SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0694/2024-S3

La parte accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, valoración probatoria, y aplicación objetiva de la Ley; así, como el principio de verdad material; y, el “resguardo de los bienes del Estado”; toda vez que los Magistrados accionados, dentro de la demanda contencioso administrativa seguida por Ana Delia Hidalgo Claros y otros, impugnando la Resolución Suprema 26204/2019; declararon probada la misma y anularon obrados hasta el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado; sin realizar una correcta aplicación de la norma constitucional y agraria, respecto a la protección de los bienes y patrimonio del Estado; e, incurriendo en una irracional valoración probatoria; toda vez que no tomaron en cuenta la ilegalidad de la posesión del predio San Hilarión, debido a que la dotación del predio Yabaré de la UAGRM se realizó con anterioridad a la dotación éste; y, sobre la ubicación de ambos predios, se evidenció que al encontrarse en diferentes lugares, no existiría sobreposición.

En revisión, corresponde verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1.  Sobre la fundamentación, motivación y congruencia como elementos del debido proceso

La SCP 0074/2024-S3, de 10 de abril de 2024, sobre la fundamentación, motivación y congruencia como elemento del debido proceso, estableció: “La motivación es una exigencia constitucional de las resoluciones -judiciales y administrativas o cualesquiera otras, expresadas en una resolución en general, sentencia, auto, etc.,- porque se viola la garantía del debido proceso (art. 115.I de la CPE) sin ella. El contenido esencial a una resolución fundamentada o derecho a una resolución motivada fue desarrollado en la SCP 2221/2012 de 8 de noviembre, y complementado por la SCP 0100/2013 de 17 de enero, teniendo en cuenta las finalidades que persigue este derecho fundamental.

(…)

Sobre el segundo contenido, es decir, lograr el convencimiento de las partes de que la resolución no es arbitraria, sino por el contrario, observa: el valor justicia, el principio de interdicción de la arbitrariedad, el principio de razonabilidad y el principio de congruencia, en la SCP 2221/2012, el Tribunal Constitucional ha desarrollado las formas en las que puede manifestarse la arbitrariedad, señalando: ‘la arbitrariedad puede estar expresada en: b.1) una «decisión sin motivación», o extiendo esta es, b.2) una «motivación arbitraria»; o en su caso, b.3) una «motivación insuficiente, desarrollando más adelante, el contenido de cada una de ellas». 

«b.1) Por ejemplo, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.), no da razones (justificaciones) que sustenten su decisión, traducido en las razones de hecho y de derecho, estamos ante la verificación de una [decisión sin motivación], debido a que [decidir no es motivar]. La [justificación conlleva formular juicios evaluativos (formales o materiales) sobre el derecho y los hechos sub iudice (asunto pendiente de decisión)].

b.2) Del mismo modo, verbigracia, cuando una resolución en sentido general (judicial, administrativa, etc.) sustenta su decisión con fundamentos y consideraciones meramente retóricas, basadas en conjeturas que carecen de todo sustento probatorio o jurídico alguno, y alejadas de la sumisión a la Constitución y la ley, se está ante una [motivación arbitraria]. Al respecto el art. 30.II de la Ley del Órgano Judicial (LOJ) [Obliga a las autoridades a fundamentar sus resoluciones con la prueba relativa sólo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, es escrito cumplimiento de las garantías procesales].

En efecto, un supuesto de [motivación arbitraria] es cuando una decisión coincide o deviene de la valoración arbitraria, irrazonable de la prueba o, en su caso, de la omisión en la valoración de la prueba aportada en el proceso (SC 0965/2006-R), que influye, en ambos casos, en la confiabilidad de las hipótesis fácticas (hechos probados) capaces de incidir en el sentido, en los fundamentos de la decisión. Es decir, existe dependencia en cómo cada elemento probatorio fue valorado o no fue valorado, para que se fortalezca o debilite las distintas hipótesis (premisas) sobre los hechos y, por ende, la fundamentación jurídica que sostenga la decisión.

