SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0455/2024-S3

La parte peticionante de tutela, denuncia la vulneración de sus derechos a la propiedad, al trabajo, a la vivienda y al desarrollo integral, vinculados directamente al derecho a la vida; toda vez que, como representantes de la Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios Campesinos “Taperas”, después de realizado el saneamiento simple -mediante la cual fueron declaradas tierras fiscales en ese sector-, sus personas solicitaron al INRA la dotación de dichas tierras, ya que se encontraban ocupando los citados predios desde hace varios años y precisaban la ampliación de los mismos en mérito a que la comunidad creció de ciento ochenta familias a más de trescientas; solicitudes que presentaron en reiteradas ocasiones desde el 11 de abril de 2016 hasta el 24 de noviembre de 2023, sin haber recibido respuesta por parte de esas autoridades; posteriormente, debido a la ausencia de respuesta, el 29 de enero de 2024 se llevó a cabo una reunión en la casa comunal, con la presencia de los caciques, representantes de las comunidades indígenas aledañas así como de una comisión de personeros y técnicos del INRA nacional y departamental Santa Cruz, oportunidad en la que se les hizo conocer que, las resoluciones del INRA que otorgaban las tierras que ellos ocupaban en favor de otras comunidades, ocasionaba una serie de afectaciones a sus derechos, puesto que se encontraban ocupando estos sectores; pero en lugar de otorgarles una solución a sus conflictos, se emitió la RA DGAT–RES-ADM 2/2024 de fecha 19 de febrero, de medidas precautorias en su contra, que daría lugar a despojarlos de sus viviendas y medios de subsistencia, por tal motivo, al tratarse de mujeres y madres de familia pertenecientes a un grupo vulnerable que requiere de una protección reforzada a sus derechos fundamentales, solicitan que, ante la flagrante vulneración de sus derechos, se prescinda del principio de subsidiariedad y se conceda la tutela incoada.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Línea jurisprudencial respecto a la reconducción o reconversión de acciones constitucionales

         En relación a la reconducción de acciones tutelares, que para el caso en concreto, corresponde la acción popular a acción de amparo constitucional, la SCP 0298/2024-S3 de 10 de junio, estableció lo siguiente:

       “Al respecto, la SCP 0121/2020-S3 de 17 de marzo, concentrando entendimientos jurisprudenciales emitidos sobre esta figura procesal, refirió: “La citada figura procesal implica la posibilidad de que en sede constitucional, ya sea por parte de las Salas Constitucionales a tiempo de emitir su resolución, o en su fase de revisión por parte de este Tribunal, que una acción tutelar erróneamente formulada pueda de oficio ser reconducida al mecanismo de defensa idóneo a fin de la protección y resguardo de los derechos y garantías constitucionales evidentemente lesionados.

           Dicho entendimiento que fue referido y reiterado a través de numerosas sentencias constitucionales (entre ellas las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0645/2012, 2271/2012, 0210/2013, 0897/2013 y 0487/2014), tiene su fundamento en el respecto y vigencia de los derechos y garantías fundamentales, como parte del control tutelar de constitucionalidad que ejerce este Tribunal a partir de su labor primordial de velar por la supremacía de la Constitución, teniendo en cuenta al efecto, no solo la consideración del amplio catálogo de derechos fundamentales dispuestos en la misma, sino también los parámetros de interpretación que deben ser utilizados a fin de la concreción material de los derechos humanos como en efecto lo son los principios pro homine, pro actione, la prevalencia del derecho sustancial respecto al formal y la justicia material, sumándose a ellos los establecidos a partir del art. 3 del CPCo concernientes al impulso de oficio, celeridad, no formalismo y concentración, en virtud a los cuales y teniendo en cuenta el fin que persigue la justicia constitucional permitirá que los procesos constitucionales alcancen su objetivo que como se tiene dicho en el ámbito tutelar es la de velar por el respeto y vigencia de los derechos y garantías fundamentales, constituyendo tal finalidad la base primordial por la cual ante la evidente lesión de derechos fundamentales debe operar la reconducción de las acciones tutelares (SCP 0897/2013 de 20 de junio).

