SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0309/2024-S1
Fecha: 17-Jul-2024
SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0309/2024-S1
Sucre, 17 de julio de 2024
SALA PRIMERA
Magistrada Relatora: MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
Acción de cumplimiento
Expediente: 59071-2023-119-ACU
Departamento: Chuquisaca
En revisión la Resolución 01/2023 de 30 de octubre, cursante de fs. 146 vta. a 153, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Pablo Flores Arce, Concejal Titular del Concejo Municipal del Gobierno Autónomo Municipal (GAM) de Poroma, provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca contra Filomeno Cruz Quispe, Vicente Araca Heredia, Lucia Alarcón Choque, Josefina Martínez Taboada, Estefanía Chucamani Ugarte, Marcelina Valeriano Patsi y Martha Chirari Porcel, todos miembros del referido Concejo Municipal.
I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA
I.1. Contenido de la demanda
Por memorial presentado el 11 de octubre de 2023, cursante de fs. 65 a 69, el accionante manifestó los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
I.1.1. Hechos que motivan la acción
Dentro del marco de la democracia representativa, en las elecciones subnacionales de 2021, fue electo por voto popular como Concejal Titular del Concejo Municipal del GAM de Poroma, provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca, conforme al cómputo de votos y el art. 192.II de la Ley del Régimen Electoral (LRE) –Ley 026 de 30 de junio de 2010–; en razón a ello, el Tribunal Electoral Departamental (TED) de Chuquisaca, le otorgó su credencial de Concejal Titular; sin embargo, dicho derecho político fue vulnerado y conculcado por las autoridades ahora demandadas, en contradicción de lo dispuesto por el art. 108.1 y 2 de la Constitución Política del Estado (CPE), a sabiendas que los derechos constitucionales son de aplicación directa y gozan de iguales garantías para su protección.
Señala que, una vez que se cumplió el plazo de su licencia temporal, los Concejales ahora demandados negaron y vetaron su reincorporación al referido ente deliberante, omitiendo hacer cumplir la Constitución Política del Estado y las leyes; así, conculcando sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo, hicieron prevalecer la continuidad de la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel –ahora demandada–, al rechazar sus reiteradas solicitudes de reincorporación sin ningún sustento jurídico, basados en argumentos temerarios fuera del contexto legal.
El 1 de junio de 2021, los miembros de esa entidad, habilitaron a Martha Chirari Porcel, Concejal Suplente, de manera ilegal y arbitraria en el curul que ocupaba su persona como Concejal Titular del mencionado GAM, sin que hubiera renunciado a sus funciones, ni solicitado licencia temporal y/o indefinida y sin que existan causales para el alejamiento del cargo; es decir, no otorgó autorización expresa alguna para que la Concejal Suplente asuma el cargo; empero, para consumar las irregularidades fue presionado para que solicite una licencia temporal, y ante el hostigamiento incesante, por razones de índole familiar, presentó ante el Concejo Municipal del GAM de Poroma, un oficio con cargo de recepción de 14 de igual mes y año, pidiendo licencia temporal desde el “1” de junio hasta el 30 de septiembre de igual año; es decir, con posterioridad a la arbitraria habilitación de la Concejal Suplente, solicitud que fue considerada y aceptada recién en la Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio, aprobada por la misma Concejal Suplente, conforme consta en el Acta correspondiente, lo cual demuestra la flagrante vulneración de su derecho político constitucional consistente en el libre ejercicio de la función pública electa, así como al trabajo.
Por razones estrictamente familiares al concluir su licencia temporal no pidió su reincorporación; recién lo hizo de manera formal el 3 de mayo de 2022, solicitud que no mereció respuesta alguna; ante ese silencio, el 17 de junio del referido año reiteró la misma, sin recibir respuesta alguna; por lo que, el 26 de julio del citado año, por tercera vez impetró la reincorporación a su curul, en dicha fecha le entregaron una presunta respuesta a sus anteriores solicitudes, y “así sucesivamente” presentó varios oficios, siendo la última respuesta de 8 de junio de 2023 y el último escrito presentado pidiendo su reincorporación, data de 23 de agosto del mencionado año.