(…)

b.3) De otro lado, cuando una resolución no justifica las razones por las cuales omite o se abstiene de pronunciar sobre ciertos temas o problemas jurídicos planteados por las partes, se está ante una ‘motivación insuficiente»’. 

En ese mismo sentido, la SCP 0071/2018-S1 de 19 de marzo, señalando

a la SCP 0558/2016-S2 de 27 de mayo, estableció que: ‘La fundamentación es una exigencia contenida dentro del debido proceso, siendo que una decisión es arbitraria cuando carece de razones, es antojadiza o producto de conocimientos insuficientes que no pueden sostener un mínimo análisis jurídico legal; al contrario, la decisión tiene fundamento en la medida en que se afirmen circunstancias de hecho y de derecho, sustentada en pruebas y normas aplicables que visualicen la base sobre la cual se apoya la decisión; estas afirmaciones no pueden ser frases trilladas o rutinarias, sino razones coherentes y claras referidas al caso concreto. Quien emita una resolución, sea administrativa o judicial, está en el deber de fundamentarla, porque solo así el administrado tendrá la posibilidad de analizar la decisión y de impugnarla; ante la omisión de una suficiente fundamentación se coarta su derecho a la defensa por estar imposibilitado de ponerla en duda. En ese sentido no debe limitarse la motivación como un mero requisito formal, al contrario, este requisito tiene por finalidad permitir la defensa del administrado.

(...) 

Dicho de otra forma, toda autoridad que dicte una resolución, debe imprescindiblemente exponer los hechos, realizar la fundamentación legal y citar las normas que sustentan la parte dispositiva de la misma, por cuanto la estructura de una resolución tanto en el fondo como en la forma, dejará pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado no sólo de acuerdo a las normas sustantivas y procesales aplicables al caso, sino que la decisión está regida por los principios y valores supremos rectores que orientan al juzgador, eliminándose cualquier interés y parcialidad, dando al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados sino de la forma en que se decidió (SSCC 0863/2007-R, 0752/2002-R, SC 1369/2001-R, entre otras). 

En cuanto a la motivación, la SC 1365/2005-R de 31 de octubre, determinó lo siguiente: «…la motivación no implicará la exposición ampulosa de consideraciones y citas legales, sino que exige una estructura de forma y de fondo. En cuanto a esta segunda, la motivación puede ser concisa, pero clara y satisfacer todos los puntos demandados, debiendo expresar el Juez sus convicciones determinativas que justifiquen razonablemente su decisión en cuyo caso las normas del debido proceso se tendrán por fielmente cumplidas. En sentido contrario, cuando la resolución aun siendo extensa no traduce las razones o motivos por los cuales se toma una decisión, dichas normas se tendrán por vulneradas», coligiéndose que toda resolución emitida dentro de un proceso judicial o administrativo, debe inexcusablemente contener una adecuada motivación respecto a los hechos en los que se base, a las pruebas que se aportaron y a las disposiciones legales en las que se sustente su decisión, puesto que el relacionamiento de éstas con los hechos que le dieron origen, constituye la fundamentación y motivación a la que el debido proceso se refiere. 

Ahora bien, de manera inescindible, el derecho a una debida motivación y fundamentación de las resoluciones, se halla interrelacionado con el principio de congruencia entendido como «…la estricta correspondencia que debe existir entre lo peticionado y lo resuelto, en materia penal la congruencia se refiere estrictamente a que

el imputado no podrá ser condenado por un hecho distinto al atribuido en la acusación o su ampliación. Esa definición general, no es limitativa de la congruencia que debe tener toda resolución ya sea judicial o administrativa y que implica también la concordancia entre la parte considerativa y dispositiva, y que debe mantenerse en todo su contenido, efectuando un razonamiento integral y armonizado entre los distintos considerandos y juicios de valor emitidos por la resolución, esta concordancia de contenido de la resolución y su estricta correspondencia entre lo pedido, lo considerado y lo resuelto, conlleva a su vez la cita de las disposiciones legales que apoyan la razón que llevó a la determinación que se asume» (SCP 0387/2012 de 22 de junio), de donde se infiere que las resoluciones judiciales, deben emitirse en función al sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes procesales.