           En ese entendido, también la SCP 0645/2012 de 23 de julio, al referirse expresamente sobre las reconducción o reconversión de acciones, precisó que cuando: ‘…el intérprete advierta que los contenidos de la demanda se acomodan más a la tramitación de otra acción de defensa (acción de libertad, de protección a la privacidad, amparo constitucional, acción popular), y de esta manera pueda, al amparo de los principios de eficacia de los derechos fundamentales, economía procesal, prevalencia del derecho sustantivo sobre el adjetivo, pro actione y ira novi curia, reconducir la tramitación de la acción de cumplimiento a un proceso de acción de protección de privacidad, amparo constitucional o acción popular, atendiendo ciertos requisitos a ser desarrollados por la jurisprudencia constitucional en el caso específico, donde se advierta la necesidad de reconducir su tramitación a otro proceso…’; así, si bien la referida Sentencia Constitucional Plurinacional, específicamente se refirió a una reconducción producida dentro de una acción de cumplimiento a una acción popular, determinado para ese caso varias sub reglas, la SCP 0210/2013 de 5 de marzo, estableció que ello ‘…de ninguna manera se constituye en limitante alguna para que otras acciones de defensa también puedan ser reconducidas, pues, en todo caso, se debe entender a los fines esenciales de los procesos constitucionales que, en el caso de las acciones tutelares, como se tiene señalado, es el respeto y vigencia de los derechos fundamentales y garantías constitucionales; así como los principios de la función judicial y, en concreto, los principios procesales de la justicia constitucional…’; concluyendo finalmente que: ‘…la posibilidad de reconducción de acciones, no alcanza únicamente al Tribunal Constitucional Plurinacional, sino también a los Jueces y Tribunales de garantías, pues es virtud de los principios de la justicia constitucional que han sido ampliamente referidos, están compelidos a efectivizar los derechos y garantías que fueron ilegalmente amenazados o restringidos, dando concreción a los fines de la justicia constitucional, dejando atrás la rémoras de la justicia colonial, anclada en formalismos, vivificando así los postulados del nuevo constitucionalismo boliviano, centrado en el respeto a los derechos fundamentales y garantías constitucionales.

           Conforme a los antecedentes jurisprudenciales antes referidos, la reconducción de acciones es posible en sede constitucional cuando los jueces y tribunales de garantías, así como el propio el Tribunal Constitucional Plurinacional, adviertan que es imprescindible otorgar una tutela inmediata a los derechos y garantías invocados, ya sea porque, de postergarse la tutela esta sería tardía, tornándose irreparable la lesión a los derechos o garantías de la o el accionante, o porque se trata de personas o grupos en condiciones de vulnerabilidad, que merecen una atención prioritaria por parte del Estado y de la justicia constitucional, la cual no puede subordinarse a aspectos formales que demoren la tutela de sus derechos.

           Ahora bien, debe señalarse que, en estos casos la justicia constitucional -jueces y tribunales de garantías, así como el propio Tribunal Constitucional Plurinacional- deberá respetar la esencia de los hechos y del petitorio de la acción de defensa presentada, así como de los requisitos propios de la acción de defensa a la cual se reconduce, las causales de improcedencia de la misma y las excepciones que pudieran aplicarse, de tal modo que la reconducción decidida no suponga una sustitución del accionante, ni una lesión al derecho a la defensa del demandado.

           En ese sentido, de cumplirse con dichos requisitos tanto los jueces o tribunales de garantías, como el Tribunal Constitucional Plurinacional, ante [el] la evidente lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales, pueden, de oficio, reconducir la acción de defensa interpuesta y pronunciar la resolución respectiva, dando efectividad, de esta manera, a los fines de la justicia constitucional’.

           Entendimientos a partir de los cuales puede establecerse que la conversión o reconducción de las acciones tutelares es posible realizarla a fin de alcanzar el objetivo primordial de la justicia constitucional que en el ámbito del control tutelar de constitucionalidad es velar por el respeto y la vigencia de los derechos y garantías constitucionales efectivizando de este modo la concreción material de los mismos, correspondiendo al efecto mantener la esencia de los hechos y el petitorio expuesto por el impetrante de tutela, considerando a su vez los requisitos propios de la acción a la que se pretende reconducir como sus causales de improcedencia a fin de que la reconversión no incida en el derecho a la defensa del demandado”.

