SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0455/2024-S3

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de marzo de 2024, cursante de fs. 39 a 51 vta., la parte accionante, a través de sus representantes legales, expresaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Las solicitantes de tutela, adujeron que corresponde la aplicación de la excepción al principio de subsidiariedad, porque se tiene comprobado que las familias afectadas por la emisión de la Resolución Administrativa (RA) de Medidas Precautorias DGAT-RES-ADM 2/2024 de 19 de febrero, están integradas por personas adultas mayores, menores de edad y mujeres, a punto de ser expulsados de sus propias casas por el INRA, con el argumento discriminatorio que no tienen derecho a tierras fiscales para poder seguir desarrollando sus labores agrícolas “…porque no somos comunidades originarias o interculturales, amén de que las tierras…” (sic) en las que se encuentran, no fueron dotadas por el Estado sino compradas a sus dueños “originales” con intervención del Estado e incluso de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT), que siempre les autorizó los desmontes legales; sin embargo, el INRA pretende echarlos haciendo uso de la fuerza pública, constituyéndose ello en actos de discriminación por el simple hecho de ser colonias menonitas, extremo sumamente prejuicioso, prohibido por el art. 14.II de la Constitución Política del Estado (CPE), sin considerar que se trata de grupos vulnerables, frente a los que el Estado tiene la obligación de brindarles una protección reforzada conforme al art. 15. I, II y III de la CPE; además, que las autoridades deben juzgar con perspectiva de género.

Refieren que la comunidad campesina Taperas, por memorial presentado el 11 de abril de 2016, solicitó al INRA la dotación de tierras fiscales, con una superficie de 115 072,015 ha, pidiendo además que, al mismo tiempo se sustancie el proceso social agrario de dotación y titulación de tierras fiscales declaradas el año 2011, ubicado en el cantón San Juan del Municipio de San José de Chiquitos, Provincia Chiquitos del departamento de Santa Cruz, debido a la necesidad de espacio y de recursos naturales de la referida comunidad campesina, para asegurar el desarrollo integral económico, social y cultural; sin embargo, la petición no fue respondida, por el contrario, aparecieron comunidades que supuestamente cuentan con resoluciones de asentamientos, pero lo único que provocaron es la tala y deforestación indiscriminada de árboles, vulnerando el art. 395.I de la CPE.

Debido a las resoluciones de asentamientos que hubiesen sido otorgadas por el INRA, refieren que el 29 de julio de 2022, las autoridades de la comunidad Taperas, acompañados de la prensa oral y escrita, realizaron una inspección a los referidos terrenos y evidenciaron que no se encontró asentamiento humano.

El 10 de agosto de 2022, en la referida comunidad se organizó un cabildo con todas las autoridades del pueblo, al no haber obtenido respuesta a sus solicitudes por el INRA, el 22 de septiembre reiteraron la petición de dotación de tierras fiscales, trámite con Hoja de Ruta 22511; así también, el 17 de agosto de 2023 con Hoja de Ruta “18884”, y el 29 de noviembre con Hoja de Ruta 28085, sin obtener respuesta alguna.

El 29 del mes de enero de 2024, se realizó una reunión en la casa comunal de la comunidad, con la presencia de todos los caciques, representantes de las comunidades indígenas, una comisión de personeros y técnicos del INRA, tanto a nivel nacional como departamental, en la cual hicieron conocer sus problemáticas sobre las afectaciones de las resoluciones administrativas de asentamiento emitidas por el INRA, concluida la reunión, se determinó la verificación in situ, en la que se evidenció, de forma individual, que las comunidades afectadas tienen superposición, dañando la delimitación de sus terrenos.

Posteriormente, se programó otra reunión para el 1 de febrero de 2024, la misma que se difirió para el 9 del mismo mes, oportunidad en la cual la Directora del INRA del departamento de Santa Cruz, de manera prepotente, no permitió el ingreso de sus representantes, constituyéndose en un acto de racismo y discriminación practicado en su contra, circunstancias en las que sus delegados tuvieron que proceder a retirarse con el fin de evitar mayores conflictos.

Después fueron notificados con la RA DGAT-RES-ADM 2/2024, de medidas precautorias en su contra, otorgando por encima de su comunidad, Resoluciones Administrativas de Asentamiento, que consideran ilegales, a las siguientes comunidades: “Agropecuaria la Vertiente del Sur”, “Coinsul”, “Mi Viejo Quebracho”, “Agroecológica Jasaye”, “Agropecuaria La Finca” y “Agroganadera 15 de diciembre”, las mismas que se encuentran superpuestas a los predios de “El Trébol”, “Alborada” y “Florida”, todas a nombre de la Colonia Menonita “Las Piedras II - El Cerro” que tienen toda su documentación debidamente inscrita y actualizada.