En cuanto al componente de congruencia como elemento del debido proceso, la SCP 0712/2015-S3 de 3 de julio, estableció que: «La congruencia fue definida como un principio normativo que limita facultades resolutorias del juez, por el cual debe existir identidad entre lo resuelto y controvertido, oportunamente, por los litigantes, y relación con los poderes atribuidos en cada caso al

órgano jurisdiccional por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y lo pretendido. De esta forma es pacífica la noción de congruencia como la debida correspondencia entre las partes que componen un todo. A contrario sensu se entiende como resolución incongruente a aquella que

no guarda una resolución lógica entre lo solicitado y lo resuelto.

En ese orden, la doctrina estableció una clasificación general de las resoluciones incongruentes, entre las que se encuentran: a) Incongruencia por ultra petita; b) Incongruencia por extra petita; c) Incongruencia por infra petita; y, d) Incongruencia por citra petita (…).

Es importante precisar que el principio de congruencia también adquiere un matiz reforzado a partir del Estado Constitucional, así lo reconoció el Tribunal Constitucional Plurinacional que desarrolló dicho principio desde dos ámbitos de acción; de un lado, dentro de cualquier proceso como unidad, delimitando las actuaciones de las partes procesales como del órgano jurisdiccional o administrativo; y de otro, en cuanto a la estructura misma de las resoluciones, situación esta última que involucra la exigencia de que, en dicho fallo, se absuelvan todos los aspectos puestos a consideración del juzgador de manera coherente y que además de ello, se establezca una relación entre los argumentos expuestos por las partes, los fundamentos argüidos por el juzgador donde se incluirá la base normativa, el análisis fáctico y la parte resolutiva que deberá responder o ser el resultado del problema jurídico, analizando y considerado por dicha autoridad (SCP 0037/2012 de 26 de marzo)»’”.

III.2.  Análisis del caso concreto

El accionante alega la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia, valoración probatoria, y aplicación objetiva de la Ley; así, como el principio de verdad material; y, el “resguardo de los bienes del Estado”; toda vez que los Magistrados accionados, dentro de la demanda contencioso administrativa seguida por Ana Delia Hidalgo Claros y otros, impugnando la Resolución Suprema 26204/2019, declararon probada la misma y anularon obrados hasta el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado; sin realizar una correcta aplicación de la norma constitucional y agraria, respecto a la protección de los bienes y patrimonio del Estado; e, incurriendo en una irracional valoración probatoria; toda vez que no tomaron en cuenta la ilegalidad de la posesión del predio San Hilarión, debido a que la dotación del predio Yabaré de la UAGRM se realizó con anterioridad a la dotación éste; y, sobre la ubicación de ambos predios, se evidenció que al encontrarse en diferentes lugares, no existiría sobreposición.

En principio es necesario inquirir los antecedentes que hacen a la presente causa; en la que ante la demanda contencioso administrativa interpuesta por Ana Delia Hidalgo Claros, y otros, impugnando la Resolución Suprema 26204/2019 de 26 de diciembre; mediante Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 15/2023 de 26 de abril, los accionados, fallaron declarando Probada la demanda, disponiendo: 1) Dejar sin efecto la Resolución Suprema 26204/2019 de 26 de diciembre, sólo con relación al predio San Hilarión;      2) Anular obrados hasta fs. 13734 de la carpeta de saneamiento, es decir, hasta el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio (SAN-SIM) Titulado, de 21 de agosto de 2018; debiendo el INRA, reencauzar el proceso de saneamiento realizando una valoración integral de los actos administrativos y las pruebas documentales cursantes en la carpeta de saneamiento, adecuando sus actuaciones a la CPE, en resguardo del debido proceso, observando los fundamentos de hecho y de derecho contenidos en el presente fallo y asumiendo la decisión administrativa que corresponde dentro del plazo legal que regula la tramitación y los institutos jurídicos que contempla el proceso de saneamiento; y, 3) La autoridad administrativa encargada del proceso de saneamiento deberá emitir la respectiva resolución que en derecho corresponda.

