SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0309/2024-S1

Sobre esta acción tutelar, el Tribunal Constitucional, en su desarrollo jurisprudencial, fue definiendo las características peculiares que se asocian a la naturaleza jurídica y ámbito de protección de este instituto jurídico, estableciendo que: a) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución Política del Estado y la ley; en tal sentido, protege los principios de legalidad, supremacía constitucional y seguridad jurídica[4]; b) Tutela mandatos normativos de acción y abstención, consecuentemente, la ejecución de aquello que es deber del servidor público -norma imperativa de hacer-, como la inejecución de aquello que el servidor público por mandato normativo expreso no debe hacer[5]; c) El sentido de la Norma Suprema involucra todas aquellas disposiciones propias del bloque de constitucionalidad -art. 410.II de la CPE; y, SCP 0902/2013 de 20 de junio-; d) El sentido de la ley, comprende no solo su dimensión formal -como originada en el Órgano Legislativo-, sino también material, sin importar la fuente de producción; es decir, aquellas que emanan no únicamente del Órgano que detenta la facultad legislativa en el nivel central, sino que involucra disposiciones con rango infraconstitucional y legal que contempla a los estatutos autonómicos, las cartas orgánicas y el resto de legislación departamental, municipal e indígena -art. 410.II.3 de la CPE y, SC 0258/2011-R de 16 de marzo-; e) No se rige por el principio de inmediatez, debido a que su tramitación trasciende al interés individual, ya que su finalidad es la de garantizar la supremacía constitucional, el principio de legalidad y la vigencia del Estado Constitucional de Derecho; por tanto, la oportunidad para interponer la acción, caduca cuando la disposición cuyo cumplimiento se invoca, pierda vigencia -derogue o abrogue- (Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0902/2013 y 0849/2015-S2 de 25 de agosto)[6]; f) La acción de cumplimiento se rige por el principio de no supletoriedad, que implica que con carácter previo a acudir a la jurisdicción constitucional, se haya solicitado al servidor público renuente el cumplimiento de la obligación de abstención o realización, lo que no significa, que deba agotar mecanismos jurisdiccionales o administrativos (SC 1474/2011-R de 10 de octubre y SCP 0902/2013[7]); y, g) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 0258/2011-R[8]).

III.2. Causales de improcedencia de la acción de cumplimiento

El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0073/2018-S2, asumió el siguiente razonamiento:

La SCP 0680/2013 de 3 de junio, reiterada por la SCP 1191/2013 de 1 de agosto, en el Fundamento Jurídico III.3, se refirió a los tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de la acción de cumplimiento, al señalar que:

La norma prevista por el art. 134.I de la CPE, que consigna a la acción de cumplimiento, prevé tres elementos constitutivos de la regla de procedencia de esta acción; el primero, referido a la conducta que da lugar a la procedencia de la acción tutelar, definiendo que será el incumplimiento; el segundo, relacionado con el objeto incumplido, determinando que son las disposiciones constitucionales o de la ley; y el tercero, referido al protagonista de la conducta de incumplimiento, definiendo que son los servidores públicos.

III.2.1. Improcedencia de la acción de cumplimiento por inexistencia de un deber claro, expreso y exigible

Sobre el objeto que da lugar a la procedencia en esta acción de defensa, José Antonio Rivera Santivañez, refirió que: “La acción de cumplimiento tiene por finalidad hacer cumplir un mandato, deber u obligación imperativamente impuesto por la norma constitucional o legal, no debiendo estar sujeto dicho mandato, deber u obligación a condición alguno y el mismo emerja de manera indubitable y directa norma constitucional y legal”[9].

De igual modo, el Tribunal Constitucional Plurinacional, a partir de la SC 0258/2011-R[10], reiterada por la SCP 0036/2012 de 26 de marzo, entre otras, fue preciso al establecer la necesidad de corroborar la existencia de una obligación clara, expresa y exigible como elemento necesario para la viabilidad de esta acción tutelar consagrada en el art. 134 de la CPE, cuyo objeto es el cumplimiento de una disposición constitucional o legal.