I.1.2. Norma constitucional o legal supuestamente incumplida
Señala como incumplidos los arts. 46.I.1 y 2, 108.1 y 2, 109, 110.I y II, y 233 de la CPE, concordante con los arts. 10, 11, 12, y 17 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) –Ley 482 de 9 de enero de 2014–; 148 y 149.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibañez” (LMAD); y, 43, 45, 46, 117, 118 y 119 del Reglamento General del Concejo Municipal de Poroma.
I.1.3. Petitorio
Solicita se conceda tutela; y en consecuencia, se ordene que: a) En un plazo razonable las autoridades ahora demandadas, den estricto cumplimiento a las normas constitucionales y legales omitidas; y, b) Acepten la viabilidad de su reincorporación al Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, en calidad de Concejal Titular.
I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías
Celebrada la audiencia pública el 30 de octubre de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 138 a 146 vta., se produjeron los siguientes actuados:
I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción
El accionante a través de su abogado, en audiencia ratificó el contenido íntegro de su memorial de acción de cumplimiento, y ampliándolo señaló que los Concejales ahora demandados, en su informe aceptaron y confesaron de manera expresa que cometieron el hecho ilegal denunciado.
I.2.2. Informe de las autoridades demandadas
Filomeno Cruz Quispe, Vicente Araca Heredia, Lucia Alarcón Choque, Josefina Martínez Taboada, Estefanía Chucamani Ugarte, Marcelina Valeriano Patsi y Martha Chirari Porcel, Concejales Municipales del GAM de Poroma, provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca, mediante informe de 30 de noviembre de 2023, cursante de fs. 136 a 137 vta., y en audiencia a través de su abogado, manifestaron que: 1) El Tribunal Supremo Electoral, emitió la Convocatoria para las elecciones subnacionales a realizarse el 7 de marzo de 2021, donde se eligieron Alcaldes y Concejales, conforme a disposición constitucional que establece que las candidaturas a cargos públicos electivos serán postulados a través de las organizaciones de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesinos (NPIOC) mediante procedimientos propios; es decir, de acuerdo a usos y costumbres. En ese entendido, las organizaciones sociales del citado municipio, eligieron candidatos por Distritos tanto concejales titulares como suplentes en el Ampliado Provincial Extraordinario llevado a cabo en la localidad de Irocota –que se encuentra en el municipio de Poroma–, el 12 de diciembre de 2020, con la presencia de las máximas autoridades sindicales, el Comité Ejecutivo de la Centralía Provincial Oropeza, las dieciocho Sub Centrales, dirigentes y bases de las noventa y dos comunidades de ese Municipio, eligiendo la plancha de siete concejales candidatos titulares y siete concejales suplentes, que representarían a las organizaciones sociales por el partido político MAS-IPSP, es en esa instancia que el ahora accionante fue postulado como candidato a Concejal Suplente por el Distrito 5; no obstante, al momento de la presentación de las candidaturas ante el TED del citado departamento, sucedió un episodio inusual donde extrañamente el prenombrado apareció como concejal titular por el mencionado Distrito, contrariamente a la decisión y voluntad de las autoridades y bases; 2) Ante ese incidente nefasto y a efectos de dar una solución saludable, respetando la voluntad soberana del pueblo, el 12 de abril de 2021, se suscribió un documento privado de “Acuerdo Voluntario Recíproco de Gestión Compartida” documento reconocido en sus firmas y rúbricas ante Miriam Leonor Rojas Prada, Notaría de Fe Pública Ocho del indicado departamento, que en su cláusula quinta establece: “…en razón de aclaración manifestando de manera voluntaria, el Concejal, Pablo Flores Arce, se compromete a cumplir el acuerdo común por lealtad a sus autoridades naturales, bases distrito y ejecutivo provincial, además de señalar que una vez posesionado, conforme a su credencial de titularidad, solicitará licencia indefinida, por razones personales de su incumbencia, que será en la primera sesión del Concejo Municipal, con la finalidad de ceder el cargo al Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, a los efectos de cumplir la gestión compartida, se incorporara en su titularidad en el tiempo y lugar” (sic); 3) Por otro lado, en la sede provincial de la comunidad de Irocota el 30 de julio de 2021, el ahora impetrante de tutela, en