De la revisión de la acción de amparo constitucional planteada, así como de la intervención de la parte accionante en audiencia pública de la presente acción tutelar, se advierte que, el problema jurídico central está vinculado a lo resuelto en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 15/2023; toda vez que, los accionados al expedirla, por una parte, dejaron sin efecto la Resolución Suprema 26204/2019 que otorgaba derecho propietario a la UAGRM sobre el predio Yabaré y anularon obrados del proceso de saneamiento, sin realizar una correcta aplicación de la norma constitucional y agraria, respecto a la protección de los bienes y patrimonio del Estado; e, incurriendo en una irracional valoración probatoria; y, por otra parte, que no tomaron en cuenta la ilegalidad de la posesión del predio San Hilarión.

Examinados los antecedentes que hacen a los fundamentos de la Sentencia ahora cuestionada, se evidencia que la misma, después de contrastar en el acápite I.1. los argumentos de la demanda contenciosa administrativa, donde se encuentran desarrollados todos los puntos cuestionados por la actora sobre los actuados realizados durante las etapas del proceso de saneamiento, contenidos en la RS 26204, que impugnó en la referida demanda; a continuación, en los subtítulos I.2.2., describió la contestación a la demanda, tanto del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, así como del Ministro de Desarrollo Rural y Tierras; en el punto I.3., consignó la contestación de los terceros interesados; como de la UAGRM, haciendo constar que se apersonó al proceso, limitándose a interponer recurso de reposición del Auto de Admisión sobre la incorporación de terceros interesados.

En el acápite I.5. de la resolución señalada, en la Sentencia impugnada, se compulsó el Expediente Agrario 31229 “B” de reposición del predio Yabaré; los actos administrativos desarrollados en las etapas del proceso de saneamiento de los predios Yabaré y San Hilarión; documental, como los certificados y títulos ejecutoriales; actas; fichas; los informes técnicos legales, complementarios; y, formularios, en el subtítulo I.5.3.1, desarrolló el Informe en Conclusiones Saneamiento de Oficio de 21 de agosto, respecto a la valoración del cumplimiento de la FES de los predios Yabaré y San Hilarión, y a la sobreposición. En el punto I.5.4. citó a la Sentencia SAN S1^a 09/2014 de 31 de marzo, que declaró improbada la demanda de nulidad de Titulo Ejecutorial 663753 de 15 de enero de 1976, interpuesta por la UAGRM en contra de Ana Delia Hidalgo Claros, por el predio San Hilarión; asimismo, se compulsó los Informes, documentos y actos administrativos, que merecieron no sólo una descripción, sino, se efectuó la valoración correspondiente, así como de los antecedentes y de la prueba, acumulada en el proceso de saneamiento, y de la aportada por los sujetos procesales.

La Sentencia en análisis, en los acápites FJ.II.1 y FJ.II.2, desarrolló la fundamentación de la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo, refiriendo que este es “un procedimiento de control jurisdiccional que tiene como finalidad verificar la legalidad de los actos que realiza el Estado a través de sus funcionarios administrativos, con el propósito de precautelar la correcta actuación de la administración pública, la cual debe enmarcarse en la Ley y en el Estado Constitucional de Derecho, precautelando el interés común así como los intereses y derechos legítimos de los administrados, cuando éstos con lesionados o perjudicados.” sic; y también, explicó sobre la finalidad del proceso de saneamiento.

En el FJ.II.3., fundamentó sobre la posesión de predios agrarios, respecto a la función económica social; en el FJ.II.4, desarrolló fundamentación en cuanto al régimen de nulidades absolutas y relativas de antecedentes agrarios durante la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria; y, en el FJ.II.5., desplegó el control de calidad, supervisión y seguimiento del proceso de saneamiento.  