En ese entendido, si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambigüos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigüa.  

La jurisprudencia constitucional, también estableció la necesidad de distinguir entre el objeto de la acción de cumplimiento -la realización de un deber omitido por la administración pública- y la discusión que puede plantearse alrededor del reconocimiento y garantía de un derecho subjetivo y particular, circunstancia frente a la cual existen otros mecanismos de defensa idóneos, por cuanto no resulta ser lo mismo el incumplimiento de un deber concreto, objetivo, específico previsto en la Norma Suprema o en las leyes, que la omisión de un deber genérico y además subjetivo, ambos vinculados a la vulneración de derechos fundamentales y garantías constitucionales, por cuanto este último caso se halla en el ámbito de protección de la acción de amparo constitucional (SSCC 0258/2011-R y 1325/2011-R de 26 de septiembre; y, SCP 0991/2017-S3 de 29 de septiembre, entre otras).

III.3.  Análisis del caso concreto

El accionante considera como vulnerados sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo, debido a que los Concejales hoy demandados: i) Incumplieron los arts. 46.I.1 y 2, 108.1 y 2, 109, 110.I y II, y 233 de la CPE, concordante con los arts. 10, 11, 12, y 17 de la LGAM; 148 y 149.II de la LMAD; y, 43, 45, 46, 117, 118 y 119 del Reglamento General del Concejo Municipal de Poroma, al habilitar el 1 de junio de 2021 a la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, de manera ilegal y arbitraria en el curul que ocupaba su persona como Concejal Titular, sin que hubiera renunciado a su cargo, o solicitado licencia temporal y/o indefinida, sin causales para el alejamiento del cargo, menos autorización expresa alguna; pues con la finalidad de dejar el cargo fue presionado para que presente su nota de solicitud de licencia temporal desde el “1” de junio hasta el 30 de septiembre del referido año, misma que fue recepcionada el 14 de junio de igual año en el Concejo Municipal del GAM de Poroma, con posterioridad a la arbitraria habilitación de la Concejal Suplente; solicitud que fue considerada y aceptada recién en Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio, aprobada por la misma Concejal; y, ii) Al concluir su licencia temporal, no impetró su reincorporación por razones familiares, y recién lo hizo formalmente el 3 de mayo de 2022, sin recibir respuesta alguna, por lo que, tuvo que reiterar su petición de reincorporación en varias oportunidades, la última respuesta data del 8 de junio de 2023 y el último oficio que presentó solicitando su reincorporación es de 23 de agosto del mencionado, sin obtener respuesta.

Ahora bien, de la revisión de antecedentes descritos en Conclusiones de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se tiene que el TED de Chuquisaca, en la gestión 2021 otorgó Credencial de Concejal Titular del Municipio de Poroma, provincia Oropeza del referido departamento a Pablo Flores Arce, ahora accionante (Conclusión II.1); sin embargo, como señala el informe de la parte demandada, en el ampliado provincial extraordinario llevado a cabo en la localidad de Irocota –perteneciente al municipio de Poroma– el 12 de diciembre de 2020, con la presencia de las máximas autoridades sindicales, Comité Ejecutivo de la Centralía Provincial Oropeza Segunda Sección, las dieciocho Sub Centrales, dirigentes y bases de las noventa y dos comunidades del referido municipio, eligieron una plancha de siete concejales titulares y siete concejales suplentes, para representar a las organizaciones sociales por el Partido Político MAS-IPSP, siendo postulado el hoy accionante como candidato a Concejal Suplente por el Distrito 5; empero, en el momento de la presentación de candidaturas ante el TED del referido departamento, sucedió, a decir de los demandados, un episodio inusual donde extrañamente el ahora impetrante de tutela, figura como Concejal Titular por el Distrito 5, contrariamente a la decisión y voluntad de las autoridades y bases que lo eligieron (aspecto que no fue refutado ni observado en audiencia por la defensa del accionante), lo que dio lugar a que en Sesión Ordinaria del Concejo Municipal de Poroma de 1 de junio de 2021, la Concejal Suplente Martha Chirari Porcel, acompañando un “Acuerdo Voluntario Recíproco de Gestión Compartida Gestión Compartida”, solicite se apruebe dicho documento; consecuentemente, Pablo Flores Arce, por lealtad a sus autoridades y bases, pidió licencia indefinida por razones personales, que fue aprobado por voto unánime de todos los Concejales (Conclusión II.3).