su condición de Concejal, suscribió nuevamente un documento “Acta de Compromiso”, comprometiéndose de manera voluntaria y en presencia de todas las autoridades orgánicas de la provincia Oropeza, a ceder el cargo de dos años y medio a la Concejala Martha Chirari Porcel, mediante un permiso temporal a partir del segundo mes de gestión, al cual se incorporará pasando la media gestión, según acuerdos internos entre partes; 4) No se omitieron ni incumplieron disposiciones constitucionales y las leyes por parte de los miembros de ese ente deliberante, tomando en cuenta que todas sus acciones están enmarcadas y sujetas al ordenamiento jurídico nacional y al Reglamento General del Concejo Municipal de Poroma; 5) Consecuentes con el mandato de sus bases, la normativa constitucional y las leyes, jamás negaron ni vetaron la incorporación del ahora accionante, menos lesionaron sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo; simplemente se hizo respetar la propia decisión del impetrante de tutela, que de manera consiente y con todas sus facultades mentales suscribió dos documentos de manera voluntaria y sin presión alguna, como ser, el documento privado con reconocimiento de firmas y rúbricas ante Notaria de Fe Pública y el Acta de compromiso ante las organizaciones sociales, donde se comprometió a ceder el cargo a la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, por un periodo de dos años y medio de gestión; 6) Es evidente que el ahora demandante de tutela en su condición de Concejal Titular, presentó notas en varias oportunidades solicitando su reincorporación; sin embargo, al respecto, el indicado Reglamento establece en su art. 46, que: “…el Concejal titular no podrá reincorporarse a sus funciones mientras no se haya cumplido el término de su licencia u otra forma de alejamiento”; 7) En ningún momento omitieron cumplir con su deber ni con las disposiciones constitucionales y legales, razón por la cual el ahora accionante no puede manifestar que fue alejado, inhabilitado, marginado, impedido o revocado; toda vez que, se encuentra vigente su condición de titular; y, 8) En cuanto al alegato de supuestos derechos fundamentales lesionados, como el libre ejercicio de la función pública y al trabajo, la norma es clara al establecer que la acción de cumplimiento tiene por objeto garantizar la norma constitucional o legal omitida y protege frente a un deber concreto omitido, que puede ser exigido de manera cierta e indubitable, en ese entendido, el accionante se equivocó al interponer la presente acción de defensa, pues si fueron afectados sus derechos y garantías, éstos pueden ser tutelados por otras acciones reconocidas en la Norma Suprema.
I.2.3. Resolución
El Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primero de Poroma del departamento de Chuquisaca, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 01/2023 de 30 de octubre, cursante de fs. 146 vta. a 153, denegó la tutela solicitada, con base en los siguientes fundamentos: i) No corresponde a la acción de cumplimiento analizar normas genéricas no específicas; ii) Esta acción tutelar constituye el instrumento del derecho procesal constitucional previsto para que los servidores públicos que son renuentes a la observancia de una norma constitucional o legal, cumplan el deber concreto y específico inherente a sus atribuciones, posibilitando con ello, que el mandato legal omitido sea efectivo para el fin que fue promulgado; iii) El objeto de la acción de cumplimiento es el de garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de servidoras o servidores u órganos del Estado; en consecuencia, su finalidad es el resguardo de la eficiencia y efectividad del ordenamiento jurídico respecto de normas constitucionales y de orden legal de carácter operativo; no puede confundirse el objeto de esta acción de defensa, cuyo propósito no es la tutela de derechos subjetivos de manera directa como ocurre con la acción de amparo constitucional, solamente persigue la efectivización de la norma legal omitida. Tampoco puede entenderse que su objeto esté relacionado al cumplimiento de la normas generales o amplias, donde no existe un deber concreto y específico propio de una autoridad o de un órgano público, ocasión en la cual resultará en la improcedencia de esta acción constitucional; y, iv) No puede exigirse el cumplimiento de una norma de alcance general y amplia como es el caso presente, porque no existe un mandato concreto específico que sea exigible a una determinada autoridad.