Tales actos constituyen una flagrante vulneración a los derechos a la propiedad, al trabajo, a la vivienda y al desarrollo integral, vinculados directamente a la vida de más de ciento ochenta familias que conforman la comunidad “Taperas”, considerando que el territorio del pueblo Tapereño alcanza al menos a 150 000 ha, dentro de las cuales tienen asentadas a sus familias, que aprovechan de manera racional los recursos naturales.

Refieren que el proceso de saneamiento fue realizado el año 2010, cuando solamente existían cuatro comunidades y dos barrios, con una población de ciento cuarenta y ocho familias, conformada por ochocientas dos personas; pero al necesitar mayores extensiones de terreno, debido al crecimiento de su comunidad, se solicitó al INRA la dotación de tierras para asegurar su supervivencia, sin obtener respuesta a sus requerimientos, vulnerando de esa manera su derecho a la petición establecido en el art. 24 de la CPE; habiendo crecido la referida comunidad, hoy cuenta con una población de ciento ochenta a trecientos cincuenta familias, lo que implica la absoluta insuficiencia de tierra para producir; por lo que, se advierte que el Estado les limita el acceso a la tierra, empeorando su situación de vulnerabilidad.

De lo expuesto, se tiene que el INRA, sin previa constatación de asentamientos anteriores al saneamiento y declaración de tierra fiscal, está procediendo a la entrega de Resoluciones Administrativas de asentamiento a personas del interior del país, que no son originarias del lugar, vulnerando de esa manera lo establecido por el art. 395.I de la CPE.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señalaron como lesionados sus derechos a la propiedad, al trabajo, a la vivienda y al desarrollo integral, vinculados directamente al derecho a la vida, citando al efecto los arts. 13.I, 19.I, 24, 56, 115.I, 120, 395.I, 403.I de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela; y en consecuencia, se ordene: a) Que el Director Nacional a.i del INRA ahora accionado, suspenda inmediatamente el proceso administrativo de desalojo de los predios en los que se encuentran viviendo sus familias y produciendo alimentos para su sustento diario; b) La suspensión de todo proceso administrativo de otorgación de tierras a personas ajenas a su comunidad, por encima de sus derechos; y, c) Dejar sin efecto las resoluciones de asentamientos a favor de las comunidades interculturales, que fueron otorgadas de forma posterior a sus solicitudes de dotación de tierras fiscales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 2 de abril de 2024, según consta en el acta cursante de fs. 1382 a 1390 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte impetrante de tutela, a través de su abogado, ratificó in extenso los argumentos contenidos en la demanda tutelar y amplió resaltando que: 1) Debe abstraerse el principio de la subsidiariedad, porque las personas que presentaron esta acción tutelar, al ser mujeres y madres de familia, pertenecen a grupos vulnerables y es obligación del Estado darles protección prioritaria y reforzada a sus familias, compuestas por niños, ancianos y demás personas que son integrantes de una comunidad, que están en peligro de ser desalojados de sus viviendas y terrenos; 2) Señalaron que, recurrieron en varias oportunidades al INRA con la finalidad que se les otorgue las tierras fiscales, mediante diferentes solicitudes, sin que hasta la fecha fueran contestadas; por el contrario, han sido notificados con resoluciones de asentamientos a favor de otras comunidades del interior de país; que durante este tiempo, se han asentado y establecido  sus viviendas, realizando actividades agrícolas en el lugar y con la referida Resolución de Declaratoria de Medidas Precautorias, corren el riesgo de ser desalojados; y, 3) Se conceda la tutela jurídica, dejando sin efecto la RA de Medidas Precautorias DGAT-RES-ADM 2/2024, emitida por la autoridad accionada.