           Se tiene que, mediante nota de 2 de junio de 2021, presentada el 14 de ese mes y año, ante el Concejo Municipal del GAM de Poroma del departamento de Chuquisaca, el ahora accionante solicitó licencia temporal desde el 2 de junio de 2021 hasta el 30 de septiembre del mismo año, por motivos familiares, pidiendo se acepte a su suplente Martha Chirari Porcel como Concejal Titular por el bien del municipio. Del Acta de Sesión Ordinaria 24/2021 de 16 de junio de 2021, en el punto sexto, se evidencia que se dio lectura a la solicitud del impetrante de tutela, siendo aprobado por el pleno de ese ente deliberante (Conclusiones II.4).

Igualmente, en el Acta de Compromiso de 30 de julio de 2021, suscrito en la Sede Provincial de la comunidad Irocota, consta que el ahora demandante de tutela, se compromete a ceder el cargo de Concejal por dos años y medio a su suplente Martha Chirari Porcel, mediante un permiso temporal computado a partir del segundo mes de la gestión, debiendo incorporarse pasando la media gestión, según acuerdos internos establecidos entre ambos concejales (Conclusión II.5).

Mediante notas presentadas ante el Concejo Municipal del GAM de Poroma, el 3 de mayo, 17 de junio y 26 de julio, todas de 2022, el impetrante de tutela solicitó su reincorporación al cargo de Concejal Titular; y en respuesta a la nota de 17 de junio del señalado año, los Concejales ahora demandados por nota CITE: OF. C.G.A.M.P. INT.020/2022 de 23 de junio, exigieron previamente el cumplimiento de los acuerdos suscritos. Asimismo, en respuesta a la nota de 31 de mayo de 2023, los Concejales referidos determinaron que el peticionante de tutela se reincorporará después de media gestión –es decir, luego de transcurridos dos años y medio de gestión–, según los acuerdos establecidos entre ambos Concejales y que previamente se dé cumplimento a los acuerdos suscritos y se acaten las determinaciones de las organizaciones sociales y políticas del citado Municipio (Conclusiones II.6, II.7 y II.8).

De los antecedentes descritos, se evidencia que la problemática planteada, no responde a la naturaleza jurídica de la acción de cumplimiento, consignada en el art. 134.I de la CPE, que establece: “La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida”.

En ese contexto, corresponde precisar que conforme a la jurisprudencia constitucional citada en el Fundamento Jurídico III.1 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, la acción de cumplimiento procede en caso de incumplimiento, por acción u omisión, de un deber consignado en las disposiciones constitucionales, que por su fuerza normativa es de aplicación directa e inmediata, o en las disposiciones legales en virtud al principio de legalidad y no de aquellos hechos emergentes de acuerdos incumplidos que por su naturaleza tienen otros medios de defensa a los cuales corresponde acudir.

De igual manera la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2.1 de este fallo constitucional, señala que:

(…) si lo que se pretende es hacer efectivo el cumplimiento de estas disposiciones, las mismas deben estar formuladas en términos claros y no ambigüos, imprecisos o condicionados; puesto que se excluye la posibilidad que a través de la acción de cumplimiento, se puedan promover interpretaciones respecto a la existencia de una obligación, pues la finalidad es exigir el cumplimiento de los deberes ya existentes y no provocar vía interpretación, la consagración de nuevas obligaciones; además que las disposiciones incumplidas tengan carácter imperativo, específico y concreto; en consecuencia, su formulación no debe ser general o ambigüa.