A continuación, revisaremos los planteamientos del accionante y los fundamentos de la Sentencia cuestionada:

III.2.1. Sobre la aplicación de la norma constitucional y agraria, respecto a la protección del predio de la UAGRM, por consecuencia de los bienes y patrimonio del Estado

Sobre esta cuestión, se advierte que los accionados, en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S2^a 15/2023, pronunciaron una adecuada y suficiente fundamentación y motivación; toda vez que se realiza una correcta interpretación y aplicación de las normas aplicables a la materia, emitiendo una resolución en consideración de los antecedentes del caso, y de los actos administrativos, así como de la prueba acumulada en el proceso de saneamiento, de cuyo análisis llegó al convencimiento de que concurren los vicios procesales en las etapas del saneamiento, plasmadas en la Resolución Final de Saneamiento, explicando que los informes que son la base de esta resolución administrativa, contienen interpretaciones y/o aplicaciones normativas contrarias al mandato constitucional, razón por la cual dispone la anulación del proceso administrativo, para que sea reencausado cumpliendo con las garantías del debido proceso.

En efecto, de ello, se tiene que la Sentencia Agroambiental cuestionada, en el acápite FJ.II.6. del “caso en examen”, explicó y razonó de manera concreta, los motivos por los que concurren los vicios procesales sustanciales que tornan ineficaz la Resolución Final de Saneamiento, a partir de los antecedentes y obrados desarrollados en la misma.

Cabe hacer énfasis que, si bien la Sentencia no emite expresamente un pronunciamiento sobre los bienes de patrimonio del Estado, previsto en el art. 339.II de la CPE; no es menos evidente, que al responder a la denuncia de la parte actora sobre la justificación del INRA, en este argumento, para desconocer el derecho sobre el predio San Hilarión, desarrolló una suficiente argumentación en contexto a la norma constitucional señalada; de lo que se advirtió un desarrollo intelectivo suficiente que permitió constatar la concurrencia de vicios sustanciales en el proceso de saneamiento que dieron lugar a la emisión de la RS 26204/2019; no pudiendo, soslayar la consideración que aún se trate de la UAGRM, no se puede consolidar sus derechos si existe afectación de los derechos de terceros, más aún, si evidenciaron que el INRA, para llegar a favorecerla, prescindió de la prueba e informes legales y técnicos compulsados en la Sentencia impugnada; cuando en aplicación del art. 346 del DS 29215, para declarar la ilegalidad de la posesión, correspondía al ente administrativo valorar la prueba e informes omitidos, a fin de verificar que en el predio San Hilarión, se incumplía la FS o la FES.

Así, pronunciándose sobre la acusación de la parte actora que se habría desconocido su derecho propietario, con el justificativo de que el predio Yabaré constituye “un bien de patrimonio del Estado con base al art. 339.II de la CPE” sic; estableció una correcta aplicación de la norma constitucional y agraria, sin dejar de considerar el derecho que le asiste a la UAGRM sobre el predio Yabaré, y por ende a la protección de los bienes y patrimonio del Estado; y, del predio San Hilarión, que se encuentran en conflicto. Es más, aun cuando la UAGRM dentro del referido proceso contencioso no reclamó el cuestionamiento sobre la aplicación del art. 339 de la CPE, que en esta acción tutelar recién denuncia; se advierte que los accionados, realizaron un adecuado discernimiento sobre la aplicación de las normas constitucionales, legales y reglamentarias aplicadas en el proceso de saneamiento, cumpliendo con la fundamentación suficiente, que implica que no dejaron de considerar el derecho propietario que le incumbe a la universidad referida, y, menos desconocer lo preceptuado por la CPE respecto al patrimonio del Estado.

En ese parámetro, los accionados, invocando a los arts. 64 y 65 de la Ley 1715, sostuvieron que es de competencia del INRA determinar si al beneficiario de un determinado predio, le corresponde o no el reconocimiento de algún derecho propietario, para lo cual se debe valorar: 1) La antigüedad de la posesión; y, 2) El cumplimiento de la Función Social o Función Económico Social. 

III.2.2. En relación a la posesión y sobreposición