 vta., denegó la tutela solicitada por la accionante sin entrar al análisis de fondo de la problemática planteada, bajo los siguientes fundamentos: i) La parte accionante a partir de su despido de 12 de marzo de 2021, activó el procedimiento administrativo en la fase de impugnación de la desvinculación, que derivó incluso a una acción de amparo constitucional resuelta por dicha Sala Constitucional, vinculada específicamente al derecho a la impugnación, por la que se concedió la tutela solicitada para que la autoridad jerárquica reconocida por ley, la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, resuelva la cuestión planteada; por lo que, no existe activación simultánea de acciones tutelares; ii) Esta acción de amparo constitucional se presentó paralelamente o simultáneamente a una acción de inconstitucionalidad que se encontraría desarrollando, de la que no cuentan con la respectiva información; empero, no tiene el mismo objeto; iii) Respecto a los actos consentidos, es absolutamente claro que a partir de la emisión de los actos primigenios identificados como lesivos, existen reclamos o impugnaciones en sede administrativa, mediante el recurso de revocatoria y existe un procedimiento que se encuentra en trámite; puesto que, no puede entenderse la existencia de actos consentidos; y, iv) La presente acción de defensa se interpone ante la omisión de pronunciamiento de la autoridad jerárquica, extremo evidente al momento de presentarse la acción tutelar; en razón a que, no existía la resolución jerárquica; empero, el BCB al apersonarse a esa Sala Constitucional, hizo conocer que dos o tres días antes, se emitió la Resolución 20/2022 de 15 de agosto, por la Autoridad de la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, rechazando el recurso jerárquico -procedimiento promovido por la parte accionante mediante una anterior acción de amparo constitucional-; por lo que, esa Resolución no fue objeto de debate en la presente causa y no es lesiva de derechos; es decir, que el objeto del reclamo fue cumplido con la emisión de la citada resolución y los hechos, menos el petitorio pueden ser modificados en plena audiencia de consideración de esta acción de defensa.

En vía de aclaración, complementación y enmienda, la parte hoy coaccionada -BCB-, refirió que se encuentra pendiente de resolución un recurso directo de nulidad y no así “la de inconstitucionalidad”; por lo que, es evidente la aseveración con relación al objeto que tienen ambas acciones constitucionales; en ese sentido, solicitó se tenga presente la exposición del informe presentado por sus personas.

Asimismo, la accionante a través de su abogado, refirió solamente una petición y una constancia; y, a través de su abogado solicitó dos copias legalizadas de la Resolución y dejar constancia que desconocían de la Resolución 20/2022 de la Dirección General de Servicio Civil dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

En mérito a la solicitud de la parte ahora coaccionada, la Sala Constitucional refirió que, conforme a los antecedentes, se tiene por aclarada que se trata de un recurso directo de nulidad y no una acción de inconstitucionalidad; por lo que, se tiene presente los objetos de las causas constitucionales.

Así también, en respuesta a la solicitud de la parte accionante la Sala Constitucional señaló que, no concierne a una solicitud de aclaración, complementación y enmienda, ya que es un trámite por “Secretaría” y a tiempo de su transcripción puede solicitar las copias; en cuanto, a una comunicación procesal en sede administrativa con la resolución emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicho aspecto no fue parte de antecedentes, ni objeto de debate, menos de conclusiones; por lo que, cualquier situación al respecto que es ajena a la causa no merece pronunciamiento alguno.