De lo que se concluye, que si se pretende la tutela vía acción de cumplimiento, el deber omitido debe ser absoluto, expreso, claro y concreto; no es posible efectuar apreciaciones de aplicación general, citando normas constitucionales e infraconstitucionales, sin el desarrollo correspondiente que demuestre el incumplimiento, aspecto que obliga al accionante a acreditar con claridad y de forma precisa que la norma incumplida contiene un mandato obligatorio que la autoridad no puede dejar de cumplir.

En el caso concreto, el impetrante de tutela pretende erróneamente mediante la presente acción de cumplimiento, lograr la reincorporación a su cargo de Concejal Titular, alegando la vulneración de sus derechos al libre ejercicio de la función pública y al trabajo, y el incumplimiento de normas constitucionales y legales, sin referir cuál es el mandato específico incumplido por las autoridades hoy demandadas, carga procesal obligatoria que no fue debidamente formulado por el precitado; razón por la cual, su exposición argumentativa general sobre los hechos cuestionados, no se enmarcan en el ámbito de tutela de la acción de cumplimiento, debido a que, no es posible pretender que el objeto de la acción de cumplimiento sea la tutela de derechos subjetivos y mucho menos la omisión de un deber genérico.

Si bien la acción de cumplimiento puede estar directa o indirectamente vinculada a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales; sin embargo, el objeto de su protección no abarca a la tutela y vulneración de deberes genéricos; en consecuencia, ante la infracción de los derechos denunciados por el demandante de tutela, como se tiene referido, existen otros medios de defensa idóneos para su resguardo como la acción de amparo constitucional para evidenciar si la lesión es o no evidente.

En consecuencia, al no haberse demostrado fehacientemente el incumplimiento de disposiciones constitucionales y legales en el marco de

CORRESPONDE A LA SCP 0309/2024-S1 (viene de la pág. 15).

lo previsto por el art. 134.I de la CPE, además de referirse en los hechos expuestos el incumplimiento de acuerdos, la problemática expuesta no puede ser resuelta por esta acción de defensa, correspondiendo denegar la tutela sin ingresar al examen de fondo de la problemática planteada.

En consecuencia, el Juez de garantías al denegar la tutela impetrada, obró de manera correcta.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Primera; en virtud de la autoridad que le confieren la Constitución Política del Estado y el art. 12.7 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional; en revisión, resuelve: CONFIRMAR la Resolución 01/2023 de 30 de octubre, cursante de fs. 146 vta. a 153, pronunciada por el Juez Público Mixto Civil y Comercial, de Familia, de la Niñez y Adolescencia, de Partido del Trabajo y Seguridad Social e Instrucción Penal Primero de Poroma del departamento de Chuquisaca; y en consecuencia, DENEGAR la tutela impetrada, con la aclaración de no haberse ingresado al examen de fondo de la problemática planteada.

Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional Plurinacional.

Fdo. MSc. Julia Elizabeth Cornejo Gallardo

MAGISTRADA

Fdo. MSc. Georgina Amusquivar Moller

MAGISTRADA

[1]Germán Bidart Campos, “La fuerza normativa de la constitución”, en: Maximiliano Toricelli Coord., “El amparo constitucional: perspectivas y modalidades”, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1999, págs. 88 y 89.

[2]La SC 0258/2011-R de 16 de marzo, en el FJ III.1.2, señala: “La nueva perspectiva del principio constitucional de legalidad, importa una visión más amplia y a la vez compatible con la evolución del Derecho Constitucional; en su concepción, se debe comprender como la directriz maestra que informa a todo el sistema normativo -positivo y consuetudinario-; el deber de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, previsto en el art. 108.1 CPE, precisa este principio, debiendo entenderse, que la legalidad informadora deviene de la Ley Suprema del ordenamiento jurídico es decir, que el principio de legalidad contiene en su matriz normativa al principio de constitucionalidad”.

[3]Constitución Política del Estado de 7 de febrero de 2009, arts. 9.4; 14.V; 108 numerales 1, 2 y 3; y, 410.