En vía de aclaración y enmienda, el accionante a través de abogado solicitó al Juez de garantías, se manifieste con relación al Reglamento General del Concejo Municipal de Poroma, y a la Ley 482, en los se encuentran las normas concretas omitidas, que fueron identificadas en los arts. 46, 117, 118 y 119 del referido Reglamento, que establecen el procedimiento para cuando los concejales suplentes asuman la titularidad y la rehabilitación de los concejales titulares.
En mérito a esa solicitud, el Juez de garantías señaló que la acción de cumplimiento no tiene por objeto la tutela de derechos subjetivos de manera directa, como ocurre con la acción de amparo constitucional, ya que únicamente persigue la efectivización de la norma omitida.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se evidencia lo siguiente:
II.1. Cursa credencial de Concejal Titular del Municipio de Poroma, provincia Oropeza del departamento de Chuquisaca, otorgado al ciudadano Pablo Flores Arce –ahora accionante– por el TED de ese departamento, en la gestión 2021 (fs. 6).
II.2. Mediante documento privado denominado “Gestión Compartida entre Concejales Titulares y Suplentes del Gobierno Autónomo Municipal de Poroma -2021-2026” del departamento de Chuquisaca, suscrito el 12 de abril de 2021 por Filomeno Cruz Quispe, Marcelina Valeriano Patsi, Lucia Alarcón Choque de Torrejón, Vicente Araca Heredia, Estefanía Chucamani Ugarte –autoridades ahora demandadas–, y el accionante, como Concejales Titulares; y, Esteban Torrez Heredia, Isabel Rojas Hinojosa, Martha Chirari Porcel, Rómulo Pacheco Canaviri y María Chirari Choque, Concejales Suplentes, todos miembros del mencionado Concejo Municipal, con reconocimiento de firmas ante Miriam Leonor Rojas Prada, Notaria de Fe Pública Ocho del indicado departamento; acordaron realizar una gestión compartida; es decir, que los Concejales Titulares ejercerán la gestión municipal por tres años, y los Concejales Suplentes por el lapso de dos años. En el punto quinto a modo de aclaración refieren que el Tercer Concejal Titular Pablo Flores Arce, por lealtad a sus autoridades naturales una vez posesionado solicitará licencia indefinida por razones personales en la primera sesión de ese Concejo Municipal, con la finalidad de ceder su cargo de Concejal Titular a la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, a efectos de cumplir la gestión compartida y se incorporará en su titularidad, en el tiempo y lugar. Por su parte Martha Chirari Porcel, aceptó y aclaró que una vez solicitada la reincorporación del titular Pablo Flores Arce, presentará su renuncia irrevocable o cederá su cargo al Concejal titular en razón del tiempo convenido que amerite cumplir la gestión compartida, conforme a normativa vigente (fs. 130 a 134).
II.3. Consta Acta de Sesión Ordinaria 22/2021 de 1 de junio, firmado por los miembros del Concejo Municipal del GAM de Poroma, provincia Oropeza, Segunda Sección del departamento de Chuquisaca, en el que consta que Martha Chirari Porcel –autoridad demandada–, adjuntando un documento que dice ser reconocido por Notaria de Fe Pública, solicitó la aprobación del mismo, que contiene un acuerdo de gestión compartida suscrito por el impetrante de tutela, a través del cual de forma voluntaria se compromete a solicitar licencia indefinida por razones personales y por lealtad a sus autoridades, el cual fue aprobado por unanimidad de votos para ejercer la gestión compartida (fs. 7 a 8).
II.4. Por nota de 2 de junio de 2021, presentada ante el Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, el ahora peticionante de tutela solicitó licencia temporal desde el 2 de junio hasta el 30 de septiembre del referido año, por motivos familiares, y que se acepte a su suplente Martha Chirari Porcel como Concejal por el bien del municipio (fs. 9). Mediante Acta de Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio, en el punto sexto se dio lectura a la solicitud de Pablo Flores Arce y fue aprobado por el pleno del indicado ente deliberante (fs. 10 a 11).