La reconducción de acciones será preferentemente aplicable, cuando los derechos vulnerados, o que se encuentren en seria amenaza de ser restringidos, sean de grupos vulnerables de prioritaria atención, precedente establecido por la SCP 0617/2016-S2 de 30 de mayo, en los siguientes términos:

       “Ahora bien, en consideración a que la reconducción o conversión de acciones constitucionales se efectúa en favor del accionante, es menester fijar parámetros claros a efectos de su aplicación y a fin de garantizar la tutela constitucional efectiva y la esencia de los procesos constitucionales; en consecuencia, el razonamiento o doctrina constitucional precedentemente referido (reconducción o conversión de acciones) no opera ni es aplicable en todos los casos, sino que, dicha pauta de interpretación es de aplicación exclusiva y reservada para determinadas circunstancias y sujetos procesales en particular; es decir, si la justicia constitucional, a tiempo de examinar la acción de cumplimiento, advierte que el contenido de la demanda permite adecuar y reconducir a otra acción tutelar, además de constatar una evidente lesión de derechos, previamente deberá tener certeza y convicción que la protección constitucional que se pretende otorgar será favorable y beneficioso para grupos que requieren una protección constitucional reforzada; en efecto, si bien es cierto que el ser humano -en general- es vulnerable por su misma naturaleza mortal, no es menos evidente distinguir elementos o grupos más vulnerables que otros, precisamente porque tienen disminuidas sus capacidades para hacer frente a las eventuales lesiones de sus derechos y garantías, característica ésta que constituye una condición elemental para integrar a un colectivo en condiciones de clara desigualdad material en relación al colectivo mayoritario.

En el contexto anterior, el grado de vulnerabilidad de las personas depende de distintos factores, ya sean estos físicos, económicos, sociales y políticos, de ahí que surge la necesidad de identificar grupos en mayor grado de vulnerabilidad para adoptar medidas que mitiguen los efectos de las lesiones a sus derechos fundamentales. Por lo tanto, la reconducción o reconversión de las acciones constitucionales, está reservada única y exclusivamente para grupos que demanden una protección constitucional reforzada; es decir, para personas con capacidades especiales o diferentes (discapacitados); para la minoridad (niños, niñas y adolescentes); para pueblos indígena originario campesinos, así como afrodescendientes; personas de la tercera edad o adultos mayores; mujeres en estado de gestación; y, personas con enfermedades graves o terminales. Debiendo tomarse en cuenta el presente razonamiento efectos de la reconducción o reconversión de acciones”.

III.2. Fundamentos de la acción popular y la nueva lógica de justiciabilidad de derechos colectivos y derechos e intereses difusos

La Constitución Política del Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, incorporó dentro de las acciones de defensa a la acción popular, que procede de acuerdo a su art. 135: “…contra todo acto u omisión de las autoridades o de personas individuales o colectivas que violen o amenacen con violar derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución”.

Los fundamentos de la incorporación de la acción popular en la Norma Suprema, se encuentran en el razonamiento jurídico de la SC 1977/2011-R de 7 de diciembre, al razonar que, su desarrollo como mecanismo de defensa parte del reconocimiento de los derechos e intereses difusos y colectivos, que a diferencia de los derechos de corte individual, reconocen a su vez, la dimensión social del ser humano; es decir, el mismo no puede ser concebido ni tutelado de forma descontextualizada, sino en el marco de una sociedad concreta en la que vive. En efecto, esta Sentencia Constitucional Plurinacional en el Fundamento Jurídico III.1.1, indicó:

“El reconocimiento de estos derechos responde a una nueva concepción del ser humano, ya no meramente individual, sino como parte de una comunidad en la que se desarrolla y desenvuelve, y que, por lo mismo, necesita ser protegida, pues de su preservación depende el desarrollo integral de la persona y de futuras generaciones. En ese sentido, esta nueva concepción no sólo reconoce al individuo como ser contextualizado y dependiente de su comunidad, y a las colectividades como sujetos de derechos, sino también las condiciones que fundamentan y posibilitan la existencia individual y colectiva -es decir, el entorno vital del hombre- y que, como tales, su titularidad corresponde a todos y cada uno de los miembros de una comunidad, -a decir de Rousseau J.J., a todos en general, pero a ninguno en particular- como por ejemplo el derecho al medio ambiente.

Dentro del contexto referido, y en mérito a la importancia y el reconocimiento de estos derechos de tercera generación, su vulneración encuentra protección en las diversas legislaciones a través de mecanismos que tienen el mismo objeto y finalidad como es la tutela de los derechos colectivos o difusos. Al respecto, en la legislación comparada, a esa protección se la conoce como tutela de intereses difusos, como el derecho a un medio ambiente adecuado, a la salud, a la utilización racional de los recursos naturales, a la seguridad de consumidores y usuarios, al patrimonio histórico, arquitectónico y cultural, etc”.