^[4]La referida SC 0258/2011-R, en el FJ III.1.5, respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, establece que: “…la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales”.

[5]Ibid.

[6]La referida SCP 0258/2011, sobre el plazo de caducidad, inicialmente indicó que: “…no procede la acción: `Cuando la demanda haya sido interpuesta después de transcurrido el plazo para interponerla”, y si bien de manera expresa no se establece un plazo en la Constitución, el mismo está previsto en el art. 59 de la LTCP -seis meses-, el cual se asume como razonable y debe ser computado a partir de la notificación con la última resolución o acto que evidencie el incumplimiento del deber y, en caso de no existir resolución, a partir del vencimiento del plazo contenido en la norma para pronunciar la resolución o para tener como respondida la solicitud, aplicándose para el efecto, cuando corresponda, la Ley de Procedimiento Administrativo´”.

Aspecto que fue modulado por la SCP 0902/2013 de 20 de junio, señalando que: “No se rige por el principio de inmediatez porque el deber de cumplimiento de una disposición no puede caducar con el tiempo sino con la derogatoria de la norma que impone el deber, es decir, no se busca la tutela de derechos subjetivos sino la vigencia del Estado de Derecho (art. 1 de la CPE), en este sentido el cumplimiento de la Norma Suprema y la ley trasciende del interés individual siendo de interés público”.

[7]El FJ III.1, manifiesta: “Corresponde aclarar la SC 1474/2011-R de 10 de octubre, en sentido de que la acción de cumplimiento no se rige por el principio de subsidiariedad sino previamente al planteamiento de la acción debe constituirse a la autoridad demandada en renuencia”.

[8]El FJ III.1.7, sostiene que la acción de cumplimiento “…puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales…”; en este sentido, si bien la acción de cumplimiento posibilita la realización de los principios de igualdad ante la ley y de seguridad jurídica, además de permitir la efectivización de los deberes fundamentales y la concreción del Estado de Derecho, entre otros, no es posible sostener que su objeto sea la tutela de derechos subjetivos, ello contrariaría a su ratio decidendi -razon de ser-, que es sin duda la efectivización de los mandatos constitucionales y de orden legal e implicaría una interpretación que reduciría el contenido constitucional del art. 134.I de la CPE y confundiría la tutela de la acción de cumplimiento con la de amparo constitucional por omisión.

Sin embargo, debe aclararse que los derechos fundamentales están desarrollados por la ley, por lo que al cumplirse ésta también es posible que pueda tutelarse derechos pero no en su dimensión subjetiva sino en su dimensión objetiva, es decir, que la acción de cumplimiento puede otorgar la tutela de un derecho en su dimensión objetiva de manera directa o indirecta, pero la tutela que puede conceder a un derecho en su dimensión subjetiva siempre es indirecta, aspecto que permite diferenciar a la acción de cumplimiento del amparo constitucional por omisión”; Ibid.

[9]José Antonio Rivera Santivañez, “Jurisdicción Constitucional. Procesos Constitucionales en Bolivia”, Editorial Kipus, Cochabamba, Bolivia, 2011, pág. 471.

¹⁰En el FJ III.1.5, al establecer la diferenciación de la acción de cumplimiento con la acción de amparo constitucional, indica que: “…debe partirse del ámbito de protección de la acción de cumplimiento, cual es garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional.

Conforme a lo anotado, ante la omisión en el cumplimiento de un deber claro, expreso y exigible, que puede estar directa o indirectamente vinculado a la lesión de derechos fundamentales o garantías constitucionales, corresponde invocar la acción de cumplimiento; en tanto que si el deber omitido no reúne las características anotadas, sino que se trata de un deber genérico, pero vinculado a la lesión de derechos o garantías fundamentales -como por ejemplo el deber de motivación de las resoluciones cuyo incumplimiento general lesiona al debido proceso- corresponde la formulación de la acción de amparo constitucional por omisión”.