II.5. Cursa Acta de Compromiso de 30 de julio de 2021, efectuado en la Sede Provincial de la comunidad Irocota, perteneciente al Municipio de Poroma, provincia Oropeza, Segunda Sección del departamento de Chuquisaca, en el que consta que el ahora impetrante de tutela, se compromete a ceder el cargo de Concejal por dos años y medio a su suplente Martha Chirari Porcel, mediante un permiso temporal computado a partir del segundo mes de la gestión, para su posterior reincorporación pasando la media gestión, según acuerdos internos establecidos entre ambos Concejales (fs. 135).
II.6. Mediante notas presentadas el 3 de mayo, 17 de junio y 26 de julio, todas de 2022, el ahora accionante, solicitó ante el Presidente del Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, su reincorporación a su cargo de Concejal Titular (fs. 12 a 14).
II.7. A través de la nota CITE: OF. C.G.A.M.P. INT.020/2022 de 23 de junio, Filomeno Cruz Quispe, Presidente; Lucia Alarcón Choque, Vicepresidenta; y, Martha Chirari Porcel, Concejal Secretaria, todos del Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, dieron respuesta a la solicitud de reincorporación presentada el 17 de junio de 2022, por el ahora demandante de tutela, a quien le pidieron previamente el cumplimiento de los acuerdos suscritos, recordándole que, firmó voluntariamente un documento privado debidamente reconocido el 13 de abril de igual año, por el cual renunció indefinidamente al cargo de Concejal Titular y que de acuerdo al Acta de Compromiso que tuvo lugar en la sede provincial de la comunidad de Irocota de 30 de julio de 2021, de manera voluntaria se comprometió a ceder el cargo por dos años y medio a la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, para lo cual solicitó licencia temporal, el mismo que se computará a partir del segundo mes de la gestión 2021, acordándose que se reincorporará transcurrida media gestión, según los acuerdos internos establecidos entre ambos Concejales; en ese contexto, previo a su reincorporación al cargo de Concejal, le exigieron previamente al ahora accionante el cumplimiento de los acuerdos suscritos (fs. 15).
II.8. Por nota CITE: OF. C.G.A.M.P. INT. 023/2023 de 8 de junio –con fecha de recepción de 14 de junio de 2023–, suscrita por Vicente Araca Heredia, Presidente; Estefanía Chucamani Ugarte, Vicepresidenta; Marcelina Valeriano Patsi; Filomeno Cruz Quispe; y, Lucia Alarcón Choque, todos miembros del Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, otorgaron respuesta al escrito de 31 de mayo de 2023, presentado por el ahora impetrante de tutela, refiriendo que se suscribió el documento privado de “Gestión Compartida” entre Concejales Titulares y Suplentes, en el cual el accionante solicitó licencia indefinida para permitir que la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel asuma la titularidad, además de la suscripción del acta de compromiso en la Sede Provincial de la comunidad de Irocota, oportunidad en la que se acordó que el peticionante de tutela, se incorporará (después de dos años y medio de transcurrida la gestión) según los acuerdos internos establecidos entre ambos Concejales, y finalmente, señalaron que previo a su reincorporación al cargo de Concejal, debe dar cumplimiento a los acuerdos suscritos y acatar determinaciones de las organizaciones sociales y políticas del Municipio, y respetar de manera disciplinada los compromisos asumidos (fs. 16).
II.9. Consta nota de 23 de agosto de 2023, por la cual el demandante de tutela, por novena vez reitera su petición de reincorporación a su cargo de Concejal Titular del Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca (fs. 17 y vta.).