En ese orden, la SC 1018/2011-R de 22 de junio, interpretó progresiva y extensivamente el ámbito de protección de la acción popular, contenido en el art. 135 de la CPE, afirmando que:

“…la acción popular protege, además de derechos e intereses colectivos, derechos e intereses difusos -ambos contenidos bajo el nomen iuris ‘Derechos Colectivos´- y, en ese sentido, cualquier persona perteneciente a colectividad o comunidad afectada puede presentar esta acción que, como su nombre indica, es popular”.

Posteriormente, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0176/2012, 0300/2012 y 0645/2012, entre otras, sobre la base de esa protección progresiva, señalaron que la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC), debía ser efectuada mediante la acción popular. Por su parte, la SCP 0487/2014 de 25 de febrero, señaló que:

“La acción popular es el mecanismo idóneo, para la tutela de los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, frente a actos u omisiones de las autoridades o personas individuales o colectivas que violen los derechos colectivos previstos en el art. 30 de la CPE, en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como los otros derechos subjetivos previstos tanto en nuestra Constitución como los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, ejercitados colectivamente por las naciones y pueblos indígena originario campesinos, en el marco de lo previsto por el art. 1 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que establece que: ‘Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como individuos, al disfrute pleno de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos y la normativa internacional de los derechos humanos’; dimensión colectiva de los derechos que ya se encontraba prevista en el art. 3 del Convenio 169 de la OIT, que señala: ‘Los pueblos indígenas y tribales deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Las disposiciones de este Convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de estos pueblos’”.

Vale decir que, con la incorporación del proceso constitucional de la acción popular, se ingresa a una nueva lógica de litigio en sede constitucional, distinta a cualquier otro proceso constitucional de tutela de derechos individuales -acciones de amparo constitucional, de protección de privacidad y de cumplimiento, aunque con algunas similitudes con la acción de libertad-, que impone deberes diferenciados a los administradores de justicia y a la ciudadanía, en aras de generar una cultura en la administración de justicia basada en la idea de solidaridad que rebasa la idea de la justiciabilidad de derechos sustentada en la individualidad.

En efecto, del desarrollo legislativo de la acción popular contenido en los arts. 68 al 71 del CPCo, así como del desarrollo jurisprudencial, conforme se verá, es posible advertir una diferenciación sustancial que se aleja de los esquemas tradicionales de todo proceso, por cuanto, incorpora reglas procesales específicas sobre diferentes temas como son: la legitimación procesal -activa y pasiva-, la intervención de terceros interesados, la actuación del amicus curiae, la no exigibilidad del agotamiento de recursos ordinarios judiciales o administrativos, la inexistencia del plazo de caducidad, la carga de la prueba, la conversión de acciones de defensa, los efectos de la sentencia, el sistema de reparación de derechos colectivos e intereses difusos, etc.; visibilizando un proceso constitucional especial, revestido de informalidad y flexibilidad, cuyo diseño en definitiva, responde a la finalidad de materializar el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos y difusos a través del acceso a la justicia constitucional sin obstáculos o ritualidades procesales que lo impidan.

III.2.1. Carácter autónomo, no subsidiario ni residual de la acción popular

Los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo, señalan que la acción popular puede interponerse sin necesidad de agotar la vía judicial o administrativa que exista, es decir que, la acción popular tiene carácter autónomo o principal, no es subsidiaria, supletiva o residual, en razón a las finalidades que persigue este mecanismo procesal, que son la tutela de derechos e intereses colectivos y difusos, cuando se produzca un daño o agravio a un interés, cuya titularidad recae en la comunidad.

Entendimiento asumido por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012 de 8 de noviembre y 0276/2012 4 de junio, entre otras.

III.2.2. Inexistencia de plazo de caducidad en la acción popular

La acción popular, podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos o difusos protegidos por esta acción, conforme establecen los arts. 136.I de la CPE y 70 del CPCo. Lo que significa, que no existe plazo de caducidad, por lo mismo, es posible buscar la tutela de derechos e intereses difusos y colectivos hasta tanto persista la lesión, sin plazo alguno.

Entendimiento asumido por las señaladas Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2057/2012 y 0276/2012, entre otras.