I.2.2. Informe del accionado

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i del INRA, el 2 de abril de 2024 presentó informe escrito, cursante de fs. 1361 a 1365 vta., e interviniendo en audiencia, solicitó se deniegue la tutela, bajo los siguientes argumentos: i) Conforme a las competencias del INRA, respecto a los temas de tierra, territorio y su titulación, mediante las diferentes modalidades de saneamiento se van declarando tierras fiscales, estando entre sus atribuciones, la respectiva distribución en cumplimiento del art. 396 de la CPE; en el presente caso, mediante proceso de saneamiento simple, se procedió a declarar Tierras Fiscales aquellas que se encuentran en el municipio Chiquitos del departamento de Santa Cruz, a través de las Resoluciones Administrativas: RA-SS 0245/2013, RA-SS 0248/2013, RA-SS 0249/2013 y RA-SS 0250/2013, todas del 22 de febrero; mediante Informe Técnico de Inspección DGAT-UATFAAHH-INF 44/2024 de 31 de enero, se concluyó con la verificación de la existencia de asentamientos ilegales, trabajos y mejoras como ser: viviendas, pasto sembrado, ganados, cultivos, cercos de madera con alambres y tractores, recomendándose que, a través de la Unidad de Asesoría Legal, se ejecute la intimación a las familias menonitas pertenecientes a la Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios Campesinos Taperas - Menonitas Bolivianos, por encontrarse asentados ilegalmente en la zona, realizando trabajos en tierra fiscal; por Informe Legal DGAT UAD INF 17/2024 de 19 de febrero, se recomendó la emisión de Medidas Precautorias, emitiéndose la RA DGAT-RES-ADM 2/2024, que dispuso la aplicación de las Medidas Precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar y desalojo de asentamientos ilegales, previstos en el art. 10.II del Decreto Supremo (DS) 29215; ii) Los accionantes conforman la comunidad Taperas, que está asentada en tierras fiscales, quiénes no pueden alegar vulneración a la propiedad privada, ya que el “…INRA NO HA OTORGADO NINGUNA AUTORIZACIÓN DE ASENTAMIENTO A FAVOR DE LA ASOCIACIÓN DE PEQUEÑOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS CAMPESINOS TAPERA…” (sic); tampoco, se puede argüir vulneración al trabajo ni mucho menos a la vivienda y al desarrollo integral, ya que cuando se declara Tierra Fiscal, las resoluciones finales de saneamiento disponen medidas precautorias para que no existan asentamientos ilegales, de las cuales, la referida Asociación ya tenía conocimiento; iii) Los impetrantes de tutela, observan que se habría vulnerado su derecho constitucional a la petición, pero de la revisión de las solicitudes mencionadas por su parte y las hojas de ruta que corresponden al trámite de requerimientos de dotación de tierras para la comunidad San Juan de Taperas, iniciado a través de memorial de 11 de abril de 2016, se tiene que: mediante Hoja de Ruta DN HRE 22511/2022 de 29 de septiembre, la comunidad impetrante de tutela, solicitó certificación de trámite de solicitud de dotación, misma que fue atendida por decreto DDSC-DT-INF 1544/2023 de 11 de septiembre; asimismo, la Hoja de Ruta DN HRE 10050/2016 fue respondida mediante Informe U-AAHH 1076 de 28 de abril de 2016; por otra parte, la Hoja de Ruta DN HRE 18844/2023 de 17 de agosto, en la que la comunidad pidió se franquee el porqué de la negativa de la solicitud de dotación, fue atendida mediante Informe DGAT-UATF-AAHH-INF 834/2023 de 4 de septiembre, por el que ya se evidenció que el área pretendida se encontraba sobrepuesta a Resoluciones de Autorización de Asentamiento; posteriormente, la Hoja de Ruta DN HRE 28085/2023 de 24 de noviembre, la comunidad reiteró su solicitud, siendo también atendida por Informe DGAT-UATF-AAHH-INF 1202/2023 de 26 de diciembre, el cual señaló: “…evidencia que el área pretendida, se encuentra sobrepuesta a Resoluciones de Autorización de Asentamiento, (…) recomendando emitir AUTO DE RECHAZO, debiendo proceder a su archivo definitivo…” (sic), sobre la base del citado informe se emitió el Auto de Rechazo DGAT-AUT-RECHAZO 8/2024 de 15 de enero, que señaló: “…la cual resuelve rechazar la solicitud de dotación de la Comunidad Campesina Taperas y que se encuentra sujeto a notificación…” (sic), afirmando que la referida comunidad y la Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios Campesinos Taperas, no cuentan con Resolución Administrativa de Autorización de Asentamientos, aclarando que sobre el área pretendida, se encuentran comunidades que cuentan con Resoluciones de Asentamiento y Tituladas; iv) La parte accionante, al tratar de favorecerse de principios constitucionales, está vulnerando la normativa especial la Ley de Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA) -Ley 1715 de 18 de octubre de 1996-, DS 29215 y sobre todo la Norma Suprema; por el principio de responsabilidad, no se puede favorecer el asentamiento ilegal de la Asociación de Pequeños productores Agropecuarios Campesinos Taperas, ya que, la condición de ser descendientes de ciudadanos de otros países, asentados en grandes superficies de tierras, destinadas a la producción agrícola y ganadera a gran escala, con evidentes características de una propiedad empresarial y no así como señalan como un pueblo Tapereño, ya que se trataría de una asociación civil y no así una propiedad de comunidad, conforme lo disponen el art. 41 de LSNRA; así también, la referida asociación no cumplió lo previsto en los arts. 30 y 395 de la CPE, y no pudieron acreditar que su existencia sea anterior a la invasión de la colonia española, tampoco comparten el idioma de ningún pueblo indígena originario campesino reconocido en la Constitución Política del Estado; y, v) Por lo previamente señalado, solicitó se deniegue la tutela impetrada por la parte accionante, ya que la RA de Medidas Precautorias SGAT-RES-ADM 2/2024, fue emitida sin vulnerar derechos constitucionales, enmarcado en la citada LSNRA, modificada por la Ley 3545.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados.