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante considera como vulnerados sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo, debido a que los Concejales hoy demandados: a) Incumplieron los arts. 46.I.1 y 2, 108.1 y 2, 109, 110.I y II, y 233 de la CPE, concordante con los arts. 10, 11, 12, y 17 de la LGAM; 148 y 149.II de la LMAD; y, 43, 45, 46, 117, 118 y 119 del Reglamento General del Concejo Municipal de Poroma, al habilitar el 1 de junio de 2021 a la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, de manera ilegal y arbitraria en el curul que ocupaba su persona como Concejal Titular, sin que hubiera renunciado a su cargo, o solicitado licencia temporal y/o indefinida, sin causales para el alejamiento del cargo, menos autorización expresa alguna; pues con la finalidad de dejar el cargo fue presionado para que presente su nota de solicitud de licencia temporal desde el “1” de junio hasta el 30 de septiembre del referido año, misma que fue recepcionada el 14 de junio de igual año en el Concejo Municipal del GAM de Poroma, con posterioridad a la arbitraria habilitación de la Concejal Suplente; solicitud que fue considerada y aceptada recién en Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio, aprobada por la misma Concejal; y, b) Al concluir su licencia temporal, no impetró su reincorporación por razones familiares, y recién lo hizo formalmente el 3 de mayo de 2022, sin recibir respuesta alguna, por lo que, tuvo que reiterar su petición de reincorporación en varias oportunidades, la última respuesta data del 8 de junio de 2023 y el último oficio que presentó solicitando su reincorporación es de 23 de agosto del mencionado, sin obtener respuesta.
En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela; para el efecto, se analizarán los siguientes temas: 1) Características de la acción de cumplimiento; 2) Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento; y, 3) Análisis del caso concreto.
III.1. Características de la acción de cumplimiento
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0073/2018-S2 de 23 de marzo, asumió el siguiente razonamiento:
Una de las características más relevantes del Estado Constitucional de Derecho, es la supremacía de la Ley Fundamental, que se sustenta en la doctrina de la teoría pura del derecho; según la cual, el orden jurídico constituye un sistema jerárquico que reposa sobre una norma fundante básica, que tiene un efecto de irradiación sobre el ordenamiento jurídico en general y en la que encuentra su fundamento de validez, al punto que ninguna norma, incluida la ley, puede contrariar el contenido de sus disposiciones. Asimismo, otra característica propia de este modelo, es el principio de subordinación, por el cual, todos los órganos del Estado actúan dentro de los límites fijados por el texto constitucional y la obligación -para todos los servidores públicos y particulares- de aplicarla, cumplirla, conferirle eficacia, no vulnerarla por acción ni por omisión[1].
Ahora bien, la estabilidad de este modelo de Estado, requiere una serie de dispositivos o mecanismos de control, para asegurar que los actos de la administración pública se mantengan dentro de los parámetros constitucionales y legales; y en su defecto, restablezcan todas las posibles inobservancias a sus disposiciones. En tal sentido, uno de los mecanismos diseñados y adoptados por el constituyente boliviano en el texto constitucional, son las acciones de defensa, entre las que se contempla la acción de cumplimiento.
La acción de cumplimiento está consignada en el art. 134.I de la CPE, que establece: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”. Conforme a lo anotado, esta acción de defensa procede en caso de incumplimiento, por acción u omisión, de un deber consignado en las disposiciones constitucionales, que por su fuerza normativa es de aplicación directa e inmediata o en las disposiciones legales en virtud al principio de legalidad[2], que compele a gobernantes y gobernados al sometimiento del orden jurídico preestablecido; entre las que se hallan aquellas disposiciones con rango infraconstitucional y legal[3]; que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que contempla además, los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.3 de la CPE-. Siendo por tanto objeto de tutela de esta acción el garantizar el cumplimiento del deber omitido contenido en estas normas.
Sobre esta acción tutelar, el Tribunal Constitucional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica[4]; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer[5]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)[6]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[7]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R[8]).
III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento
El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0073/2018-S2, asumió el siguiente razonamiento:
La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:
La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.
III.2.1. Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible
Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”[9].
De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R[10], reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.
En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambigüos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigüa.
La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).