III.3. Sobre el derecho a la autoidentificación y las comunidades campesinas

Al respecto la SC 0645/2012 de 23 de julio, establece lo siguiente: “Cuando el preámbulo de la Constitución Política del Estado expresa: ‘Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática, productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos’, se establecen las directrices axiológicas que guiarán el nuevo orden constitucional hacia la ‘construcción colectiva del Estado’, con la libre determinación de los pueblos, el cual constituye la base del reconocimiento del principio de pluralismo en todo el texto constitucional.

En el mismo sentido, el art. 2 de la CPE, establece que: ‘Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley’. Dicha norma constitucional contiene dos elementos esenciales consecutivos a saber, por un lado, el reconocimiento prima facie de la existencia misma de las naciones y pueblos indígena originario campesinos como colectividades fundantes del Estado plurinacional; y, el derecho a la libre determinación como base del reconocimiento y garantía de los demás derechos que les asisten -tanto individuales como colectivos-, los cuales se encuentran desarrollados a lo largo de todo el texto constitucional, así como en el bloque de constitucionalidad, específicamente el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas.

En este contexto, surge la imprescindible tarea de establecer a los destinatarios de la aplicación de la normativa que reconoce los derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos que, no obstante que al presente no exista un criterio uniforme y universalmente aceptado que defina a los titulares de estos derechos; sin embargo, los instrumentos internacionales mencionados anteriormente, coinciden en afirmar que la autoidentificación por parte del grupo constituye un elemento esencial y el punto de partida para la definición de dichos pueblos.

Junto a este análisis surge otra cuestión relativa a determinar a quién o quienes se delega la tarea de decidir acerca de la identidad de un pueblo y sus miembros, siguiendo a Aguilar Cavallo ‘parece lógico decir que sólo el propio pueblo y sus miembros pueden reconocer y decidir quiénes pertenecen al grupo, y, al mismo tiempo, precisar que sólo sus integrantes gozan del derecho a definirse como miembros del colectivo. En el caso de los pueblos indígenas, cuyos miembros se encuentran unidos por lazos similares a los familiares, ellos reclaman esta misma facultad, el derecho a la autodefinición’.

En concordancia con lo referido, el mismo autor señala que ‘el concepto de indígena está basado también en la identificación colectiva que el propio pueblo indígena pueda hacer de sí mismo, y, por lo tanto, de cada uno de sus miembros. El autorreconocimiento, es decir, el derecho de la comunidad a definir sus propios miembros, es un ejercicio de identidad colectiva indígena. En definitiva, lo que define a un pueblo indígena y determina su visión holística del mundo es la identidad que él tiene de sí mismo en cuanto comunidad que forma parte de la naturaleza, de ‘lo creado’. En consecuencia, sólo los propios indígenas pueden determinar quiénes comparten sus valores cosmogónicos” (AGUILAR CAVALLO, Gonzalo. La aspiración indígena a la propia identidad. Revista Universum V21 Nº1:106-119, Chile, 2006).

Por su parte, Rodolfo Stavenhagen, Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y libertades fundamentales de los indígenas, observó que: "en lo que respecta a la pertenencia individual, las comunidades indígenas suelen aplicar sus propios criterios, y, si bien algunos Estados reglamentan la pertenencia individual, se acepta cada vez más que el derecho a decidir quién es o no es indígena pertenece exclusivamente a los propios indígenas" (Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Rodolfo Stavenhagen, de 4 de febrero de 2002, N.U. Doc. E/CN.4/2002/97, par. 100).

Ésta es la visión adoptada por el Convenio 169 de la OIT, el cual en su art. 1.2, establece que: ‘La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio’. Al mismo tiempo, ésta es la posición asumida por la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, la que no obstante no contener una definición de estos últimos, por el contrario, reconoce el derecho de autoidentificación de los pueblos indígenas en su art. 33.1.

Igual criterio es el que asume, la Corte Constitucional de Colombia a través de su Sentencia T-703/08, que con similar razonamiento estableció que: ‘…del derecho al autogobierno, así como de la prohibición para los Estados de intervenir en el ámbito propio de sus asuntos, se deriva un derecho para las comunidades indígenas de autoidentificarse e identificar a sus semejantes como parte de la comunidad.

En virtud de lo anterior, las comunidades indígenas ostentan un derecho a: i) ser reconocidas por el Estado y la sociedad como tales, en virtud de una conciencia de identidad cultural diversa, y; ii) a que no se pueda negar arbitrariamente la identidad real de la comunidad y de sus miembros”.