La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT) representada por Robín Oscar Justiniano Merubia, en audiencia manifestó: a) La Ley 1715 establece el procedimiento de saneamiento que se encuentra a cargo del INRA y regulado por un Reglamento de la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria -Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006-, que establece la posibilidad de que la referida entidad tome determinaciones respecto a las tierras comunitarias que están enmarcadas en el art. 30 de la CPE, sin que ello implique que exista alguna discriminación en contra de esa colonia; no obstante, dentro de ese procedimiento de saneamiento ingresa la ABT, en sus funciones técnicas y operativas en cuanto al marcamiento del desmonte de afectación al medio ambiente; b) En la acción tutelar presentada, se señaló la nota 1221/2003 y resoluciones de la ABT del 2011 al 2022, que refiere que están afectando exclusivamente “…a ese proceso de saneamiento para definir una vulneración de algún derecho…” (sic), que debe ser establecido con la sana crítica y acogerse a ese procedimiento y la ley especial; c) En cuanto a la vulneración de un derecho por el tema de la tierra fiscal, no sería la acción de amparo constitucional para impugnar tal extremo, sino otra acción como la de inconstitucionalidad respecto a la Ley 1715, que enmarca y establece el saneamiento de las tierras en Bolivia; y, d) Las resoluciones que determinan las tierras fiscales, como las dotaciones de estas por el INRA, se dan mediante un proceso, en el cual las partes tienen la posibilidad de impugnar, por lo que se solicitó denegar la tutela impetrada por la parte accionante.

El Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, representado por Aquiles Ricardo Sotillo Antezana, en audiencia refirió que se encuentran interesados en las resoluciones que vaya a emitir la Sala Constitucional y cualquier otra, sea en el ámbito de tutelar y proteger el derecho al medio ambiente, conforme a la Norma Suprema y el Estatuto Departamental, señaló que se tiene que generar políticas públicas, que tengan por finalidad la protección del medio ambiente, y como fue señalado por el INRA y la ABT, existen procesos de saneamiento y de titularización, solicitó una resolución que proteja el medio ambiente, que se otorgue un precedente, para siguientes casos que compartan supuestos similares.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 41/24 de 2 de abril de 2024, cursante de fs. 1390 vta. a 1396 vta., concedió la tutela solicitada; disponiendo en consecuencia, dejar sin efecto la RA de Medidas Precautorias “220/24 de 19 de febrero” de 2024 (siendo lo correcto SGAT-RES-ADM 2/2024), debiendo el INRA emitir resoluciones o actos administrativos considerando los fundamentos vertidos en la presente Resolución: 1) Corresponde precisar que no se considerará elemento alguno que se refiera a la declaratoria de tierra fiscal como resultado del proceso de saneamiento de los predios en cuestión, ya que no está en tela de juicio en la acción presentada; tampoco la facultad privativa del INRA, respecto a la disposición de la tierra fiscal, independientemente del instituto procesal aplicado a la sesión de predios, siempre y cuando sean tierras fiscales; 2) La parte accionante, solicitó la abstracción del principio de subsidiariedad por concurrir la protección constitucional reforzada, motivo por el cual ese Tribunal, se permitió fundar convencional, constitucional y legalmente el instituto a la igualda; 3) La comunidad Tapera está compuesta por una colonia menonita de nacionalidad boliviana, con personalidad jurídica desde 1995, con base en la Ley de Participación Popular -Ley 1551 de 20 de abril de 1994-en ese momento vigente, reconociéndola como una Organización Territorial de Base (OTB), siendo reconocida posteriormente por el Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, como pequeños productores; la SCP 0930/2023 de 2 de octubre, aplicó el estándar más alto, basándose en la auto identificación se llegó a determinar que las colonias menonitas, al tener la condición de comunidad colectiva y ser bolivianos de nacimiento, tienen los mismos derechos que las demás comunidades campesinas, conforme a lo dispuesto en el art. 30 de la CPE; en consecuencia, los ahora accionantes tienen los mismos derechos que cualquier otra comunidad campesina que quiera acceder a un proceso de dotación de tierras fiscales; 4) Se debe aplicar el art. 395 de la CPE respecto a la dotación de tierras fiscales y el DS 29215, que regula el procedimiento de dotación de tierras, que es de manera directa y a través del plan de asentamiento, en el caso de autos, el INRA no hace la dotación directa, sino un plan previo de asentamiento, por lo tanto el informe remitido a esta Sala, refiere que existen comunidades con plan de asentamiento o con autorización dentro de ciertos predios, y que están con sobreposición donde se encuentra la comunidad de la parte accionante; 5) El art. 107 del DS 29215, establece la figura de preferencias legales, para ser dotados de tierras fiscales, en el caso de autos, al menos por la omisión de la parte accionada, los ahora impetrantes de tutela, hubiesen ingresado el año 2013 y 2014 a los predios donde hoy dicen estar en posesión; concluye que, según el texto del referido art. 107 los ahora accionantes pueden ser considerados, a pesar de su naturaleza como colonia de pequeños productores menonitas con nacionalidad boliviana, tienen los mismos derechos que una comunidad campesina; 6) Existen incongruencias en el informe de la autoridad accionada respecto al plan de asentamiento, mismo que no debe de exceder el plazo de dos años; sin embargo, en el presente caso, se informa que la solicitud de dotación de tierras se dieron el 2015 y 2016, pero en el informe digital, se tiene que existen comunidades con autorización de asentamiento desde hace ya más de seis o siete años, sin que se les haya dotado hasta la fecha de esa tierra; y, 7) Respecto a las solicitudes de dotación de tierras, que hubiera presentado la parte accionante a través de su representante el 2016 al INRA, no se establece de manera clara si se le dio una respuesta positiva o negativa a dicha solicitud, pero si recibió respuesta negativa a la solicitud realizada en ese sentido el 2023, advirtiendo que tal petición, sería en un lugar sobrepuesto donde ya se hubiera otorgado autorización de asentamiento a ciertas comunidades en otras porciones de terrenos, evidenciándose que, de alguna manera vulneraron el derecho, principio y garantía constitucional a la igualdad, no solo material sino formal, más aún si se considera que, la comunidad ahora accionante goza de personería jurídica reconocida por el Estado.

En la vía de la aclaración, complementación y enmienda, la parte accionante solicitó, se aclare que, teniendo en cuenta que la Resolución se ha fundado en la vulneración del derecho a la igualdad, previsto en el art. 119.I vinculado al II de la CPE, y también el derecho a la defensa, en el sentido de que no se les permitió ser parte del proceso de saneamiento, violentado el derecho a la igualdad, dictando resoluciones de asentamiento por parte del INRA, lo que constituyó que fuera un procedimiento administrativo ilícito, el Tribunal aclare en qué quedan las resoluciones de asentamiento dictadas por el INRA, otorgadas posteriormente al 2016.

Dando respuesta a la solicitud de la parte accionante, se determinó, dejar sin efecto la resolución de medidas precautorias, ordenando al Director Nacional a.i del INRA, ahora accionado, la emisión de nuevas resoluciones de asentamientos, considerando en igualdad de oportunidades a los ahora impetrantes de tutela; la naturaleza de la presente acción, implica la emisión de una nueva resolución de asentamiento.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional TCP-AJ-SP-005/2021 de 22 de julio, se dispuso la priorización en el sorteo de casos de niñas, niños y adolescentes, con el fin de hacer efectiva su atención prioritaria y eficaz protección; en cumplimiento a dicha disposición, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, sin guardar el orden cronológico respectivo, procedió al sorteo de la presente causa.