III.3. Análisis del caso concreto
El accionante considera como vulnerados sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo, debido a que los Concejales hoy demandados: i) Incumplieron los arts. 46.I.1 y 2, 108.1 y 2, 109, 110.I y II, y 233 de la CPE, concordante con los arts. 10, 11, 12, y 17 de la LGAM; 148 y 149.II de la LMAD; y, 43, 45, 46, 117, 118 y 119 del Reglamento General del Concejo Municipal de Poroma, al habilitar el 1 de junio de 2021 a la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, de manera ilegal y arbitraria en el curul que ocupaba su persona como Concejal Titular, sin que hubiera renunciado a su cargo, o solicitado licencia temporal y/o indefinida, sin causales para el alejamiento del cargo, menos autorización expresa alguna; pues con la finalidad de dejar el cargo fue presionado para que presente su nota de solicitud de licencia temporal desde el “1” de junio hasta el 30 de septiembre del referido año, misma que fue recepcionada el 14 de junio de igual año en el Concejo Municipal del GAM de Poroma, con posterioridad a la arbitraria habilitación de la Concejal Suplente; solicitud que fue considerada y aceptada recién en Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio, aprobada por la misma Concejal; y, ii) Al concluir su licencia temporal, no impetró su reincorporación por razones familiares, y recién lo hizo formalmente el 3 de mayo de 2022, sin recibir respuesta alguna, por lo que, tuvo que reiterar su petición de reincorporación en varias oportunidades, la última respuesta data del 8 de junio de 2023 y el último oficio que presentó solicitando su reincorporación es de 23 de agosto del mencionado, sin obtener respuesta.
Ahora bien, de la revisión de antecedentes descritos en Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que el TED de Chuquisaca, en la gestión 2021 otorgó Credencial de Concejal Titular del Municipio de Poroma, provincia Oropeza del referido departamento a Pablo Flores Arce, ahora accionante (Conclusión II.1); sin embargo, como señala el informe de la parte demandada, en el ampliado provincial extraordinario llevado a cabo en la localidad de Irocota –perteneciente al municipio de Poroma– el 12 de diciembre de 2020, con la presencia de las máximas autoridades sindicales, Comité Ejecutivo de la Centralía Provincial Oropeza Segunda Sección, las dieciocho Sub Centrales, dirigentes y bases de las noventa y dos comunidades del referido municipio, eligieron una plancha de siete concejales titulares y siete concejales suplentes, para representar a las organizaciones sociales por el Partido Político MAS-IPSP, siendo postulado el hoy accionante como candidato a Concejal Suplente por el Distrito 5; empero, en el momento de la presentación de candidaturas ante el TED del referido departamento, sucedió, a decir de los demandados, un episodio inusual donde extrañamente el ahora impetrante de tutela, figura como Concejal Titular por el Distrito 5, contrariamente a la decisión y voluntad de las autoridades y bases que lo eligieron (aspecto que no fue refutado ni observado en audiencia por la defensa del accionante), lo que dio lugar a que en Sesión Ordinaria del Concejo Municipal de Poroma de 1 de junio de 2021, la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, acompañando un “Acuerdo Voluntario Recíproco de Gestión Compartida Gestión Compartida”, solicite se apruebe dicho documento; consecuentemente, Pablo Flores Arce, por lealtad a sus autoridades y bases, pidió licencia indefinida por razones personales, que fue aprobado por voto unánime de todos los Concejales (Conclusión II.3).
Se tiene que, mediante nota de 2 de junio de 2021, presentada el 14 de ese mes y año, ante el Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, el ahora accionante solicitó licencia temporal desde el 2 de junio de 2021 hasta el 30 de septiembre del mismo año, por motivos familiares, pidiendo se acepte a su suplente Martha Chirari Porcel como Concejal Titular por el bien del municipio. Del Acta de Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio de 2021, en el punto sexto, se evidencia que se dio lectura a la solicitud del impetrante de tutela, siendo aprobado por el pleno de ese ente deliberante (Conclusiones II.4).
Igualmente, en el Acta de Compromiso de 30 de julio de 2021, suscrito en la Sede Provincial de la comunidad Irocota, consta que el ahora demandante de tutela, se compromete a ceder el cargo de Concejal por dos años y medio a su suplente Martha Chirari Porcel, mediante un permiso temporal computado a partir del segundo mes de la gestión, debiendo incorporarse pasando la media gestión, según acuerdos internos establecidos entre ambos concejales (Conclusión II.5).
Mediante notas presentadas ante el Concejo Municipal del GAM de Poroma, el 3 de mayo, 17 de junio y 26 de julio, todas de 2022, el impetrante de tutela solicitó su reincorporación al cargo de Concejal Titular; y en respuesta a la nota de 17 de junio del señalado año, los Concejales ahora demandados por nota CITE: OF. C.G.A.M.P. INT.020/2022 de 23 de junio, exigieron previamente el cumplimiento de los acuerdos suscritos. Asimismo, en respuesta a la nota de 31 de mayo de 2023, los Concejales referidos determinaron que el peticionante de tutela se reincorporará después de media gestión –es decir, luego de transcurridos dos años y medio de gestión–, según los acuerdos establecidos entre ambos Concejales y que previamente se dé cumplimento a los acuerdos suscritos y se acaten las determinaciones de las organizaciones sociales y políticas del citado Municipio (Conclusiones II.6, II.7 y II.8).
De los antecedentes descritos, se evidencia que la problemática planteada, no responde a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, consignada en el art. 134.I de la CPE, que establece: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.
En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento, por acción u omisión, de un deber consignado en las disposiciones constitucionales, que por su fuerza normativa es de aplicación directa e inmediata, o en las disposiciones legales en virtud al principio de legalidad y no de aquellos hechos emergentes de acuerdos incumplidos que por su naturaleza tienen otros medios de defensa a los cuales corresponde acudir.
De igual manera la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2.1 de este fallo constitucional, señala que:
(…) si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambigüos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigüa.
De lo que se concluye, que si se pretende la tutela vía acción de cumplimiento, el deber omitido debe ser absoluto, expreso, claro y concreto; no es posible efectuar apreciaciones de aplicación general, citando normas constitucionales e infraconstitucionales, sin el desarrollo correspondiente que demuestre el incumplimiento, aspecto que obliga al accionante a acreditar con claridad y de forma precisa que la norma incumplida contiene un mandato obligatorio que la autoridad no puede dejar de cumplir.
En el caso concreto, el impetrante de tutela pretende erróneamente mediante la presente acción de cumplimiento, lograr la reincorporación a su cargo de Concejal Titular, alegando la vulneración de sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo, y el incumplimiento de normas constitucionales y legales, sin referir cuál es el mandato específico incumplido por las autoridades hoy demandadas, carga procesal obligatoria que no fue debidamente formulado por el precitado; razón por la cual, su exposición argumentativa general sobre los hechos cuestionados, no se enmarcan en el ámbito de tutela de la acción de cumplimiento, debido a que, no es posible pretender que el objeto de la acción de cumplimiento sea la tutela de derechos subjetivos y mucho menos la omisión de un deber genérico.
Si bien la acción de cumplimiento puede estar directa o indirectamente vinculada a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales; sin embargo, el objeto de su protección no abarca a la tutela y vulneración de deberes genéricos; en consecuencia, ante la infracción de los derechos denunciados por el demandante de tutela, como se tiene referido, existen otros medios de defensa idóneos para su resguardo como la acción de amparo constitucional para evidenciar si la lesión es o no evidente.
En consecuencia, al no haberse demostrado fehacientemente el incumplimiento de disposiciones constitucionales y legales en el marco de
CORRESPONDE A LA SCP 0309/2024-S1 (viene de la pág. 15).
lo previsto por el art. 134.I de la CPE, además de referirse en los hechos expuestos el incumplimiento de acuerdos, la problemática expuesta no puede ser resuelta por esta acción de defensa, correspondiendo denegar la tutela sin ingresar al examen de fondo de la problemática planteada.
En consecuencia, el Juez de garantías al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta.
POR TANTO
El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2023 de 30 de octubre, cursante de fs. 146 vta. a 153, pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primero de Poroma del departamento de Chuquisaca; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, con la aclaración de no haberse ingresado al examen de fondo de la problemática planteada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.
Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo
MAGISTRADA
Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller
MAGISTRADA
[1]Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.
[2]La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.
[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.
[4]La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”.
[5]Ibid.
[6]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.
Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.
[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.
[8]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.
Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.
[9]José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.
10En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.
Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.